[摘要] 中國房地產政策的變遷歷來是人們關注的焦點問題，在政策變遷過程中其所涉及的利益群體十分復雜，且覆蓋面廣。研究中國房地產政策的變遷，對我國房地產事業(yè)的發(fā)展有很大的現(xiàn)實意義。本文試圖用有限理性模型及相關理論來解析中國房地產政策的變遷，以明確政策的本質在于實現(xiàn)公共利益。

[關鍵詞] 有限理性 模型 房地產政策

一、前言——中國房地產政策背景

2001年，中央195號文件確定銀行資金對房地產開發(fā)僅僅起輔助推動的作用，不能成為房地產開發(fā)的主要資金來源。房地產企業(yè)取得相關土地開發(fā)資質后自有資金應不低于總投資的30%，商業(yè)銀行在項目施工近尾聲時可向個人發(fā)放不超過房價80%的按揭貸款，同時允許商業(yè)銀行提供房地產公司少量的流動資金貸款。

2002年，中央對房地產金融進行了一次大檢查，目的在于評估195號文件的落實情況。本次檢查后房地產行業(yè)暴露出許多當時房地產發(fā)展的不良現(xiàn)象，主要集中在違規(guī)放貸上，表現(xiàn)為對“四證”——《國有土地使用證》、《建設用地規(guī)劃使用證》、《建設工程規(guī)劃許可證》、《建設工地施工許可證》不全項目發(fā)放貸款，在開發(fā)商自有資金尚未達到開發(fā)項目總投資30%的情況下發(fā)放房地產開發(fā)貸款，嚴重違背了195號文件的精神，房地產金融違規(guī)現(xiàn)象并未得到有效遏制。

2003年，隨著2月《2002年貨幣政策執(zhí)行報告》的披露，6月121號文件適時出臺。該文件是對195號文件精神的具體化，主要內容為商業(yè)銀行不得向未取得“四證”的開發(fā)項目發(fā)放任何形式貸款，并不得向房地產開發(fā)企業(yè)發(fā)放用于繳交土地出讓金的貸款，一定數(shù)額的流動資金貸款只能用于施工所需設備，禁止為房地產企業(yè)墊資，個人住房貸款只能在住房主體結構已封頂時發(fā)放。遺憾的是，121號文件收效并不十分顯著。

2004年，中國銀監(jiān)會2月發(fā)布《商業(yè)銀行房地產貸款風險管理指引（征求意見稿）》。

“指引”以非常具體和富于操作性的方式，對商業(yè)銀行房地產信貸風險管理做出了要求。意見稿的主要內容是建立核查制度，商業(yè)銀行應當加大監(jiān)督力度，對內部職能部門和分支機構進行房地產貸款發(fā)放質量的年度全面稽核，并形成報告；規(guī)定具體的違規(guī)懲戒措施；要求商業(yè)銀行在對房地產企業(yè)的貸款前做詳細調查。

2005年，溫家寶總理在政府工作報告中明確提出，2005年“將重點抑制生產資料價格和房地產價格過快上漲”。對住房貸款利率和公積金貸款利率有一定的上調。此次通過利率的調控并不是從緊縮開發(fā)商和土地供給上，而是從需求上調控，房地產商對此政策反應溫和，老百姓卻態(tài)度激烈，普遍人認為央行調整利率受影響最大的是普通買房人。3月，國務院辦公廳下發(fā)《關于切實穩(wěn)定住房價格的通知》，這份《通知》針對房價上漲過快的現(xiàn)象明確提出八點要求，即“國八條”。第一條要求高度重視穩(wěn)定房價，第二條要求切實負起穩(wěn)定住房價格的責任，其余六條均為調控房價的具體政策路徑，包括大力調整和改善住房供應結構，嚴格限制被動性住房需求，正確引導居民合理消費預期，全面監(jiān)測房地產市場運行，積極貫徹調控住房供求的各項措施，認真組織對穩(wěn)定住房價格工作的督促檢查。4月，房地產形勢座談會召開，中央再次強調抑制房價過快上漲勢頭是宏觀調控的一項重要任務。5月11日，國務院辦公廳轉發(fā)了建設部等七部委聯(lián)合出臺的《關于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》，《意見》要求遏制投機性炒房，控制投資性購房，鼓勵普通商品住房和經濟適用住房建設，合理引導住房消費，促進住房價格的基本穩(wěn)定和房地產業(yè)的健康發(fā)展。實行實名制購房，“期房”將禁止轉讓，預售商品房在住房未竣工前不得轉讓，推行商品房預銷售合同網上即時備案，防范私下交易行為。5月26日，國稅局發(fā)出《關于進一步加強房地產稅收管理的通知》，明確要求以契稅管理先繳納稅款、后辦理產權證書（簡稱“先稅后證”）為把手，加強部門協(xié)調配合，實現(xiàn)房地產業(yè)諸稅種間的有機銜接。

二、政策模型對于解析中國房地產政策變遷的現(xiàn)實意義

政策模型作為公共政策的一種分析途徑，具有簡化現(xiàn)實社會問題的作用，有助于人們更好地理解社會的一些復雜現(xiàn)象。政策模型更是現(xiàn)實社會中一些利益群體價值的縮影，這些價值之間的相互關系往往體現(xiàn)了政策模型的歸納和分析能力。中國房地產政策作為一個客觀現(xiàn)實的產物，與政策模型應當具有一定的聯(lián)系性，這也正符合了政策模型應當以現(xiàn)實生活為參考依據(jù)的要求。房產政策一直關乎多個群體的利益，這其中包括政府，公眾，房地產企業(yè)，甚至包括寄生于房產企業(yè)下的眾多建筑裝潢裝修公司，可見房產政策是一種政治妥協(xié)的產物，這需要兼顧各方的利益訴求。但是，我們可以看到，在中國，房產政策歷來是一個爭論的話題，“這些政策制定的對不對？落實后到底有沒有成效？”等等問題一直受到人們的關注，為什么一直以來大家對房產政策都抱以希望，到最后卻有所失望，不在于這個政策能帶來多大的社會效用，而是這個政策不是人們所想的那樣容易制定，政策制定以社會實際情況為參照，但房產政策兼顧的利益群體太多，往往不容易制定，不容易制定好，所以引入政策模型進行研究，可以對房產行業(yè)做一個抽象的概括，可以提取一些有分析價值的內容，可以讓人們思考房產政策的社會效果和心理趨勢，思考和預測未來的發(fā)展，為房產政策分析提供多種途徑。

三、有限理性模型解析中國房地產政策

有限理性模型是美國著名學者赫伯特·A·西蒙在對傳統(tǒng)理性主義總結和批判的基礎上提出的，認為在現(xiàn)實生活中很少具備完全理性的前提。因為，人們很難對每個政策產生的結果具有完全的了解和預測，常常要在信息不完備的情況下根據(jù)主觀判斷進行決策?，F(xiàn)實生活中決策者的理性是界于完全理性與非理性之間的有限理性，他們不是“經濟人”，而是“行政人”。行政人的價值取向和目標往往是多元，受到多方面因素的制約，經常處于變動狀態(tài)且表現(xiàn)出沖突特征。由于認識水平和能力的有限，以及客觀環(huán)境因素的制約，所作出的決策往往是一種滿意解，也可以理解為是一種次優(yōu)決策，并能滿足需要就行。

中國房地產行業(yè)所涉及到的利益群體很多，并受整個市場自身調節(jié)的影響，政策制定者往往很難掌握到反映行業(yè)發(fā)展的完備信息，特別是在早期將房地產作為調控目標的時候。這時決策者只能是以一種個人的價值取向去斷定整個房產行業(yè)的發(fā)展，而不是從一個宏觀長遠的角度去制定一個符合實際情況的政策。2001年的195號文件僅僅體現(xiàn)了決策者只能在當時斷定出房產行業(yè)應當在行政審批的制度下進行監(jiān)督，因此對某些房產企業(yè)在市場準入方面進行一定的限制，如“四證”的辦理和批準，都是對房產企業(yè)自有資金的衡量，并判定房產企業(yè)是否有能力涉足房產行業(yè)。在當時，國家并不知房產行業(yè)的發(fā)展在拉動經濟的同時，是否會有一些負面影響和不良現(xiàn)象的產生，因此只能去規(guī)范它，而不是去鼓勵或者抑制它，在某種層面上，這些政策往往是“試金石”，決策者希望這樣的政策有一定的作用，但不知道這樣的作用是好是壞，是大是小，但決策者明白制定政策帶來的作用遠遠大于不制定政策的作用。遺憾的是，195號文件一直沒有得到有效實施，房地產企業(yè)往往用流動資金貸款交納土地出讓金，獲得“四證”，同時申請開發(fā)貸款，而施工單位為了單位效益往往墊資修建，項目地基一打好就開始進行個人的按揭貸款，施工單位也常常無力發(fā)放民工工資。這些不良現(xiàn)象都是決策者在制定政策時無法預測到的，而這些不良現(xiàn)象也是信息不完備程度的體現(xiàn)，壞現(xiàn)象越多，信息越不完備，所制定的政策所產生的實際效果也不如人意。因此我們可以形成這樣一種邏輯：次優(yōu)決策和最優(yōu)決策之間，如果按照有限理性模型去分析，必定存在一定的差距，這種差距往往取決于信息完備程度，而這些差距表現(xiàn)為最優(yōu)決策預期效果和實際社會效果之間的差距。

(1)f(y)=f(x)(x>0)(2) f(y)=f(x)(x>0)

圖1中，隨著變量X信息完備程度的增加，決策者掌握的信息資源增加，基于有限理性的決策者所制定的次優(yōu)決策效果漸漸趨近于理想的最優(yōu)決策效果；（無箭頭的豎線表示最優(yōu)決策下的預期效果）

圖2中，隨著變量X次優(yōu)決策預期效果的增加，使最優(yōu)決策預期效果和實際社會效果之間的差距逐漸縮小。（無箭頭的橫線表示最優(yōu)決策下的預期效果）

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