企業(yè)并購的反壟斷審查申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)漸明，《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)的規(guī)定》將與《反壟斷法》同時(shí)實(shí)施；商務(wù)部等六部委的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》中有關(guān)反壟斷審查的相關(guān)內(nèi)容將被取代

《反壟斷法》將于今年8月1日正式實(shí)施，相關(guān)配套制度的制定目前正緊鑼密鼓進(jìn)行，其首要任務(wù)是制定關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)。

3月27日，國務(wù)院法制辦對外公布了《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)的規(guī)定》（征求意見稿）（下稱征求意見稿），對經(jīng)營者集中申報(bào)環(huán)節(jié)作出規(guī)范。征求意見稿共19條，其核心內(nèi)容是明確經(jīng)營者集中的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)明確由誰申報(bào)、如何申報(bào)等基本問題。

經(jīng)營者集中泛指以取得企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)為目的的合并、股票買入、營業(yè)權(quán)買入等活動，其實(shí)質(zhì)在于控制權(quán)的取得，實(shí)踐中最常見的方式是企業(yè)并購。

經(jīng)營者集中可能改變市場結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生或加強(qiáng)某些經(jīng)營者的市場支配地位，從而給市場競爭帶來不利影響。因此，對經(jīng)營者集中的規(guī)制，和對壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位的規(guī)制一起，構(gòu)成反壟斷的三大支柱。

據(jù)國務(wù)院法制辦工交司工貿(mào)處處長張要波在年初的一個(gè)研討會上透露，征求意見稿最遲將在今年5月底報(bào)國務(wù)院審議，獲得通過后，將于8月1日與《反壟斷法》同步實(shí)施。

該規(guī)定將確定反壟斷審查申報(bào)的門檻，對企業(yè)并購包括外資并購具有重大影響，因而備受關(guān)注。而這個(gè)門檻如何確定，自《反壟斷法》立法之始至目前始終爭議不斷。

申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)初定

中國《反壟斷法》第20條規(guī)定，經(jīng)營者集中包括三類情形：經(jīng)營者合并；經(jīng)營者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)；經(jīng)營者通過合同等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響。

該法同時(shí)規(guī)定了對經(jīng)營者集中實(shí)施事前強(qiáng)制申報(bào)制度。經(jīng)營者集中達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，未申報(bào)的不得實(shí)施集中。

由于反壟斷審查的具體申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)及審查標(biāo)準(zhǔn)，直接關(guān)系企業(yè)并購的成本和方案設(shè)計(jì)等問題，業(yè)界對此非常關(guān)心。今年3月初，國務(wù)院法制辦曾召開一系列座談會，向有關(guān)專家、各部門、行業(yè)協(xié)會和一些跨國公司征求意見，在此基礎(chǔ)上幾經(jīng)修改，形成目前的征求意見稿。

征求意見稿首先對經(jīng)營者集中的具體情形做了細(xì)化，明確了取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)的具體內(nèi)涵包括取得其他經(jīng)營者50％以上有表決權(quán)的股份或者資產(chǎn)、成為其他經(jīng)營者第一大有表決權(quán)的股份或者資產(chǎn)的持有者、可以實(shí)際支配其他經(jīng)營者的多數(shù)表決權(quán)、能夠決定其他經(jīng)營者董事會半數(shù)以上成員等情形。

而在第三條，明確了經(jīng)營者集中需要進(jìn)行事先申報(bào)的三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：

一是參與集中的所有經(jīng)營者上一會計(jì)年度在全球范圍內(nèi)的營業(yè)額超過90億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營者上一會計(jì)年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額均超過3億元人民幣；

二是參與集中的所有經(jīng)營者上一會計(jì)年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額超過17億元人民幣，并且其中至少兩個(gè)經(jīng)營者上一會計(jì)年度在中國境內(nèi)的營業(yè)額均超過3億元人民幣；

三是集中將導(dǎo)致參與集中的經(jīng)營者在中國境內(nèi)相關(guān)市場的占有率超過25％。

至于營業(yè)額的計(jì)算，考慮不同行業(yè)、領(lǐng)域的特點(diǎn)和實(shí)際情況，具體辦法由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)會同國務(wù)院有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)制定。

這幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在指標(biāo)和參數(shù)上采用了營業(yè)額和市場份額相結(jié)合方式，同時(shí)明確全球標(biāo)準(zhǔn)和境內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。另外，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)還可以根據(jù)實(shí)際情況對該標(biāo)準(zhǔn)提出調(diào)整建議，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。

此外，征求意見稿還增加了一個(gè)“兜底條款”，即雖未達(dá)到前述標(biāo)準(zhǔn)，但國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)為可能產(chǎn)生排除、限制競爭效果的，可以要求經(jīng)營者依照本規(guī)定的規(guī)定進(jìn)行申報(bào)。

據(jù)參加了前述座談會的幾位人士介紹，跨國公司的代表們都希望這個(gè)門檻不要太低，以免大多數(shù)并購都被納入申報(bào)范圍；而行業(yè)協(xié)會從促進(jìn)國內(nèi)企業(yè)做大做強(qiáng)的角度考慮，也希望抬高門檻，同時(shí)希望能在并購審查中爭取一定的話語權(quán)。

門檻爭議

實(shí)際上，門檻到底如何確定，從《反壟斷法》立法之始就爭議非常大，具體指標(biāo)和數(shù)據(jù)也幾經(jīng)變化。

早期草案中的門檻較低，2006年首次提交審議的《反壟斷法（草案）》確定的標(biāo)準(zhǔn)有所提高，即參與合并的所有經(jīng)營者在全球范圍內(nèi)上一年度的銷售額超過人民幣120億元，并且參與合并的一個(gè)經(jīng)營者在中華人民共和國境內(nèi)上一年度的銷售額超過人民幣8億元。

但法律草案在全國人大常委會審議過程中，很難形成一致的意見。同時(shí)，由于中國還處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)急劇調(diào)整的階段，經(jīng)營者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)存在很大的變動性，因此，《反壟斷法》最終授權(quán)國務(wù)院來規(guī)定具體的標(biāo)準(zhǔn)。

為此，國務(wù)院法制辦委托一個(gè)課題進(jìn)行翔實(shí)論證。課題主持人、中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)介紹，新課題研究的結(jié)果，在國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)方面差別不大，但全球標(biāo)準(zhǔn)上變化有些大，原來估計(jì)的120億元的全球標(biāo)準(zhǔn)偏高。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，之前的一個(gè)草案版本確定的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)與此次公布的征求意見稿有很大不同。

一是參與集中的所有經(jīng)營者在全球范圍內(nèi)上一年度的銷售額（營業(yè)額）超過80億元人民幣，并且參與集中的至少一個(gè)經(jīng)營者在中國境內(nèi)上一年度的銷售額（營業(yè)額）均超過4億元人民幣；

二是參與集中的所有經(jīng)營者在中國境內(nèi)上一年度銷售額（營業(yè)額）超過10億元人民幣，并且參與集中的至少兩個(gè)經(jīng)營者在中國境內(nèi)上一年度的銷售額（營業(yè)額）均超過2億元人民幣；

三是參與集中的一個(gè)經(jīng)營者一年內(nèi)在中國境內(nèi)關(guān)聯(lián)行業(yè)合并、取得控制權(quán)或者能夠施加決定性影響的經(jīng)營者累計(jì)超過十個(gè)；

四是集中將導(dǎo)致參與集中的一個(gè)經(jīng)營者在中國境內(nèi)的市場占有率達(dá)到25％，而銷售額（營業(yè)額）的計(jì)算，將包括與經(jīng)營者有控制關(guān)系或者從屬關(guān)系的經(jīng)營者。

而“兜底條款”的表述是——雖未達(dá)到前述幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，但是根據(jù)有競爭關(guān)系的經(jīng)營者、有關(guān)職能部門或者行業(yè)協(xié)會的請求，經(jīng)營者集中審查機(jī)構(gòu)認(rèn)為經(jīng)營者集中可能產(chǎn)生排除、限制競爭效果的，可以要求經(jīng)營者按規(guī)定進(jìn)行申報(bào)。

該版本引來一些質(zhì)疑。張昕竹分析，中國實(shí)行的是事先強(qiáng)制申報(bào)制度，事前申報(bào)本身不能替代事后的反壟斷分析和調(diào)查。并購交易額涉及交易雙方的商業(yè)考慮和討價(jià)還價(jià)，變數(shù)很大，這種標(biāo)準(zhǔn)會給企業(yè)增加很多成本，也容易被規(guī)避，操作起來非常困難，國際上采用的不多。

對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授、反壟斷立法工作組專家成員黃勇也對《財(cái)經(jīng)》記者說，事先強(qiáng)制申報(bào)制度決定，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)確定的首要原則是確定性，市場份額如何計(jì)算極容易引起爭議。由于中國《反壟斷法》在集中審查階段已經(jīng)有關(guān)于市場份額的考量內(nèi)容，他認(rèn)為前述標(biāo)準(zhǔn)的第四項(xiàng)（一個(gè)經(jīng)營者在中國境內(nèi)的市場占有率達(dá)到25％）沒有必要。

而“兜底條款”，即雖未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，但有競爭關(guān)系的經(jīng)營者、有關(guān)職能部門或者行業(yè)協(xié)會可以請求進(jìn)行申報(bào)的規(guī)定，引起的爭議更大。

通常來說，有競爭關(guān)系的經(jīng)營者和行業(yè)協(xié)會，往往都會反對相關(guān)并購。近年來較為典型的案例如法國SEB并購蘇泊爾案遭到國內(nèi)六家炊具行業(yè)企業(yè)的聯(lián)合反對；法國施耐德并購德力西案，也遭到正泰集團(tuán)等國內(nèi)低壓電器企業(yè)的反對。

與會的企業(yè)代表擔(dān)心，這個(gè)規(guī)定可能使經(jīng)營者集中的申報(bào)范圍過大，而且導(dǎo)致申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)喪失確定性，企業(yè)并購的成本和風(fēng)險(xiǎn)增加。黃勇也認(rèn)為，這個(gè)規(guī)定給執(zhí)法機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大，且一旦相關(guān)主體提出請求，如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以及時(shí)回應(yīng)，也容易引起爭議。

在考慮了這些意見之后，征求意見稿取消了“根據(jù)有競爭關(guān)系的經(jīng)營者、有關(guān)職能部門或者行業(yè)協(xié)會的請求”的內(nèi)容，但是不確定性問題依然沒有解決。

而前述第三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)（一年內(nèi)并購關(guān)聯(lián)行業(yè)企業(yè)超過十個(gè)）也存在很大問題。黃勇分析，這一方面可能使很多規(guī)模很小的企業(yè)并購都需要進(jìn)行申報(bào)，給他們增加負(fù)擔(dān)，也浪費(fèi)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政資源。同時(shí)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也很容易被規(guī)避。

另外，征求意見稿中關(guān)于免予申報(bào)的情形，除《反壟斷法》第22條規(guī)定的情形，還增加了一種情況，即依照有關(guān)法律法規(guī)或者規(guī)章，經(jīng)營者集中應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的，在批準(zhǔn)決定前，應(yīng)當(dāng)征求經(jīng)營者集中審查機(jī)構(gòu)的意見，獲得同意的可以不進(jìn)行申報(bào)。

不少專家均認(rèn)為，這個(gè)規(guī)定實(shí)質(zhì)上是設(shè)定了一種對經(jīng)營者集中反壟斷審查的“適用除外”情形，不符合《反壟斷法》的規(guī)定。

因此，征求意見稿采納了相關(guān)意見，把這兩個(gè)條款刪除了。

對于金融、保險(xiǎn)等行業(yè)，是否規(guī)定另行標(biāo)準(zhǔn)尚存在爭議。起草過程中曾有兩種方案，一是由經(jīng)營者集中審查機(jī)構(gòu)會同金融監(jiān)管部門另行制定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)；二是僅對金融、保險(xiǎn)等行業(yè)經(jīng)營者銷售額（營業(yè)額）的計(jì)算辦法作出特殊規(guī)定。征求意見稿最終采納了第二種方案。

未盡事宜

征求意見稿還明確了申報(bào)主體、申報(bào)前咨詢、報(bào)送文件資料、信息保密等問題，但是仍有很多問題需要解決。

比如，在初步審查階段，如何建立一種機(jī)制，快速甄別出不需要實(shí)質(zhì)進(jìn)入審查的經(jīng)營者集中，盡量減少對正常經(jīng)營活動的影響；初審之后進(jìn)一步審查如何進(jìn)行？對此，征求意見稿僅有原則性說法。

又如，在審查中建立什么樣的決策機(jī)制，如何發(fā)揮專家特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的作用？執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出決定時(shí)是直接依據(jù)專家的意見，還是僅作為參考？

如何處理好行業(yè)管理部門、專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，是統(tǒng)一向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，還是特定行業(yè)的經(jīng)營者集中要向?qū)ｉT行業(yè)管理部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)申報(bào)？如果統(tǒng)一向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報(bào)，行業(yè)管理部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何發(fā)揮作用等，這些都還是未盡事宜。

另外，盡快明確國務(wù)院承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)，并組建國務(wù)院反壟斷委員會，也是當(dāng)務(wù)之急。

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)需要權(quán)威性、獨(dú)立性和專業(yè)性，但中國反壟斷執(zhí)法的現(xiàn)狀卻是多頭管理、職能交叉：國家發(fā)改委主要負(fù)責(zé)對價(jià)格違法行為的查處；商務(wù)部主要負(fù)責(zé)查處進(jìn)出口貿(mào)易中的壟斷行為，并審查外國投資者對境內(nèi)企業(yè)的并購；工商總局主要負(fù)責(zé)對濫用市場支配地位的行為和行政性壟斷行為的查處。三部委的職能還有不少地方存在交叉，而信息產(chǎn)業(yè)、交通、金融等行業(yè)監(jiān)管部門，也對所監(jiān)管行業(yè)具有一些反壟斷職權(quán)。

反壟斷立法過程中，對執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)主要有三種觀點(diǎn)：一是在國務(wù)院系列新設(shè)一個(gè)獨(dú)立、權(quán)威的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一執(zhí)法；二是不設(shè)新機(jī)構(gòu)，將執(zhí)法職能統(tǒng)一由現(xiàn)有的一個(gè)部門承擔(dān)；三是不設(shè)統(tǒng)一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，維持現(xiàn)有的職能分工。

前兩種模式都因?yàn)閷ΜF(xiàn)有體制調(diào)整太大而遭到各部門的反對，立法最后的選擇是確立了兩級反壟斷機(jī)構(gòu)，即由國務(wù)院設(shè)立反壟斷委員會負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作。

但是對國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的具體安排，《反壟斷法》沒有規(guī)定。反壟斷委員會的組成和工作規(guī)則也需由國務(wù)院規(guī)定。

在新一屆政府關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的方案中，并未見與反壟斷執(zhí)法相關(guān)的內(nèi)容。據(jù)相關(guān)人士分析，這些問題將會在《反壟斷法》8月1日實(shí)施之前由國務(wù)院出臺條例來規(guī)定，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)的安排上可能會維持目前分散執(zhí)法的機(jī)制。而反壟斷委員會組成后，最為重要的一項(xiàng)工作就是制定和發(fā)布相關(guān)反壟斷指南。

據(jù)商務(wù)部條法司副處長葉軍介紹，自2003年《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》實(shí)施以來，對外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的反壟斷審查已經(jīng)開始，2006年修訂后發(fā)布的《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》把原先相關(guān)的四個(gè)條款合為“反壟斷并購審查”一章。

截至2007年底，商務(wù)部依據(jù)這些規(guī)定，已處理的外資并購反壟斷審查案件達(dá)400余件。同時(shí)，商務(wù)部還制定了《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的申報(bào)指南》和一系列執(zhí)法程序規(guī)則。

而在《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報(bào)的規(guī)定》出臺以后，《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》中的相關(guān)內(nèi)容將被其取代。

本刊實(shí)習(xí)記者胡玥對此文亦有貢獻(xiàn)