深圳此輪以“民主政治”切入的政治體制改革嘗試，目前只是處于“敘事”階段，離操作層面還有一段距離

曾作為中國經(jīng)濟改革試驗場的深圳，在特區(qū)成立28年之際，于短短一月內(nèi)推出兩份改革綱領(lǐng)性文件，首次釋放出系統(tǒng)性的政治體制改革信號。

5月22日，深圳市政府網(wǎng)站推出《深圳市近期改革綱要》征求意見稿，包括政治、經(jīng)濟和社會文化諸領(lǐng)域提出19條改革內(nèi)容，前八條均指向國家權(quán)力機構(gòu)的體制改革。

其中，黨內(nèi)民主和基層民主、改革人大代表和政協(xié)委員產(chǎn)生機制等表述，尤受外界關(guān)注。

與此相應，6月7日，中共深圳市委四屆十次會議討論并通過了《關(guān)于堅持改革開放推動科學發(fā)展努力建設中國特色社會主義示范市的若干意見》（下稱《若干意見》），提出有關(guān)發(fā)展社會主義民主政治和推動政治體制改革的條文，尤其著眼于干部提名、選拔方式的改革。

在中國經(jīng)濟體制改革踐行30年之后，由于經(jīng)濟重心的轉(zhuǎn)移，長期處于改革前沿的廣東省漸失動力。同時，南方相對封閉的地方政治生態(tài)，在經(jīng)濟發(fā)展之后形成穩(wěn)態(tài)的利益格局，對進一步的改革產(chǎn)生阻力。作為當年最為成功的經(jīng)濟特區(qū)，深圳近年來雖屢屢在政治、社會領(lǐng)域提出改革思路，卻成效不彰。

選擇從當下中國最為敏感的民主政治切題，釋放基層參與的愿望和力量，能否打破地方發(fā)展僵局，進而再為全國范圍的政治體制改革提供鏡鑒？這或許是地方主政者正在思考的問題。

《財經(jīng)》記者獲悉，深圳此次提出的改革綱要，在當?shù)匾岩疠^大爭議，目前正在修改之中，與之相配套的實施方案短期內(nèi)亦難以出臺。

“深圳19條”

《深圳市近期改革綱要》征求意見稿（下稱《綱要》），亦被稱為“深圳19條”，緊扣“民主政治”和“服務型政府”，從人大代表選舉、干部選任、黨內(nèi)民主、司法改革、反腐敗等19個方面提出了系統(tǒng)性改革意向。輿論則普遍關(guān)注官員選任、人大代表選舉等關(guān)乎政治制度改革的具體內(nèi)容。

“這是深圳首次嘗試對國家權(quán)力機構(gòu)進行體制上的變革，首次提出把民主政治放在第一位。”深圳大學中國政治研究所所長黃衛(wèi)平告訴《財經(jīng)》記者，2001年以來，深圳幾乎每年都進行一定范圍的改革?！暗珖栏裾f來，此前的改革只在經(jīng)濟或行政管理領(lǐng)域內(nèi)動作?！?/p>

在黨內(nèi)民主方面，《綱要》提出“全面實施區(qū)級黨代表大會常任制，探索試行黨代表大會代表任期制度”，并“在黨內(nèi)選舉中引進競爭機制”。

在區(qū)級人大換屆或代表補選中，《綱要》提出開展部分區(qū)人大代表的直選，增強民意基礎(chǔ)。政府擬設立專項資金，支持設立人大代表工作站，及時反映基層群眾的訴求，暢通民意反映渠道。

《綱要》還提出，深圳下一步擬推市長差額選舉。為積累經(jīng)驗，擬先期“在區(qū)政府換屆中試行區(qū)長差額選舉，擴大副區(qū)長選舉的差額數(shù)量，候選人在一定范圍內(nèi)進行公開演講、答辯”。

針對公眾意見最大的反腐敗問題，《綱要》提出，將借鑒香港廉政公署模式，創(chuàng)新該市反腐廉政的工作機構(gòu)和運作模式。同時加快輿論監(jiān)督立法，確保新聞媒體的采訪權(quán)和自主權(quán)。

《綱要》還表示，將學習香港、新加坡經(jīng)驗，建立“行政三分制”（行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既適當分離又相互協(xié)調(diào)）的運行機制。

“很多動作別的省市早就嘗試過，有的地方動作幅度甚至更大。但深圳是第一個系統(tǒng)性地提出改革措施，而且設定了路線圖和時間表?！秉S衛(wèi)平表示。

據(jù)悉，《綱要》在推出之前，已醞釀七個月之久。今年3月全國“兩會”期間，來自深圳、香港、北京、重慶等地的20余名全國政協(xié)委員聯(lián)名提交了一份提案，呼吁中央進一步授權(quán)經(jīng)濟特區(qū)在新一輪改革戰(zhàn)略中發(fā)揮作用，特別是授予深圳經(jīng)濟特區(qū)在行政管理體制、社會管理體制改革方面創(chuàng)新和突破的權(quán)力。

提案認為，行政管理改革難度和風險大，如授權(quán)深圳先試點，探索經(jīng)驗，放手去闖，可以為全國性改革積累經(jīng)驗，提供示范。但提案仍停留在呼吁層面，對于特區(qū)政治體制改革的目標和實施方案，并未有深入論述。

今年3月30日至31日，新任廣東省委書記汪洋赴深圳調(diào)研，要求深圳“繼續(xù)發(fā)揚敢闖敢試的精神，拿出‘特’的意識、‘特’的思考和‘特’的措施，努力建設中國特色社會主義示范市”。

“不可否認，《綱要》的一項重要目標，是落實汪洋關(guān)于深圳‘建設中國特色社會主義示范市’的講話精神。”黃衛(wèi)平說。

深圳市長許宗衡對《若干意見》的起草情況進行說明時也表示：“《若干意見》本身就是解放思想的產(chǎn)物，體現(xiàn)了深圳解放思想的最新成果?！?/p>

動力與契機

對于深圳市而言，此輪改革向政治體制領(lǐng)域探路，其動力是自上而下的。

目前在理論層面，國內(nèi)各界對政治體制改革的必要性多有共識，但對改革的時機和路徑卻難以統(tǒng)一。深圳一位學者認為，改革30年以來，地方勢力、部門或個人利益已成為中央深化改革的嚴重阻礙；惟有放權(quán)于民，加強黨代表、人大代表的權(quán)力，推行包括選舉在內(nèi)的民主政治，支持行業(yè)協(xié)會、工會等各類社會組織的發(fā)展，方可逐漸形成有效的制衡力量。

深圳市政府一位官員向《財經(jīng)》記者表示，他的大多數(shù)同僚們都對政治體制改革缺少興趣?！爸袊恼苇h(huán)境主要由官員掌控，而最能體現(xiàn)官員價值的方式就是能否升遷?！边@位官員稱，在深圳這樣的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，官員通過發(fā)展經(jīng)濟、搞好關(guān)系即可升遷。而政治體制改革風險較高，“收益”卻不可預期。

有鑒于此，汪洋在發(fā)動“思想解放”宣傳動員的同時，迅速將工作重點切入吏治。6月2日，廣東省委公布《廣東省市廳級黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部落實科學發(fā)展觀評價指標體系及考核評價試行辦法（征求意見稿）》（下稱《試行辦法》），通過近百項指標，對省市級黨政領(lǐng)導班子、領(lǐng)導干部進行政績考核。

被考核對象分為三大類，一是地級以上市黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部，市法院院長、市檢察院檢察長；二是省直部門領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部；三是機關(guān)作風。廣東21個地級以上市被劃分為四個區(qū)域，即都市發(fā)展區(qū)、優(yōu)化發(fā)展區(qū)、重點發(fā)展區(qū)和生態(tài)發(fā)展區(qū)。

打破“唯GDP標準”成為這一考核體系的重要特色。針對不同的發(fā)展區(qū)域，考核囊括了經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、人民生活、生態(tài)環(huán)境四個方面的指標，而經(jīng)濟發(fā)展指標只占30％左右的比重。

信號與實踐的距離

就目前來看，雖有上級推動，深圳政改仍處于試探性的信號釋放階段，《綱要》內(nèi)容的草擬過程亦顯得小心翼翼。

“又要出新意、對全國有示范意義，又不能出格，”數(shù)位參與《綱要》擬訂的知情人士在接受《財經(jīng)》記者采訪時均表示，《綱要》的起草凝聚了深圳政界及學界的智慧，堪稱“煞費苦心的設計”。

所謂“不能出格”，系指不能突破現(xiàn)有制度框架。因此19條改革綱要均非制度創(chuàng)新，而是對現(xiàn)有制度文本的落實?！斑@是一份非常平實、注重實效的方案。”深圳大學管理學院教授馬敬仁評價說。

“從這個角度上，你可以說它沒有新意。但在中國，實踐創(chuàng)新同樣重要?！秉S衛(wèi)平說。

在這位政治學者看來，中國制度化的民主程度并不低，無論是《憲法》還是《選舉法》，均充分考慮了公民的政治權(quán)利。如《選舉法》第二條，即規(guī)定基層人大代表“由選民直接選舉”；在代表的產(chǎn)生上亦規(guī)定，各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。

但在實踐中，這些規(guī)定從中央到地方都很難踐行，以致2003年當北京及深圳選民聯(lián)名推薦人大代表候選人，成為轟動一時的新聞。這種“有法無實”的現(xiàn)象，很大程度上緣自相關(guān)立法多為姿態(tài)性概述，并無實施細則。

《綱要》顯示，深圳對當前發(fā)展中的障礙及體制弊病有較清晰的把握?！笆叽筇岢鲆屓嗣癞敿易髦鳌趺磳崿F(xiàn)這一點呢？必須加強黨代表及人大代表的實權(quán)。”黃衛(wèi)平告訴《財經(jīng)》記者，《綱要》提出“在黨內(nèi)選舉中引進競爭機制”、“開展部分區(qū)人大代表的直接競選”等條例均大有深意。

“基層代表直選才有機會選出更能代表民意的人，而同級政府領(lǐng)導及上一級人大代表又由他們投票選出，這樣一個經(jīng)由民主政治帶來的制衡官場潛規(guī)則的機制，就有可能發(fā)生作用?！彼f。

《綱要》對社會組織的重視亦切中要害。“在今年全國‘兩會’上，有代表提出修改《社團登記管理條例》，釋放民間力量，這都是為了推進民主政治的考慮?！?中國社科院政治學研究所副研究員王焱告訴《財經(jīng)》記者。

深圳大學馬敬仁也提出，從中國當前改革局勢看，“民主政治”是一個最佳突破口?！爸挥凶尮駞⑴c到政治管理中來，才最有可能啟動下一步改革的動力，挖掘改革潛力。”

然而，深圳這輪政治改革，目前仍只是處于“敘事”階段，離操作層面還有一段距離。深圳市政府一位局級官員告訴《財經(jīng)》記者，“目前還不是改革的最佳契機點?！痹啻螀⑴c審議上述文件的深圳市社科院院長樂正對此表示認同，“估計一年內(nèi)很難有大的動作和配套方案出臺?！?/p>

“看一個地方是否下定決心改革，不在于綱要文件，而在于有無可操作的實施細則。”前述深圳市官員表示。

多位當?shù)卣缂皩W界受訪者表示，深圳此次政改能否有效推進，“關(guān)鍵看省里和中央的態(tài)度?！彼麄冋J為，深圳市此次“未做先說”，意在“以觀后效”。

“大家希望看到中央有更明確的思路，哪怕明確表示允許深圳先行先試、‘摸著石頭過河’也是好的。”樂正說?！?/p>