“512”賑災(zāi)對現(xiàn)行官辦慈善體系提出挑戰(zhàn)，民間慈善力量正在改變中國的慈善生態(tài)

中國慈善體系正經(jīng)歷前所未有的沖擊和考驗。

沖擊來自“512”汶川大地震。此次地震，迄今已造成近7萬人遇難、近2萬人失蹤，殃及數(shù)省近5000萬人口。巨災(zāi)引致空前浩大的賑災(zāi)捐贈，至今經(jīng)官方渠道已匯集逾450億元的捐贈款物和難以計數(shù)的志愿者人力投入。慈善洪流涌動，正持續(xù)考驗中國慈善體系的公正透明和運(yùn)行效率。

這一體系由1950年中國紅十字會改組肇始，在上世紀(jì)80年代末通過社團(tuán)、基金會兩項立法獲得更廣闊的民間組織基礎(chǔ)。然而50余年來，這仍是一個由政府及兩大官辦慈善組織——紅十字會和慈善會壟斷的體系。較之世界范圍內(nèi)以民間力量承擔(dān)社會公益的趨勢，上述“三位一體”模式已顯異類。

汶川大地震以來，官辦慈善體系正遭遇全社會最廣泛而直接的審視，信任危機(jī)時有發(fā)生。面對質(zhì)疑，其回應(yīng)并非總是有力。

另一方面，各類民間組織此次也以空前的熱情投入賑災(zāi)募捐，在官辦慈善體系的罅隙之間煥發(fā)驚人的活力。然而，它們普遍缺乏合法性，且在募捐規(guī)模和運(yùn)作規(guī)范上備顯微薄和脆弱。

過去40天所發(fā)生的一切，足以呈現(xiàn)中國慈善體系的結(jié)構(gòu)性失衡。官辦和民間兩類主體，雖有巨大的熱情和意愿，雖傾力投入，卻均難以充分證明各自運(yùn)用巨量慈善資源的專業(yè)資質(zhì)和公信力，其實踐之于現(xiàn)行體制的扭曲或逾越也愈形突兀。

巨災(zāi)當(dāng)前，中國慈善體系所遭遇的整體性震蕩，或許并不亞于一場地震。其體系重構(gòu)及變革迫在眉睫，也面臨難得的機(jī)遇。

基于以上認(rèn)識，在汶川大地震引發(fā)慈善潮之后，《財經(jīng)》即派出記者從多角度進(jìn)行采訪，并形成一組全方位的報道。故此，在本文之外，《財經(jīng)網(wǎng)》（www.caijing.com.cn）還將于6月23日同步推出“巨災(zāi)考驗中國式慈善”專題，詳細(xì)講述本文報道中所提及的多個民間慈善案例，介紹日本、法國、臺灣三地的賑災(zāi)慈善經(jīng)驗，展現(xiàn)政府、學(xué)界對中國慈善事業(yè)的獨(dú)到觀點(diǎn)。敬請關(guān)注。

——編者

考驗“主渠道”

“512”震后次日一早，四川省直機(jī)關(guān)公務(wù)員張先生與上百名志愿者，來到四川省紅十字會提供志愿服務(wù)。

當(dāng)時，已有眾多捐贈者直接將物資、資金送至省紅十字會，并不要求記名，省紅十字會也未作嚴(yán)格登記。張先生擔(dān)心，這會給個別工作人員提供占用、挪用的機(jī)會，也不利于向社會公布捐贈款物去向。為此，他當(dāng)場和妻子——四川省紅十字會常務(wù)副會長張波爭吵了起來。

四川省紅十字會發(fā)言人于建瑋坦言，省紅十字會在編人員僅17人，組織協(xié)調(diào)力量有限。在2003年SARS疫情過后，紅十字會系統(tǒng)內(nèi)部建立了應(yīng)急預(yù)案，但從未實際應(yīng)用過。震后最初幾天，面對蜂擁而來的捐贈款物，所有工作人員包括志愿者都認(rèn)為救人是第一位的，其他程序性、規(guī)范性要求都不重要，工作難免混亂。

四川省慈善總會秘書長楊秀華也表示，救災(zāi)初期，因統(tǒng)籌和運(yùn)力不足等問題，造成某種程度的積壓，一些災(zāi)區(qū)急需的帳篷、食物、飲用水等未能及時發(fā)放下去。

四川省紅十字會和慈善總會的捐贈分配流程，主要依靠人海戰(zhàn)術(shù)和工作人員的熱情，以手工方式登記發(fā)放捐贈物資、采集災(zāi)區(qū)需求信息，完全缺乏現(xiàn)代物流系統(tǒng)的技術(shù)支撐。在災(zāi)后救援最為寶貴的前48小時內(nèi)，因通信、交通中斷，捐贈物資的供需不對稱情況突出，很多物資無法及時組織運(yùn)達(dá)，或發(fā)生錯配，效率十分低下。

隨后，審計部門進(jìn)駐四川省慈善總會和省紅十字會作跟蹤審計。初步審計結(jié)果顯示，救災(zāi)初期，“兩會”普遍存在著接受手續(xù)不全、分配程序不規(guī)范的現(xiàn)象，導(dǎo)致很多捐贈信息不健全、事后可追訴性較差，給審計、紀(jì)檢、信息披露帶來了困難。

5月19日，地震發(fā)生一周后，四川省紅十字會決定邀請西南交通大學(xué)物流學(xué)院院長張錦和他的研究生團(tuán)隊，幫助建立一套完整的應(yīng)急捐贈物流系統(tǒng)。

經(jīng)過通宵奮戰(zhàn)，5月20日上午8時，這套應(yīng)急物流系統(tǒng)開始正式運(yùn)行。經(jīng)過了短暫磨合后，系統(tǒng)作用逐漸顯現(xiàn)。一周后，每天只需要投入四名技術(shù)人員，就可以完成整個捐贈物流的信息采集和管理工作；省紅十字會每天公布捐贈款物接受和發(fā)放清單的愿望也得以實現(xiàn)。

即便如此，張錦表示，因各部門、各系統(tǒng)均單線組織調(diào)配捐贈款物，缺乏整體信息的共享機(jī)制，他們開發(fā)的這套系統(tǒng)只能在舊有機(jī)制下作適度優(yōu)化，改良作用有限。

據(jù)記者在賑災(zāi)現(xiàn)場了解，紅十字會和慈善會系統(tǒng)在捐贈物資接收、調(diào)運(yùn)上面臨的困境，在政府賑災(zāi)渠道也屢屢發(fā)生。海內(nèi)外捐贈物資在匯集省會成都之后，經(jīng)由省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府調(diào)運(yùn)發(fā)放，直達(dá)受助者末梢。這一流程中，諸如信息登記不全、處置低效、資源錯配等現(xiàn)象在所難免，直接影響了賑災(zāi)成效。

誰有“慈善權(quán)”？

紅十字會和慈善會是中國最大的兩家慈善組織，均按“社會團(tuán)體”登記注冊。前者完全比照行政機(jī)構(gòu)建立，后者則為民政部部屬社團(tuán)。兩家都在北京設(shè)總會，在地方設(shè)省級分會，其下更有數(shù)以萬計的市、縣級基層組織。其組織架構(gòu)與中國的政府體系十分類似，被外界視為“官辦社團(tuán)”。

它們同時也是政府民政管理部門之外，在中國擁有救災(zāi)募捐資格的兩大公益組織。這一架構(gòu)下，眾多非政府組織事實上無法正常涉入救災(zāi)募捐領(lǐng)域。

非政府組織，意指政府、企業(yè)之外的民間非營利組織。中國于1988年制定《基金會管理辦法》，次年又頒布《社會團(tuán)體登記管理條例》。此后十年間，上述兩項法規(guī)再經(jīng)修訂，并與1998年制定的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》一起，共同構(gòu)成中國非政府組織的法律框架。

經(jīng)由上述立法，社團(tuán)、基金會和民辦非企業(yè)單位成為法律認(rèn)可的三類非政府組織。非政府組織因其志愿性而與政府相區(qū)別，因其非營利性而與企業(yè)相區(qū)別。

放眼域外，慈善事業(yè)多為民間組織主導(dǎo)，政府鮮有參與。對此，中國社科院研究員資中筠在接受《財經(jīng)》采訪時解釋稱，慈善的本質(zhì)是自愿，政府所以不適合做慈善，在于其所調(diào)動的資源是基于強(qiáng)制征繳的稅收。

在中國現(xiàn)行公益慈善法律體系中，不乏對于非政府組織的明確授權(quán)。1999年頒行的《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定，公益性社會團(tuán)體、公益性非營利的事業(yè)單位有權(quán)接受捐贈，用于公益事業(yè)；2004年修訂的《基金會管理條例》，分別授予公募基金會、非公募基金會以公募和私募的權(quán)利；此次汶川地震前不久頒布的《救災(zāi)捐贈管理辦法》，則授予“具有救災(zāi)宗旨的公募基金會”以救災(zāi)募捐主體的權(quán)利。

受贈權(quán)、募捐權(quán)和救災(zāi)募捐權(quán)，堪稱層級逐次上升的三種“慈善權(quán)”。相對于被動的受贈權(quán)，募捐權(quán)尤其是公募權(quán)，是更大也更為主動的“慈善權(quán)”。事實上，作為非政府組織的基金會，盡管在法律上被明確授予募捐權(quán)，卻因行政審批極其嚴(yán)格，至今數(shù)量寡?。黄渲泄蓟饡^大多數(shù)均掛靠政府部門，是典型的“官辦基金會”。而在更高層級的救災(zāi)募捐權(quán)上，“具有救災(zāi)宗旨的公募基金會”更是鳳毛麟角。在以往多年的實踐中，救災(zāi)募捐一直是官辦社團(tuán)——紅十字會和慈善系統(tǒng)的專屬領(lǐng)地。

一方面，現(xiàn)行法律體系對非政府組織的慈善權(quán)嚴(yán)加約束，另一方面，又授予政府以慈善權(quán)的主體地位。首先，《公益事業(yè)捐贈法》規(guī)定，在自然災(zāi)害發(fā)生時，政府民政部門擁有受贈權(quán)；繼而，《救災(zāi)捐贈管理辦法》授予民政部門在自然災(zāi)害發(fā)生后“組織救災(zāi)捐贈”的權(quán)力。

這意味著，政府民政部門與兩大官辦慈善組織的“慈善權(quán)”獲得了法律上的確認(rèn)，官辦慈善系統(tǒng)就此構(gòu)成。在批評者看來，這恰是一幅民間慈善權(quán)備受掣肘、官方慈善權(quán)“一股獨(dú)大”的現(xiàn)實圖景。

多年來，這套龐大的官方系統(tǒng)擔(dān)當(dāng)了歷次賑災(zāi)的主角。但隨著中國社會結(jié)構(gòu)的深刻變化，民間力量的迅猛成長，這套官方系統(tǒng)從未像今天一樣面對如此苛刻的公眾審視和質(zhì)疑。

45億元的壓力

數(shù)字或許最能說明質(zhì)疑之源。

據(jù)中國紅十字會官方網(wǎng)站披露，其在建國后的歷次自然災(zāi)害救助工作中總計募集了逾20余億元的救災(zāi)款物；與之相應(yīng)，從“512”地震發(fā)生至6月19日，短短38天內(nèi)，僅中國紅十字會總會即已接收捐贈款物45.92億元。

30多天的募捐量超過過去50余年的募捐總量，驚人的懸殊考驗著紅十字會的應(yīng)對能力。此次賑災(zāi)初期，中國紅十字會常務(wù)副會長江亦曼承認(rèn)自身實力“不是很強(qiáng)”，“能力不太適應(yīng)”，“現(xiàn)在每天光是銀行接受的款項，一天就是13萬筆，我們的人員再去努力，也趕不上大家捐款的熱情”。前述四川省“兩會”于賑災(zāi)初期的忙亂和低效，正可為江亦曼所云“能力不太適應(yīng)”之注。

空前的捐贈，引發(fā)空前的審視和質(zhì)疑。能力和資質(zhì)而外，官辦慈善體系運(yùn)作的公正透明此番也備受非議。

汶川大地震發(fā)生數(shù)日后，有網(wǎng)民質(zhì)疑稱，有中國紅十字會領(lǐng)導(dǎo)在接受媒體采訪時表示，共向災(zāi)區(qū)送去1000余頂價值1300余萬元的帳篷。如此算來，每頂帳篷均價高達(dá)1.3萬余元。此即流傳甚廣的“萬元帳篷質(zhì)疑”。

江亦曼告訴《財經(jīng)》記者，上述說法數(shù)字有誤，紅十字會總會采購的每頂帳篷均價為1175元。紅十字會總會此后還為此多次發(fā)表公開聲明，以釋公眾“萬元帳篷”之疑。

一波未平，一波又起。5月下旬，海南三亞市紅十字會副會長兼秘書長王驪的一段對待募捐志愿者態(tài)度惡劣并提出收取5％捐款管理費(fèi)的視頻，在網(wǎng)上被曝光，一時令輿論大嘩。

5月21日，為海南省紅十字會在三亞進(jìn)行街頭募捐的志愿者陳銳，在電話里向《財經(jīng)》記者講述了他與三亞市紅十字會的沖突。

上述視頻所披露的沖突事件，發(fā)生于今年3月。當(dāng)時，在三亞志愿者為窮困大學(xué)生募捐的過程中，王驪以志愿者使用了紅十字會的募捐箱及品牌為由，要求收取募捐款中的5％為管理費(fèi)，導(dǎo)致志愿者與其發(fā)生爭吵。此次抗震救災(zāi)過程中，多個三亞志愿者團(tuán)體遂繞開三亞市紅十字會，直接與海南省紅十字會聯(lián)系并取得授權(quán)后進(jìn)行募捐。“因為海南省紅十字會不收所謂的5％管理費(fèi)?！标愪J說。

王驪提抽取5％管理費(fèi)的做法不無依據(jù)。所謂“管理費(fèi)”，在中國紅十字會和慈善會的有關(guān)規(guī)章中系指行政開支以及慈善項目執(zhí)行中的額外行政成本。“兩會”均有從募捐款項中提取一定比例管理費(fèi)的慣例。

此次賑災(zāi)捐贈數(shù)額空前，若各級紅十字會和慈善總會依慣例計提管理費(fèi)，這將是一筆天文數(shù)字。而公眾的質(zhì)疑正在于此——在類似汶川大地震這樣的巨災(zāi)發(fā)生后，在災(zāi)區(qū)亟需各類救災(zāi)款物的情況下，“兩會”還應(yīng)從中抽取額外行政開支費(fèi)用嗎？

面對輿論壓力，江亦曼與中華慈善總會秘書長劉國林均公開承諾，此次救災(zāi)款物全部用于救災(zāi)工作，今后若遇類似災(zāi)難，對于公眾捐款同樣不提取管理費(fèi)。

公信力之源

“萬元帳篷質(zhì)疑”和“管理費(fèi)風(fēng)波”，前者被證明為一場誤解，后者則于法有據(jù)。之所以掀起軒然大波，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津看來，在于中國官辦慈善機(jī)構(gòu)長期缺乏公信力。

賈西津告訴《財經(jīng)》記者，公眾質(zhì)疑的緣由，在于紅十字會和慈善會長期以來對信息披露不足。慈善性組織的人員薪酬、資金來源、運(yùn)用細(xì)則、管理費(fèi)、賬務(wù)等本應(yīng)向全社會公開，其財報本應(yīng)定期披露，而事實上，“目前國內(nèi)慈善組織信息披露的規(guī)定均較粗略，管理體制不嚴(yán)，缺乏真正的獨(dú)立審計，社會監(jiān)督機(jī)制也不完善?！?/p>

根據(jù)國際慣例，慈善組織的支出一般分為三類——慈善支出、行政開支和籌款經(jīng)費(fèi)。其中，慈善支出即慈善性組織的“主業(yè)”所在，其募集款物絕大多數(shù)須用于慈善項目支出；行政開支，包括日常辦公支出、工作人員工資福利、固定資產(chǎn)購置、會議費(fèi)、通信費(fèi)、宣傳費(fèi)、差旅費(fèi)等，這是維持慈善組織日常運(yùn)轉(zhuǎn)之必需；籌款經(jīng)費(fèi)，則為慈善組織籌集善款、物資時所發(fā)生的成本。

以“無國界醫(yī)生組織”香港辦事處（Médecins sans frontières－Hong Kong）2006年財報為例，這家全球最大的獨(dú)立人道醫(yī)療救援組織的香港辦事處，在2006年通過公眾捐款、贊助及其他方式獲得的總收入為1.03億港元。其當(dāng)年全部支出中，“項目工作總開支”（即慈善支出）占87.08％，含“緊急及醫(yī)療救援項目”、“項目支持及發(fā)展”、“倡議及教育”和“其他人道救援活動”四項；行政開支占3.16％；籌款經(jīng)費(fèi)占9.8％。

再以香港紅十字會2006/2007財政年度的報表為例，作為中國紅十字會的香港特區(qū)分會，香港紅十字會當(dāng)年度“經(jīng)常性收入”為3.69億元，其88％來自特區(qū)政府醫(yī)管局撥款和政府補(bǔ)助；另有4.6％來自企業(yè)及民間捐款；其余為香港賽馬會慈善基金撥款、公益金撥款、收費(fèi)及雜項收入等。而當(dāng)年度行政開支為“經(jīng)常性收入”的3.58％，其余96.42％支出皆為慈善支出。

無論是無國界醫(yī)生香港辦事處還是香港紅十字會，均在各自財報中列明了行政開支、慈善支出的詳細(xì)數(shù)額和比例。不同的是，前者因主要收入來源于“公眾籌款”（占總收入的97％），所以其總收入的10％被用于“籌款經(jīng)費(fèi)”；而后者因主要收入源于政府撥款和補(bǔ)助，所以未在開支中列籌款經(jīng)費(fèi)一項。

根據(jù)中國紅十字會總會向《財經(jīng)》提供的2006年度年報，當(dāng)年中國紅十字會總會財務(wù)收入為4.42億元，其中會費(fèi)收入28萬元，接受國內(nèi)外捐贈2.95億元，政府撥款1.26億元，動產(chǎn)和不動產(chǎn)及其他收入0.21億元。

2006年，中國紅十字會總會支出為5.588億元。其中接受國內(nèi)外捐贈部分的支出為3.83億元，政府撥款部分的支出為1.55億元，動產(chǎn)和不動產(chǎn)及其他支出為0.205億元。

在這份簡要的財務(wù)收支公告中，記者看到，除了上述“動產(chǎn)和不動產(chǎn)及其他支出”，2006年，中國紅十字會總會的支出如下：用于印度洋海嘯和災(zāi)后重建項目的支出為1.41億元；中華骨髓庫建設(shè)1.23億元；國內(nèi)救災(zāi)及災(zāi)后重建支出1.17億元；紅十字天使計劃與博愛助學(xué)計劃支出0.62億元；扶貧開發(fā)項目支出0.55億元；各類衛(wèi)生救助項目支出為0.23億元；行政運(yùn)行費(fèi)用（包括人員經(jīng)費(fèi)及離退休人員經(jīng)費(fèi)）支出0.056億元；國際組織會費(fèi)、國際合作交流、國際會議支出總計0.13億元。

然而，或是由于現(xiàn)有體制所限，或是由于缺乏國際視野，中國紅十字會總會和中華慈善總會均未按照通行的會計標(biāo)準(zhǔn)，在其官方網(wǎng)站上公開披露年報。

相比香港紅十字會和無國界醫(yī)生香港辦事處透明而翔實的報表，公眾對于中國兩大官方慈善組織的收支狀況長期難以知曉。

逾越與扭曲

在官辦慈善廣遭質(zhì)疑的同時，民間力量正自發(fā)地突破慈善壟斷的邊界。知名博客網(wǎng)站牛博網(wǎng)（www.bullog.cn）的募捐行動即是一例。

汶川大地震后的第二天深夜，牛博網(wǎng)在首頁公布了一套詳細(xì)募款方案，號召網(wǎng)友通過其公布的多個賬戶向地震災(zāi)區(qū)捐款。這些賬戶的戶名，均為牛博網(wǎng)首席技術(shù)官黃斌。憑著網(wǎng)民的信任，短短兩三天，牛博網(wǎng)收到各方捐款逾百萬元，隨即開始為地震災(zāi)區(qū)采購物資、派遣志愿者。

5月17日上午，黃斌用于接受捐款的建設(shè)銀行賬戶突然被凍結(jié)，“只能進(jìn)，不能出”。同時被凍結(jié)的還有牛博網(wǎng)在成都的一名志愿者杜僑的建行賬號。19日，成都警方以“涉嫌利用地震救災(zāi)進(jìn)行詐騙或非法集資”為由，將杜僑帶走調(diào)查。

當(dāng)天下午，牛博網(wǎng)創(chuàng)辦人羅永浩和黃斌緊急趕往成都。在向警方陳述了緣由，并出示詳細(xì)捐款憑據(jù)、購買物資收據(jù)、災(zāi)民接收物資收條等各種證明文件后，成都警方認(rèn)定，沒有證據(jù)顯示牛博網(wǎng)在進(jìn)行詐騙，但建議他們將募集善款轉(zhuǎn)交政府或官方慈善組織。

這一結(jié)果在黃斌們的預(yù)料之中?！拔覀冊诠寄季璺桨笗r就已說明，如果活動被‘叫?！?，只有兩個選擇——要么退回給個人，要么轉(zhuǎn)給官方的慈善機(jī)構(gòu)?！秉S斌告訴《財經(jīng)》記者。

實際上，牛博網(wǎng)非但不具救災(zāi)募捐的“官身”，甚至連正式登記注冊的社團(tuán)也不是。而此次震后賑災(zāi)中，更為引人注目的一次“有行動無身份”的募捐風(fēng)波，發(fā)生于中國四大網(wǎng)絡(luò)門戶之一網(wǎng)易。

5月14日凌晨1時，網(wǎng)易通過聯(lián)手中國紅十字會總會的方式發(fā)動緊急賑災(zāi)，號召網(wǎng)友在線捐款。但僅僅19個小時后，也即14日晚10時，網(wǎng)易又發(fā)表聲明稱停止與紅十字會總會的合作。

網(wǎng)易同時宣布，在停止合作前募集的114萬余元將全部轉(zhuǎn)交紅十字會總會；此后所募資金，則轉(zhuǎn)入廖冰兄人文專項基金管理委員會（下稱廖冰兄基金）。

為何驟然停止合作？網(wǎng)易對外解釋稱，希望通過自己的在線捐贈系統(tǒng)接受捐贈，在方便網(wǎng)友捐贈的同時，也可對捐款總數(shù)有明確記錄，并可全程監(jiān)控。而紅十字總會不愿接受此方式。

網(wǎng)易的解釋，一石激起千層浪，很多網(wǎng)民把“停止合作”解讀為網(wǎng)易對紅十字總會賬目不透明的抵制。紅十字會總會由此遭遇巨大輿論壓力。

但事實并非如此簡單。此后，網(wǎng)易在5月15日下午2時零8分關(guān)閉在線捐贈系統(tǒng)，表明身為互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的網(wǎng)易雖具備通達(dá)公眾的渠道優(yōu)勢，卻并無救災(zāi)募捐的法定權(quán)力。紅十字會總會也在15日上午緊急回應(yīng)稱，其與網(wǎng)絡(luò)媒體的合作，僅限于由后者發(fā)布紅十字會的受贈賬號，而非自身展開募捐行動。

從宣布終止與紅十字會合作至在線捐贈下線期間，網(wǎng)易通過網(wǎng)絡(luò)募資69萬余元，并全部轉(zhuǎn)交廖冰兄基金。在線捐贈關(guān)閉后，網(wǎng)易又公布了廖冰兄基金的受贈賬號，此后直接打進(jìn)這一賬號的捐款達(dá)10余萬元。

廖冰兄基金雖名為“基金”，實則只是一家在廣東省民政廳注冊的社團(tuán)，并不具備募捐資格。而就法律層面來說，廖冰兄基金在網(wǎng)易網(wǎng)頁上公布賬號并接受捐贈，已構(gòu)成非法公募的行為。

“512”地震后，類似牛博網(wǎng)、網(wǎng)易的“非法募捐”行動比比皆是，不斷沖破救災(zāi)募捐主體的嚴(yán)格壁壘。這些行動在展現(xiàn)愛心的同時，也對現(xiàn)行慈善體系的政策法律邊界、監(jiān)管執(zhí)法尺度提出了考驗。

6月9日，民政部發(fā)布公告，意欲對汶川震后民間蓬勃而備顯“混亂”的募捐行為“正本清源”。公告再次強(qiáng)調(diào)，救災(zāi)募捐主體僅限于具備救災(zāi)性質(zhì)的公募基金會，要求已展開募捐活動的不具備救災(zāi)性質(zhì)的公募基金會，務(wù)必到民政部門補(bǔ)辦審批手續(xù)；公告同時要求，其他社會組織所接收的救災(zāi)捐贈款物，必須轉(zhuǎn)交民政部門或紅十字會、慈善會等合法救災(zāi)募捐主體。

這一監(jiān)管公告看似嚴(yán)明，卻未規(guī)定對違法違規(guī)者的追究措施，因而備顯無力。實際上，直到本刊截稿時，牛博網(wǎng)的募捐活動仍在繼續(xù)，網(wǎng)易網(wǎng)頁上也仍然掛有廖冰兄基金的賬號。

一面是極高的壁壘，一面是輕易的逾越，這正是中國慈善體系尷尬與扭曲的生動寫照。

透明與效率

從某種程度上說，正因為不具備合法身份，此次賑災(zāi)中涌現(xiàn)出的形形色色的民間組織，尤其珍視自身的信用和透明度。

網(wǎng)易在宣布與廖冰兄基金合作之后，旋即啟動了“善款明用”調(diào)查。包括在網(wǎng)上就善款用途征集捐贈者的意愿，公示救災(zāi)物資的采購方式、價格和發(fā)票，隨時通報物資發(fā)放和救助的結(jié)果等。

對于缺乏賑災(zāi)經(jīng)驗的中國民間組織而言，執(zhí)行力總是比良好愿望更為稀缺。但“真愛夢想”這樣的民間組織，通過自己加倍的努力，已向社會尤其是向政府證明了自己的執(zhí)行力。

5月12日下午，汶川8.0級地震發(fā)生的那一刻，潘江雪和吳沖恰好走出上海民政局大門。這對夫婦剛剛提交了一份成立基金會的申請，而證明自己的機(jī)會已經(jīng)出現(xiàn)了。

潘江雪夫婦所發(fā)起的“真愛夢想中國教育基金”，2007年10月4日在香港注冊，實際則運(yùn)作于上海。依照內(nèi)地法律，這家境外基金會本無在境內(nèi)救災(zāi)募捐的權(quán)力。

來自“真愛夢想”的內(nèi)部統(tǒng)計顯示，地震發(fā)生28小時內(nèi)，基金募款超過60萬元，購買超過6噸物資發(fā)送成都；54小時內(nèi)，募捐超過110萬元，調(diào)集物資逾23噸，并通過四大航空公司、兩大汽車運(yùn)輸公司的運(yùn)力運(yùn)往成都；最快的一批貨物從籌集到運(yùn)輸僅用了三個小時；120小時內(nèi)，累計募款185萬元，運(yùn)送貨物40噸，平均每小時運(yùn)送貨物330公斤，每分鐘5.5公斤。

地震發(fā)生后，許多慈善組織緊缺的不是物資，而是運(yùn)力?！拔覀兊玫搅松虾Ｊ忻裾值日块T的支持，調(diào)配了寶貴的免費(fèi)航空運(yùn)力?！迸私┱f。

協(xié)調(diào)能力背后是迅速的反應(yīng)?！罢鎼蹓粝搿痹谡鸷笱讣匆允謾C(jī)短信形式展開私募，在別的機(jī)構(gòu)尚未得到帳篷短缺的信息時，他們已經(jīng)完成帳篷采購。

這種效率很大程度上來自于機(jī)構(gòu)從業(yè)者的職業(yè)背景。潘江雪夫婦均為金融界資深人士，一年前，夫婦同時離職，與若干投行、基金界同行以私人財產(chǎn)發(fā)起“真愛夢想”基金。

潘江雪表示，她和丈夫一起選擇專職從事慈善事業(yè)，是希望將金融界的商業(yè)效率引入這個領(lǐng)域。“我們原來就是天天看資產(chǎn)負(fù)債表的，一些官方慈善機(jī)構(gòu)的財報在我們看來都是難以接受的。不透明和效率低下，影響了捐贈人對慈善機(jī)構(gòu)的信任?！?/p>

相形之下，“真愛夢想”自成立以來即向捐贈人公開募款、用款情況，提供透明的資產(chǎn)負(fù)債表，并有專業(yè)律師事務(wù)所和會計師事務(wù)所支持。此次賑災(zāi)中，它既找到了證明自己的舞臺，也獲得了“正身”的機(jī)會——5月28日，在提交申請僅16天后，上海真愛夢想基金會獲得上海市民政局批準(zhǔn)成立。這一審批速度，在以往是難以想像的。

呼吁《慈善法》

據(jù)民政部通報，截至6月19日12時，全國共接收國內(nèi)外社會各界捐贈款物總計463.80億元，實際到賬款物450.51億元，已向災(zāi)區(qū)撥付155.70億元。

這一統(tǒng)計口徑，僅包括由民政部門、中國紅十字會和慈善會構(gòu)成的官辦慈善系統(tǒng)的受贈數(shù)額——這依然是眼下中國慈善業(yè)的主流，但民間力量的參與已蔚為可觀。

這一力量在“512”震后救災(zāi)中的種種努力和試探，已充分展示出自律、高效和活力的一面，卻因觸碰法規(guī)底線而面臨諸多不確定性的風(fēng)險。

目前中國有關(guān)慈善的法規(guī)，主要有《公益事業(yè)捐贈法》《紅十字會法》，以及《社會團(tuán)體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等行政法規(guī)，其余則多為部門規(guī)章和政策性文件。然而，《公益事業(yè)捐贈法》只是調(diào)整一般意義上的捐贈法律關(guān)系，幾項條例也主要是各類民間機(jī)構(gòu)的組織管理法，其余大量規(guī)范均屬層級、效力不高的部門規(guī)章和政策性文件。而且，這些規(guī)范相互之間也缺乏協(xié)調(diào)和配套。

因此，制定《慈善法》的呼聲多年來一直不斷。2005年，民政部正式啟動立法工作，并在2006年拿出草案。按當(dāng)時計劃，《慈善法》將于2006年進(jìn)入國務(wù)院立法計劃，2007年進(jìn)入全國人大常委會審議程序，但最終未果。

2007年8月，民政部副部長竇玉沛曾透露，《慈善法》再度列入國務(wù)院立法計劃。但在國務(wù)院2008年立法工作計劃中，《慈善法》僅被列入“二類項目”，即“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”，立法進(jìn)程并不樂觀。

民政部一位參與立法起草的人士向《財經(jīng)》記者表示，目前草案仍在修改完善中，爭取今年底前上報國務(wù)院，而到全國人大常委會審議階段更需時日。他表示，汶川大地震或許會促進(jìn)《慈善法》的立法進(jìn)程，但目前并無明確時間表。

這位人士還介紹說，草案要對現(xiàn)有各種條例、規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行整合、銜接，特別要論證《慈善法》與現(xiàn)行《公益事業(yè)捐贈法》的關(guān)系。

國務(wù)院法制辦政法司處長朱衛(wèi)國透露，《慈善法》草案幾易其稿，但無論在立法宗旨、政策定位還是管理體制方面，很多問題均未形成共識。

中國社科院社會學(xué)所社會政策研究中心副主任楊團(tuán)介紹，立法爭議主要有二：一是慈善事業(yè)的內(nèi)涵和外延；二是政府如何管理慈善，慈善到底是民間事業(yè)，還是政府也可參與的公共事業(yè)。

無論如何，目前政府對慈善事業(yè)的主導(dǎo)、參與和干預(yù)，已導(dǎo)致慈善領(lǐng)域諸多越位、錯位的后果。學(xué)界和業(yè)界早有共識，慈善應(yīng)靠民間而非政府，慈善立法應(yīng)促進(jìn)慈善事業(yè)的多元化發(fā)展，界定政府和民間的關(guān)系和權(quán)界。■