中國(guó)超過(guò)1億人需要不同類型的社會(huì)救助，但目前投入總體不足，且政出多門(mén)，不能形成合力，亟須從立法層次予以規(guī)范

目前中國(guó)以最低生活保障制度為核心的社會(huì)救助體系已逐步建立。關(guān)鍵問(wèn)題是投入總體不足，預(yù)算難以制度化、規(guī)范化

隨著《社會(huì)救助法》進(jìn)入立法程序，涉及中國(guó)1億多人的社會(huì)救助，將獲得穩(wěn)定而持續(xù)的財(cái)政保障。

8月15日晚，國(guó)務(wù)院法制辦全文公布了《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法（征求意見(jiàn)稿）》（下稱“征求意見(jiàn)稿”），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。這是中國(guó)首次為構(gòu)建社會(huì)救助體系立法。

所謂“社會(huì)救助”，是指政府和社會(huì)對(duì)不能自食其力的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。中國(guó)的社會(huì)救助體系，以城鄉(xiāng)居民低保為核心，還包括醫(yī)療救助、教育救助等專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助、流浪乞討人員救助等。在中國(guó)，目前有超過(guò)1億人需要不同類型的社會(huì)救助。

但目前，各級(jí)財(cái)政的社會(huì)救助投入總體不足，預(yù)算投入不能制度化、規(guī)范化，一些地方有限的投入還不能有效使用。加上社會(huì)救助投入部門(mén)分割，政出多門(mén)，不能形成合力。這些都亟須從立法層次予以規(guī)范。

此次公布的“征求意見(jiàn)稿”，對(duì)社會(huì)救助的基本原則、資金保障、救助標(biāo)準(zhǔn)以及法律責(zé)任等都有所規(guī)范，其中最為引人注目的是各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)救助投入的條款。

“征求意見(jiàn)稿”明確提出，“地方各級(jí)政府”應(yīng)把社會(huì)救助所需資金“列入財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ谩?。但對(duì)于中央財(cái)政如何投入，缺乏明確規(guī)定，只是在第九條中籠統(tǒng)表述“對(duì)財(cái)政困難的地區(qū)和遭受特大自然災(zāi)害的地區(qū)，中央財(cái)政按照規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)助”。

由于“征求意見(jiàn)稿”未能明確中央和地方在社會(huì)救助投入上的分擔(dān)比例，加上對(duì)社會(huì)救助管理體制的部門(mén)分割也沒(méi)有作出具有突破性的制度安排，公共政策學(xué)者普遍認(rèn)為，該法有助于強(qiáng)化社會(huì)救助的投入，但對(duì)整個(gè)社會(huì)救助體系的完善意義有限。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，此次征求意見(jiàn)至9月8日結(jié)束。按照立法程序，征求意見(jiàn)稿進(jìn)一步修改完善后，形成《社會(huì)救助法（草案）》，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后才能正式作為立法議案提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。該法律的出臺(tái)顯然還有待時(shí)日。

救助對(duì)象過(guò)億

“征求意見(jiàn)稿”明確指出，各級(jí)政府、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、家庭和個(gè)人等均可作為中國(guó)社會(huì)救助的主體。但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各級(jí)政府無(wú)疑是社會(huì)救助責(zé)無(wú)旁貸的埋單人和責(zé)任人。

中國(guó)目前究竟有多少人需要社會(huì)救助？據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，全國(guó)農(nóng)村貧困人口存量為4320萬(wàn)人，城市低保對(duì)象穩(wěn)定在2271萬(wàn)人；此外，每年還有大約3000多萬(wàn)災(zāi)民。由此，民政部低保司官員坦言，目前納入社會(huì)救助體系的人數(shù)超出1.3億人，獲得經(jīng)常性救助的有5000多萬(wàn)人。

全國(guó)超1億人的救助對(duì)象，主要分布在城市和農(nóng)村兩大部分。其中，城市的社會(huì)救助體系相對(duì)健全。1998年國(guó)有企業(yè)改革后，大量的城鎮(zhèn)下崗職工大多被納入城市低保體系。近年來(lái)城市低保對(duì)象基本穩(wěn)定在2000萬(wàn)人以上。

民政部副部長(zhǎng)姜力8月15日在新聞發(fā)布會(huì)上介紹，截至2008年6月，全國(guó)共有2268萬(wàn)城鎮(zhèn)居民享有最低生活保障。從全國(guó)平均看，城市低保的標(biāo)準(zhǔn)為每人每月208元，目前基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?。

但是，除了納入城市低保的人口，城市還有一些低收入人口需要醫(yī)療等專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助。同時(shí)，全國(guó)還有15萬(wàn)未成年流浪乞討人員，也需要給予必要的救助。

在農(nóng)村，應(yīng)納入社會(huì)救助體系的人口更多。據(jù)民政部低保司提供的材料，截至2007年底，全國(guó)農(nóng)村低保對(duì)象已達(dá)3451.9萬(wàn)人。但專家指出這并非中國(guó)農(nóng)村救助對(duì)象的全部，甚至可能不足應(yīng)救助農(nóng)村人口的一半。

這是因?yàn)?，上述低保人?shù)統(tǒng)計(jì)并不包括570多萬(wàn)農(nóng)村“五保戶”（所謂保吃、穿、住、醫(yī)、葬等五項(xiàng)，實(shí)際上高于低保標(biāo)準(zhǔn)）。此外，農(nóng)村還有40％以上的“五保戶”沒(méi)有納入救助體系。這意味著，中國(guó)需要救助的“五保戶”可能高達(dá)1000多萬(wàn)人。

同樣，上述農(nóng)村低保統(tǒng)計(jì)也不包括現(xiàn)有的農(nóng)村“貧困人口”。據(jù)國(guó)務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，中國(guó)的“絕對(duì)貧困人口”還有1479萬(wàn)。如果把貧困線提高至年人均收入1067元，中國(guó)的貧困人口還要增加2841萬(wàn)。而如果按世界銀行“每天人均1美元”的貧困線計(jì)算，中國(guó)的貧困人口可能超過(guò)1億人。

重在“財(cái)政保障”

近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)救助體系進(jìn)步明顯。1997年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，城市最低生活保障制度從此建立。2007年，國(guó)務(wù)院又出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)建立和完善農(nóng)村最低生活保障制度的意見(jiàn)》，農(nóng)村低保制度正式“破題”。

至此，中國(guó)在城鄉(xiāng)已初步建立低保制度的框架。2007年，中國(guó)各級(jí)政府對(duì)城市低保的投入為275億元，其中中央財(cái)政投入160億元。另?yè)?jù)2008年中央財(cái)政預(yù)算方案，中央財(cái)政用于農(nóng)村低保的投入為90億元。

目前中國(guó)以最低生活保障制度為核心，包括農(nóng)村“五保戶”供養(yǎng)、低收入家庭專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助等的社會(huì)救助體系已逐步建立。關(guān)鍵問(wèn)題是投入總體不足，預(yù)算難以制度化、規(guī)范化。

但是，中國(guó)享有經(jīng)常性救助的人群只有5000多萬(wàn)，不足中國(guó)總?cè)丝诘?％。中國(guó)社會(huì)救助投入?yún)s遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平。據(jù)民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)，2001至2004年，中國(guó)的社會(huì)救助投入占各級(jí)財(cái)政支出的比例均不足1％，占當(dāng)年GDP的比例不足0.2％，是世界上該項(xiàng)投入比例最低的國(guó)家之一。

同時(shí)，在一些地方，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，加上財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，地方政府并未把社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算。有的地方即使列入預(yù)算，實(shí)際執(zhí)行中投入的缺口也較大，救助投入也缺乏法律的“硬約束”。

財(cái)政投入偏少，結(jié)果就是社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。以農(nóng)村低保為例，截至2007年底，中國(guó)各級(jí)政府農(nóng)村低保資金共計(jì)投入104.1億元，平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每年840元，實(shí)際上人均每月只有37元，同時(shí)，主責(zé)此事的民政部低保司也坦承，農(nóng)村低保還未實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

正基于此，此次“征求意見(jiàn)稿”明確，社會(huì)救助制度的原則是“與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)”、“與其他社會(huì)保障制度相銜接”、“保障基本生活”，同時(shí)“鼓勵(lì)勞動(dòng)自救”。這顯然是一個(gè)基于現(xiàn)實(shí)財(cái)力的制度安排。

“征求意見(jiàn)稿”第九條指出，“社會(huì)救助所需資金，由地方各級(jí)人民政府列入財(cái)政預(yù)算，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ茫粚?duì)財(cái)政困難的地區(qū)和遭受特大自然災(zāi)害的地區(qū)，中央財(cái)政按照規(guī)定給予適當(dāng)補(bǔ)助?！?/p>

這意味著中央財(cái)政對(duì)社會(huì)救助只承擔(dān)“適當(dāng)補(bǔ)助”責(zé)任。

記者采訪中，一些專家就認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)有體制下，中央政府應(yīng)該承擔(dān)更多的社會(huì)救助投入。而民政部官員則認(rèn)為，目前社會(huì)救助的要害就在于財(cái)政投入總體偏少，不敷所需。

有學(xué)者指出，各級(jí)政府是社會(huì)救助的責(zé)任主體，必須逐步加大財(cái)政的投入，并建立科學(xué)合理的財(cái)政投入機(jī)制。對(duì)于經(jīng)常性救助項(xiàng)目，財(cái)政應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)相對(duì)合理的投入比例，實(shí)行剛性約束。對(duì)于臨時(shí)性救助項(xiàng)目，應(yīng)結(jié)合各類突發(fā)事件應(yīng)急方案，及時(shí)安排。

更重要的是，除了各級(jí)地方財(cái)政投入的法律保障，中央財(cái)政投入也需要必要的法律約束，來(lái)調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府的積極性。

“九龍治水”之憂

除了投入不足，中國(guó)的社會(huì)救助還存在多頭管理、資金分割的弊端。雖然目前各地政府也試圖對(duì)社會(huì)救助實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，如建立社會(huì)救助工作委員會(huì)等，但實(shí)踐中多頭管理、條塊分割、資源分散、效率低下等問(wèn)題依然存在。

民政部資料顯示，社會(huì)救助管理部門(mén)分割主要表現(xiàn)為：各有關(guān)政府部門(mén)根據(jù)職能分別設(shè)立機(jī)構(gòu)和配備人員，分別開(kāi)展相應(yīng)的社會(huì)救助。“誰(shuí)出政策誰(shuí)做事，誰(shuí)募集資金誰(shuí)使用”，既沒(méi)有做到“籌集和支出分離”，也沒(méi)有公開(kāi)收支詳情，接受社會(huì)監(jiān)督。

南開(kāi)大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系講師鄭飛北博士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，目前，農(nóng)村老年人救助和優(yōu)撫救濟(jì)屬民政部門(mén)負(fù)責(zé)，司法救助由司法部門(mén)負(fù)責(zé)，教育救助則由教育部承擔(dān)，一些臨時(shí)救助如對(duì)流浪乞討人員救助還有公安部門(mén)在做。這種“九龍治水”體制使社會(huì)救助難以形成合力。

同時(shí)，承擔(dān)救助責(zé)任的各個(gè)部門(mén)之間也缺乏經(jīng)常化、制度化的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，相關(guān)的救助政策銜接不夠、信息溝通不靈、標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、針對(duì)性不強(qiáng)以及申請(qǐng)程序復(fù)雜等問(wèn)題，妨礙了社會(huì)救助取得實(shí)效。

民政部門(mén)當(dāng)然期望通過(guò)立法一舉解決上述問(wèn)題，但也認(rèn)識(shí)到，在當(dāng)前政府體制約束下并不可能。此次“征求意見(jiàn)稿”第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院民政部門(mén)主管全國(guó)的社會(huì)救助工作，財(cái)政、教育、衛(wèi)生、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)管理相應(yīng)的社會(huì)救助工作?！?/p>

對(duì)此，鄭飛北博士認(rèn)為，“征求意見(jiàn)稿”明確了民政部門(mén)是社會(huì)救助的主管部門(mén)，這將有利于明確社會(huì)救助的行政責(zé)任，具有積極意義。但“征求意見(jiàn)稿”對(duì)其他部門(mén)的專項(xiàng)救助如何與民政部門(mén)協(xié)調(diào)、銜接等問(wèn)題依然回避，這凸現(xiàn)了在當(dāng)代中國(guó)制定一個(gè)良好的社會(huì)政策的困難。

如何“瞄準(zhǔn)”受助對(duì)象，一直是社會(huì)救助的難點(diǎn)。社會(huì)學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)救助服務(wù)的提供，首先取決于救助對(duì)象的準(zhǔn)確定位。但上述部門(mén)分割、多頭管理，事實(shí)上使得各類救助資金很難“瞄準(zhǔn)”救助對(duì)象，降低了資金使用效率。

學(xué)者分析稱，目前中國(guó)每年新增勞動(dòng)力1000萬(wàn)左右，這些人并非全都能就業(yè)。與此同時(shí)，中國(guó)“零就業(yè)”家庭大范圍存在。加上社會(huì)保險(xiǎn)體系覆蓋面低，隨著社會(huì)老齡化的加速，社會(huì)救助的壓力日漸凸顯。

學(xué)者指出，要真正理順中國(guó)的社會(huì)救助體制，做到救助的“應(yīng)保盡保”，就應(yīng)該加快行政管理體制改革，理順政府部門(mén)的關(guān)系，整合社會(huì)救助的職能。同時(shí)按照相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)去測(cè)算救助的財(cái)政投入，由中央和地方共同談判，以確定一個(gè)更合理的分擔(dān)比例?！?/p>