新規(guī)出臺，切斷了國企內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易、利益輸送和“最壞私有化”的橋梁，某種程度上，也是為更規(guī)范的“私有化”開閘

6月下旬，國務(wù)院國資委醞釀已久的《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)職工持股、投資的意見（征求意見稿）》（下稱《意見》）公布，在公開征求社會各界意見后將正式發(fā)布實(shí)施。

至此，因2006年山東魯能秘密私有化而備受各界關(guān)注的職工持股，被全面納入國資委監(jiān)管軌道。

繼2008年3月19日四部委出臺電力職工持股規(guī)范之后，新的《意見》又將對職工持股的監(jiān)管擴(kuò)大至所有國有獨(dú)資及控股企業(yè)，并嚴(yán)格控制職工持有國有大型企業(yè)股權(quán)。

此外，《意見》還特別規(guī)定，職工入股原則上限于持有本企業(yè)股權(quán)，不得持下級子企業(yè)、參股企業(yè)及本集團(tuán)公司所出資的其他企業(yè)股權(quán)。

“我們在出臺前經(jīng)過了很長時(shí)間的調(diào)研、醞釀和準(zhǔn)備?！眹鴦?wù)院國資委一位參與《意見》修訂的官員告訴《財(cái)經(jīng)》記者，規(guī)范職工持股的行為，實(shí)質(zhì)上是為了防止國有企業(yè)在改制之中通過職工持股的利益鏈條關(guān)系進(jìn)行利益輸送，進(jìn)而防止國有資產(chǎn)流失。

國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所副所長張文魁則在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示：“職工持股，最大的問題就是在于關(guān)聯(lián)交易。這個(gè)文件斬?cái)嗔岁P(guān)聯(lián)交易的渠道，維護(hù)了國有資產(chǎn)全體所有者的利益?！?/p>

監(jiān)管勢在必行

中國國企職工持股始于上世紀(jì)80年代中期。90年代中后期，職工持股迅猛發(fā)展。尤其在電力、鐵路、電信等壟斷行業(yè)，職工持股現(xiàn)象最為普遍。

國研中心張文魁認(rèn)為，“這些年，之所以大家對職工持股有很多看法，專家搖頭，老百姓有意見，一個(gè)最重要的原因就是利益輸送。通過這個(gè)利益鏈條，利益從國有企業(yè)輸送到子公司，再輸送到關(guān)聯(lián)公司和個(gè)人頭上?！?/p>

事實(shí)上，中國在法律和政策上，對職工持股以及經(jīng)由職工持股而私有化的規(guī)定均是空白；越到后期，職工持股逐漸成為企業(yè)通往私有化的橋梁。其中山東魯能集團(tuán)有限公司（下稱魯能）是典型代表。

魯能原為國有控股企業(yè)，2000年前后變身為職工持股企業(yè)，2003年年初又由山東電力集團(tuán)發(fā)起一輪大規(guī)模職工持股。

當(dāng)時(shí)，中國投資協(xié)會會長陳光曾上書國務(wù)院。當(dāng)年8月，國家三部委出臺了《關(guān)于暫停電力系統(tǒng)職工投資電力企業(yè)的緊急通知》。緊急叫停電力系統(tǒng)職工投資電力企業(yè)。不過，這份文件并沒有阻擋魯能私有化腳步。

2006年，魯能集團(tuán)秘密完成了從職工持股企業(yè)到私人企業(yè)的改制。值得注意的是，在這一過程中，職工持股大都由公司或工會代持，職工既沒有發(fā)言權(quán)，改制中利益也得不到保障。

“從魯能私有化的過程可以看出，職工持股企業(yè)實(shí)際的控制權(quán)仍然在少數(shù)內(nèi)部人手中，職工持股只是逃避監(jiān)管進(jìn)行內(nèi)部人私有化的手段?！标愅楦嬖V記者。

國企專家李曙光指出，“這些現(xiàn)象表明，中國非常需要有一套制度對職工持股加以規(guī)范?！?/p>

此次出臺的《意見》中，對國企職工持股范圍作出規(guī)范，嚴(yán)格控制職工持股國有大型企業(yè)，主要目的是防止壟斷利益經(jīng)由職工持股企業(yè)向外輸送。

99％“堵死”

《意見》同時(shí)劃定了鼓勵(lì)和允許職工持股的企業(yè)類型，即允許國有中小企業(yè)在自愿基礎(chǔ)上進(jìn)行職工持股改制，但禁止以企業(yè)名義組織各類職工投資活動；在國有大中型企業(yè)中，則鼓勵(lì)職工在主輔分離之后持有輔業(yè)公司股權(quán)；另外，允許國有大型科研、設(shè)計(jì)、高新技術(shù)企業(yè)的科研骨干進(jìn)行持股的探索。

而職工入股的原則，被限于持有本企業(yè)股權(quán)或者上一級改制企業(yè)的股權(quán)，不得持下級子企業(yè)、參股企業(yè)及本集團(tuán)公司所出資的其他企業(yè)股權(quán)。分析人士認(rèn)為，此舉意在防止向職工持股、投資的企業(yè)轉(zhuǎn)移國有企業(yè)利益的不當(dāng)行為。

“征求意見時(shí)，對這個(gè)地方的爭論最多。地方國資委大多表示同意，但企業(yè)意見很大，他們認(rèn)為都卡死了，應(yīng)有一定的靈活性。但是開一條縫，口子就很可能再度被打開?！币晃粎⑴c政策調(diào)研和起草的專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，“經(jīng)過反復(fù)考慮和研究，我們決定關(guān)閉99％的口子，只留下1％。這1％就是為了鼓勵(lì)自主創(chuàng)新而留下的。”

《意見》規(guī)定，科研、設(shè)計(jì)、高新技術(shù)企業(yè)的職工，晉升為上級企業(yè)管理人員但仍然從事原子企業(yè)科技開發(fā)工作的，可保留在原企業(yè)的股權(quán)。不過，這種情況須經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，此人也不能作為該子企業(yè)的國有股東代表。

為了防止出現(xiàn)各種關(guān)聯(lián)交易，《意見》禁止職工投資與本企業(yè)有關(guān)聯(lián)關(guān)系的企業(yè)。

具體為：國企職工不得直接或間接投資為本企業(yè)提供燃料、原材料、輔料、設(shè)備及配件和提供設(shè)計(jì)、施工、維修、產(chǎn)品銷售、中介服務(wù)的企業(yè)；不得投資與本企業(yè)經(jīng)營同類業(yè)務(wù)或有其他關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的企業(yè)。

此外，為了防止借“主輔分離”之機(jī)向職工投資企業(yè)進(jìn)行利益輸送，《意見》還作出了很多具體規(guī)定。

比如，國有企業(yè)剝離出部分業(yè)務(wù)、資產(chǎn)改制設(shè)立新公司引入職工投資后，新公司不能與該國企經(jīng)營同類業(yè)務(wù)，從該國企取得的關(guān)聯(lián)交易收入或利潤，不得超過新公司業(yè)務(wù)總收入或利潤的三分之一；采取招投標(biāo)方式擇優(yōu)選取業(yè)務(wù)往來單位，不能定向采購或接受職工投資企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)，不得向職工投資企業(yè)無償提供資金、設(shè)備、技術(shù)等資產(chǎn)和勞務(wù)、銷售渠道、客戶資源等，不得向職工投資企業(yè)提供屬于本企業(yè)的商業(yè)機(jī)會；國有企業(yè)應(yīng)在年度財(cái)務(wù)報(bào)告中，披露與職工投資企業(yè)構(gòu)成關(guān)聯(lián)交易的種類、定價(jià)、數(shù)量、總金額等情況。

各種規(guī)定，目的只一個(gè)，即斬?cái)嗦毠こ止善髽I(yè)與其母體的關(guān)聯(lián)。但能否奏效，仍有待實(shí)踐檢驗(yàn)。

規(guī)范私有化路徑

對職工持股的嚴(yán)格監(jiān)管是否會增加官員尋租空間，阻礙國企私有化進(jìn)程，對此一些專家頗有疑慮。

但參與《意見》制訂的一些內(nèi)部人士在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，新規(guī)的目的不在于叫停私有化，問題是如何私有化，能否以公正和規(guī)范的方式進(jìn)行？

國資委一位官員表示，過去的問題恰恰是沒有一個(gè)規(guī)范，使得以魯能集團(tuán)為代表的職工持股企業(yè)私有化得以實(shí)施，通過國有資產(chǎn)劃撥、協(xié)議購買、關(guān)聯(lián)交易等方式在短期內(nèi)迅速積累起來的壟斷利潤，以不公正的方式流入少數(shù)寡頭手中。這實(shí)際上產(chǎn)生了“最壞的私有化”。

“國企數(shù)量要減少。競爭性的國企要找到一個(gè)股份多元化的途徑，不能什么都掌握在國有手上?！币晃毁Y深國資專家透露，包括職工持股在內(nèi)的國企股份多元化是私有化的路徑。無論戰(zhàn)略性調(diào)整還是結(jié)構(gòu)性調(diào)整，都需要有這個(gè)路徑——“這也是調(diào)研過程中，企業(yè)對這個(gè)政策反響很大的原因。”

對此，接近國資委主管機(jī)構(gòu)的人士指出，新規(guī)并未封住路徑，只是堵死了最壞的路徑，并嚴(yán)格監(jiān)管程序。根據(jù)規(guī)定，國企改制引入職工持股時(shí)，必須履行批準(zhǔn)程序。而集團(tuán)公司批準(zhǔn)的引入職工持股的企業(yè)改制，須在改制之后報(bào)送國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案。

“調(diào)研時(shí)有些企業(yè)說怎么這樣啊，規(guī)定這么嚴(yán)格我什么都做不了啊。但我認(rèn)為，在某種程度上，《意見》是為私有化開閘?！崩钍锕鈱Α敦?cái)經(jīng)》記者評論道，“我覺得有規(guī)定比沒有規(guī)定要好。有文本了，有法可依了，就有做的途徑，以后限制可以慢慢突破?！薄?/p>