[摘要] 本文評析了混業(yè)經(jīng)營趨勢下我國金融業(yè)監(jiān)管所面對的主要問題，介紹并評價了目前世界上主要采用三種金融監(jiān)管模式，在此基礎(chǔ)之上，筆者創(chuàng)新性地提出了我國金融業(yè)未來采用分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的統(tǒng)一監(jiān)管模式的構(gòu)想。

[關(guān)鍵詞] 金融監(jiān)管 混業(yè)經(jīng)營 統(tǒng)一監(jiān)管

一、引言

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。1720年， 英國《泡沫法案》(The Bubble Act) 頒布，標(biāo)志著金融監(jiān)管*制度形成。一般認為， 金融監(jiān)管與一般公共監(jiān)管的理論基礎(chǔ)是大體相同的， 它可以形容為：為防止金融市場失效而產(chǎn)生的連鎖負外部效應(yīng)， 進而危及宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)健。自20世紀80年代以來，自由化、一體化以及信息技術(shù)的進步使西方主要發(fā)達國家國家金融體系發(fā)生了深刻的變革，普遍進行了金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)改革，形成了結(jié)構(gòu)明晰、分工明確、協(xié)調(diào)合作的適應(yīng)金融業(yè)發(fā)展創(chuàng)新的新型監(jiān)管結(jié)構(gòu)。我國加入WTO后，金融對外開放的步伐明顯加快，取得了舉世矚目的成就，從2006 年1 月起， 我國對外開放全部的金融服務(wù)市場。然而，隨著國際金融綜合化、一體化的發(fā)展和我國改革開放的深入推進，金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營有著不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，這對我國對現(xiàn)行的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”體制提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。面對挑戰(zhàn)，如何加強和創(chuàng)新我國金融監(jiān)管工作，提高金融監(jiān)管效率，增強金融競爭力，有效防范和化解金融風(fēng)險，成為需要我們正視和思考的重要課題。

二、我國金融業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀評析

20世紀80年代以來，世界經(jīng)濟和金融的不穩(wěn)定性日漸突出，加強對金融機構(gòu)的監(jiān)督管理，維護整個金融體系的安全與穩(wěn)定，已成為各國政府、金融管理當(dāng)局的共識。我國的金融監(jiān)管是伴隨著金融業(yè)改革發(fā)展的深入，逐步成長、發(fā)展和壯大的。大體上經(jīng)歷了以下幾個主要階段：

第一階段：1985年～1993年，中央銀行行使金融監(jiān)管職能的起步階段。

這一階段是中國人民銀行專門行使中央銀行職能的初期，是主要依靠行政手段管理金融的一段時期。 在這一時期，中國人民銀行的工作重心是放在改革和完善信貸資金管理體制、加強中央銀行的宏觀調(diào)控上， 對中央銀行金融監(jiān)管工作重視不夠，金融監(jiān)管的作用發(fā)揮不是很理想。

第二階段：1994年～1997年，金融監(jiān)管進入有法可依階段。

1994年各級人民銀行按照中央指示，切實加強金融監(jiān)管，嚴肅查處了一批越權(quán)批設(shè)金融機構(gòu)、擅自提高利率、非法開辦外匯期貨市場及個別地方出現(xiàn)的非法集資等問題。中央銀行從監(jiān)管實踐中深深體會到，要保證金融監(jiān)管的權(quán)威性和超脫性，切實增強監(jiān)管實效，維護良好的金融秩序，必須使金融監(jiān)管有法可依，以法律為保障。開展依法監(jiān)管，才能取得好的監(jiān)管效果，因此，于1994年我國先后頒布《外資金融機構(gòu)管理條例》、《金融機構(gòu)管理規(guī)定》等金融監(jiān)管法規(guī)。1995年，全國人大先后通過了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《票據(jù)法》《保險法》 《擔(dān)保法》和《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》等金融法律。兩年時間我國金融法制建設(shè)大發(fā)展的時期，標(biāo)志著我國金融監(jiān)管開始走上有法可依的軌道。

第三階段：1998年至今，金融監(jiān)管體制改革深化階段。

這一時期金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管體制進一步完善，中國證監(jiān)會、保監(jiān)會、銀監(jiān)會相繼成立、分別負責(zé)證券業(yè)、保險業(yè)、銀行業(yè)的監(jiān)管。人民銀行承擔(dān)各類銀行、信用社和信托投資公司等非銀行金融機構(gòu)的監(jiān)管，1999年，中國人民銀行管理體制進行了重大改革，撤銷了省級分行，建立了9個跨省區(qū)分行，中央銀行依法履行金融監(jiān)管職責(zé)的獨立性得到了進一步增強。

經(jīng)過20多年的建設(shè)和改革，我國金融市場的規(guī)模日益壯大，金融市場運作、監(jiān)管等方面的理論研究水平和實踐能力不斷加強，同時，我國政府在國內(nèi)金融市場逐步發(fā)展的同時也營造了一個比較穩(wěn)定、相對有效的金融監(jiān)管架構(gòu)，形成了以財政部、中央銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會、以及各行業(yè)自律組織（官方性質(zhì)）等為主的金融監(jiān)管架構(gòu)。各金融監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)劃分情況參見下表。

表 我國各金融監(jiān)管機構(gòu)的職權(quán)劃分

結(jié)合表我們不難看出，由于我國當(dāng)前的金融業(yè)以分業(yè)經(jīng)營為基本運作形式，因而便出現(xiàn)了分業(yè)監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)的現(xiàn)狀。我國選擇目前的分業(yè)監(jiān)管體制，是在我國金融業(yè)整體水平較低，為有效控制金融風(fēng)險而在實行金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)實基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的。這種體制對提高監(jiān)管對象的專業(yè)化，監(jiān)管的連續(xù)和細致，風(fēng)險的預(yù)警和化解有獨到的效果。

三、混業(yè)經(jīng)營給金融監(jiān)管部門帶來的新挑戰(zhàn)

美國于1999年正式出臺并實施了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，標(biāo)志著整個國際金融體系開始由分業(yè)經(jīng)營走向混業(yè)經(jīng)營，基于金融產(chǎn)品和金融機構(gòu)之間的界線隨著金融體系的發(fā)展和成熟而日漸模糊（Richard K. Ambrams And Michael W. Taylor， 2000）。而我國自東南亞金融危機之后，為了確保金融體系的安全與穩(wěn)定、完善金融風(fēng)險管理體系，加快了金融監(jiān)管體系的改革步伐，在不斷完善金融監(jiān)管法制、改進監(jiān)管手段的基礎(chǔ)上，對金融監(jiān)管的組織框架進行了重大調(diào)整，相繼成立了證監(jiān)會、保監(jiān)會和銀監(jiān)會，形成銀行、證券與保險分業(yè)監(jiān)管的格局。然而隨著我國金融體系市場化改革的逐步深入及入世后金融市場的全面開放，金融機構(gòu)的多元化、國際化經(jīng)營趨勢日益增強，使分業(yè)監(jiān)管格局下的金融穩(wěn)定性面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2003 年修訂實施的《商業(yè)銀行法》第四十三條已修改為:“商業(yè)銀行在中華人民共和國境內(nèi)不得從事信托投資和證券經(jīng)營業(yè)務(wù)，不得向非自用不動產(chǎn)投資或者向非銀行金融機構(gòu)和企業(yè)投資。國家另有規(guī)定的除外?！边@項修改雖然確定了我國金融業(yè)在短期內(nèi)仍然繼續(xù)實行分業(yè)經(jīng)營，但顯然已經(jīng)為金融機構(gòu)今后的混業(yè)經(jīng)營留下了適當(dāng)?shù)陌l(fā)展空間。

我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管組織體系是以金融行業(yè)劃分的分業(yè)監(jiān)管模式，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)實施監(jiān)管。這種監(jiān)管模式有利于明確監(jiān)管者職責(zé)，提高監(jiān)管的專業(yè)化技術(shù)，集中控制金融市場風(fēng)險。但是，“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”體制也存在著自身不可消除的缺陷。另外，雖然我國金融業(yè)目前實行的是嚴格的分業(yè)監(jiān)管，但是銀行、保險與證券等業(yè)務(wù)之間已經(jīng)出現(xiàn)了相互滲透的現(xiàn)象，同時國內(nèi)也出現(xiàn)了一些混業(yè)經(jīng)營的金融控股集團，如光大集團控股光大銀行、光大證券公司、光大永明保險公司、光大國際信托投資公司，這對分業(yè)監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)。面對混業(yè)經(jīng)營的趨勢，我國采用的分業(yè)監(jiān)管所面臨的主要問題有：

1.采用“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的優(yōu)點之一是使各類金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)更加專業(yè)，這樣既便于內(nèi)部管理又有利于貨幣當(dāng)局的外部監(jiān)管， 可以從總體上提高金融機構(gòu)的運營質(zhì)量，降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險。但是隨著金融業(yè)的蓬勃發(fā)展，銀行、證券、保險之間的業(yè)務(wù)交叉削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，使得原有的以機構(gòu)類型確定監(jiān)管對象和領(lǐng)域的監(jiān)管模式難以發(fā)揮作用，銀行、信托、證券、保險業(yè)之間資金和業(yè)務(wù)往來日益密切，增加了分業(yè)監(jiān)管的難度，使得原有的金融體系的運營管理模式不但沒有降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險， 反而放大了這種風(fēng)險。

2.金融業(yè)是一個有機的整體， 各個金融市場本質(zhì)上是相互貫通， 彼此相互影響、相互制約、取長補短、共同發(fā)展的?，F(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管過程中，大都采取機構(gòu)性監(jiān)管，實行業(yè)務(wù)審批制方式進行管理，這樣，當(dāng)不同金融機構(gòu)業(yè)務(wù)交叉時，一項新業(yè)務(wù)的推出需要經(jīng)過多個部門長時間的協(xié)調(diào)才能完成，就會產(chǎn)生較高的協(xié)調(diào)成本；同時，我國采取嚴格的“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”模式， 實際上是把一個統(tǒng)一的金融市場人為地劃分為互不交叉、彼此互不聯(lián)系的幾個市場， 這顯然是違背市場規(guī)律， 違背經(jīng)濟運行規(guī)律的；由于“三會”彼此地位平等，沒有從屬關(guān)系，各監(jiān)管者可能對本部門的市場情況考慮的較多，而對相關(guān)市場則不太關(guān)心，信息溝通和協(xié)同監(jiān)管仍比較有限。

3.分業(yè)監(jiān)管致使金融創(chuàng)新力低下。在分業(yè)監(jiān)管模式下，由于各個監(jiān)管者都選擇直接管制的監(jiān)管方式，對所監(jiān)管范圍內(nèi)的市場風(fēng)險過于謹慎，對所有創(chuàng)新產(chǎn)品進行合規(guī)性審查，強制金融機構(gòu)執(zhí)行其規(guī)定的資本要求，從而增加了金融監(jiān)管的社會成本；而金融機構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品研發(fā)成本居高不下，同時又需要背負沉重的創(chuàng)新產(chǎn)品審查成本，則傾向于不選擇金融創(chuàng)新。

由此可見，面對全球金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的總體趨勢，原有的分業(yè)監(jiān)管的劣勢日趨明顯的表現(xiàn)出來，我國金融監(jiān)管體制需要進行及時有效地改革與調(diào)整。目前有的學(xué)者認為從我國的金融業(yè)的發(fā)展階段來看，雖然我國出現(xiàn)了混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢，而且也出現(xiàn)了金融控股集團，但金融機構(gòu)的主業(yè)還沒有太大的變化，即使在金融控股集團內(nèi)部，各子機構(gòu)無論在資金還是在業(yè)務(wù)方面都存在著較為清晰的界限，因此，認為目前對分業(yè)監(jiān)管體制進行徹底的改革建立統(tǒng)一的綜合性監(jiān)管體制時機尚不成熟，主張形成一系列長期的正式契約安排，保證分業(yè)監(jiān)管體系的程序性協(xié)調(diào)機制，通過加強監(jiān)管者之間的協(xié)調(diào)合作來解決目前分業(yè)監(jiān)管存在的問題。筆者認為，我國的金融業(yè)的已經(jīng)具備了混業(yè)經(jīng)營的能力，這可以從我國政策性批準(zhǔn)的多家金融控股集團得到證明。另外，隨著全球經(jīng)濟一體化而產(chǎn)生的全球金融一體化，我國金融企業(yè)采用混業(yè)經(jīng)營勢在必行，特別是外資金融機構(gòu)的不斷進入我國，將會使得我國金融企業(yè)的由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營的過渡期進一步縮短，因此，本文認為我國的金融監(jiān)管體系應(yīng)盡早適應(yīng)這一發(fā)展趨勢。

四、金融混業(yè)經(jīng)營監(jiān)管模式的選擇

有效的金融監(jiān)管組織體系應(yīng)該適應(yīng)當(dāng)前的金融業(yè)務(wù)的經(jīng)營發(fā)展模式，并確保金融系統(tǒng)整體安全和有效。從世界范圍來看，迄今為止，一個國家究竟選擇何種金融監(jiān)管體系模式或金融監(jiān)管體系變遷的路徑，沒有一個統(tǒng)一的模式，完全取決于其經(jīng)濟、金融運行的內(nèi)外部環(huán)境。美國的金融監(jiān)管模式經(jīng)歷了由混業(yè)經(jīng)營混業(yè)監(jiān)督管理——分業(yè)經(jīng)營分業(yè)監(jiān)管——混業(yè)經(jīng)營混業(yè)監(jiān)管的發(fā)展過程，經(jīng)歷了有初級階段——發(fā)展階段——高級階段的發(fā)展歷程。我國究竟應(yīng)該選擇什么樣的監(jiān)管模式要由我國的具體國情來決定，應(yīng)該選擇以維護金融體系整體穩(wěn)定和有效為目標(biāo)的金融監(jiān)管模式，適應(yīng)當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢的監(jiān)管模式。

目前主要的金融監(jiān)管模式有：

1.統(tǒng)一監(jiān)管模式。典型的統(tǒng)一監(jiān)管模式指對不同的金融行業(yè)、金融機構(gòu)和金融業(yè)務(wù)均由一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管。這個監(jiān)管主體可以是中央銀行或其他機構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)管模式的優(yōu)勢包括：統(tǒng)一監(jiān)管可節(jié)約技術(shù)和人力的投入，大大降低分業(yè)管理所產(chǎn)生的部門間信息溝通的成本， 改善分業(yè)監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)；同時，統(tǒng)一監(jiān)管模式提高了金融業(yè)的創(chuàng)新能力，統(tǒng)一監(jiān)管模式可迅速適應(yīng)新業(yè)務(wù)，避免監(jiān)管真空，降低新的系統(tǒng)性風(fēng)險，也可減少多重監(jiān)管制度對金融創(chuàng)新的阻礙。統(tǒng)一監(jiān)管模式的劣勢主要有：容易導(dǎo)致官僚主義。因此，就要求監(jiān)管主體必須建立一個能夠使其潛在優(yōu)勢、規(guī)模經(jīng)濟等得以最大化，同時又能防止?jié)撛陲L(fēng)險的監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)。1996年以后日本和韓國也轉(zhuǎn)向統(tǒng)一監(jiān)管模式. 1997年英國的金融監(jiān)管體制改革最為著名，截止目前，實行統(tǒng)一監(jiān)管的國家主要包括英國、日本、韓國及北歐國家等。

2.分業(yè)監(jiān)管模式

分業(yè)監(jiān)管模式是在銀行、證券和保險三個業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)分別設(shè)立一個專職的監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)各行業(yè)的審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)監(jiān)管。我國目前采用的監(jiān)管模式就是典型的分業(yè)監(jiān)管模式，目前分業(yè)監(jiān)管模式較為普遍，實行分業(yè)監(jiān)管較為典型的國家有德國、波蘭、中國。分業(yè)監(jiān)管模式的優(yōu)點是各個專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)不同的監(jiān)管領(lǐng)域，具有專業(yè)化優(yōu)勢，有利于實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，提高監(jiān)管效率。分業(yè)監(jiān)管模式的缺點是多重監(jiān)管機構(gòu)之間難于協(xié)調(diào)，可能使得被監(jiān)管對象有空可鉆，逃避監(jiān)管；多重機構(gòu)監(jiān)管體制容易引發(fā)的不公平競爭、不一致性、重復(fù)或交叉監(jiān)管和多種分歧等問題不同機構(gòu)之間互相推卸責(zé)任；另外，分業(yè)監(jiān)管各個機構(gòu)龐大，監(jiān)管成本較高也是其缺點之一。

3.分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的統(tǒng)一監(jiān)管模式

這是在金融業(yè)混合經(jīng)營體制下，對完全統(tǒng)一和完全分業(yè)監(jiān)管的一種改進型模式。繼續(xù)完善金融分業(yè)監(jiān)管體制，創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)調(diào)制度，建立層次構(gòu)架分明的金融協(xié)調(diào)監(jiān)管機制。目前，在世界范圍內(nèi)，金融合作監(jiān)管模式正在逐漸形成并有被越來越多國家采納的趨勢。這種模式可按監(jiān)管機構(gòu)不完全統(tǒng)一和監(jiān)管目標(biāo)不完全統(tǒng)一劃分，具體形式有牽頭監(jiān)管和(雙峰式) 監(jiān)管模式。牽頭監(jiān)管即在多重監(jiān)管主體之間建立及時磋商和協(xié)調(diào)機制，特別指定一個牽頭監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)不同監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)工作，典型國家有巴西。( 雙峰式)監(jiān)管模式是指根據(jù)監(jiān)管目標(biāo)設(shè)立兩類監(jiān)管機構(gòu)，一類負責(zé)對所有金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險。另一類機構(gòu)是對不同金融業(yè)務(wù)經(jīng)營進行監(jiān)管，典型代表國家有澳大利亞。分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的統(tǒng)一監(jiān)管模式的特點是即保持了監(jiān)管機構(gòu)之間的競爭與制約作用，又發(fā)揮各個機構(gòu)的優(yōu)勢，同時還降低了多重監(jiān)管機構(gòu)之間互相協(xié)調(diào)的成本，提高監(jiān)管效率，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空或交叉及重復(fù)監(jiān)管。

縱觀三種監(jiān)管模式，結(jié)合對我國金融業(yè)的現(xiàn)狀的分析，我們認為分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的統(tǒng)一監(jiān)管模式是我國未來監(jiān)管體系的較好選擇。如下圖是我們設(shè)計的監(jiān)管模式圖。

在這種金融監(jiān)管體制下，在國務(wù)院下設(shè)立專門的金融監(jiān)管機構(gòu)——金融監(jiān)管局，負責(zé)對我國的金融業(yè)的營運進行統(tǒng)一監(jiān)管；在其下保留三個專門監(jiān)管機構(gòu)，作為金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)，其中：銀監(jiān)會負責(zé)對我國銀行業(yè)的監(jiān)管；保監(jiān)會負責(zé)對保險業(yè)進行監(jiān)管；證監(jiān)會負責(zé)對證券業(yè)的監(jiān)管。中國人民銀行履行風(fēng)險監(jiān)管的職能；將其對銀行業(yè)的監(jiān)管權(quán)力移交給專門的銀行業(yè)監(jiān)管委員會( 銀監(jiān)會) 行使，這有利于中國人民銀行從宏觀上把握我國的經(jīng)濟金融形勢，確保我國各項經(jīng)濟金融目標(biāo)的實現(xiàn)。另外，各行業(yè)的自律性的約束和管理也是必不可少的。這種金融監(jiān)管模式，發(fā)揮了分業(yè)監(jiān)管和統(tǒng)一監(jiān)管模式的優(yōu)點，又避免了監(jiān)管部門各自為政，效率低下的不足，很好地協(xié)調(diào)了央行和“三會”之間的工作關(guān)系，將有效地改變我國目前金融監(jiān)管中存在的各種弊端，從而明顯地提高我國金融業(yè)的監(jiān)管水平和實力，增強我國金融業(yè)的國際競爭力。

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