以規(guī)范電力職工持股為契機，規(guī)范所有行業(yè)的職工持股行為的政策將在上半年出臺

3月19日，由國務院國資委、國家發(fā)改委、財政部和電監(jiān)會聯(lián)合制定的《關于規(guī)范電力系統(tǒng)職工投資發(fā)電企業(yè)的意見》（下稱《意見》）正式出臺，電力領域內持續(xù)多年的清退職工股的爭論因此塵埃落定。

《意見》最終將清退的門檻劃在了“中層”，明確規(guī)定，地（市）級電網(wǎng)企業(yè)的領導班子成員和省級以上電網(wǎng)企業(yè)的電力調度人員、財務人員、中層以上管理人員，不得直接或間接持有本?。▍^(qū)、市）電網(wǎng)覆蓋范圍內發(fā)電企業(yè)的股權；已經(jīng)持有的，將在一年之內進行清退和轉讓；電網(wǎng)企業(yè)中層以下職工，則被允許保留已經(jīng)持有的發(fā)電企業(yè)股份。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，有關限制電力職工持股的具體實施細則從2003年就開始醞釀，僅征求意見稿就數(shù)易其稿，曾形成兩個不同方案。

其中一個僅要求清退管理層股份；另一個則要求清退全部職工股。相關各部門和業(yè)界就這兩個方案爭論不休，直至2007年“魯能事件”曝光后，才終于結束爭論，達成共識（參見《財經(jīng)》2007年第1期封面文章“誰的魯能”）。

“這一文件經(jīng)過了反復的斟酌和討論。這次出臺的方案，既體現(xiàn)了尊重歷史、分別對待的原則，又能比較好地解決電力多經(jīng)（多種經(jīng)營企業(yè)）的問題?！彪姳O(jiān)會電力體制改革辦公室一位負責人對《財經(jīng)》記者說。

以“壟斷”之故

職工持股是電力系統(tǒng)由來已久的一個歷史問題。

上世紀80年代中期，隨著中國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，電力供需缺口越來越大。為緩解電力緊張和投資不足，國家出臺了“集資辦電”的政策，號召各類投資主體投資發(fā)電企業(yè)，鼓勵大、中、小電站一起建設。由此，電力系統(tǒng)職工開始通過電力多種經(jīng)營企業(yè)投資發(fā)電機組。80年代末期，用電指標一度緊缺，一些多經(jīng)企業(yè)依靠倒賣指標起家，完成了“第一桶金”的積累，繼而通過職工持股繼續(xù)融資。但總體而言，這些企業(yè)當時仍規(guī)模很小，且極為分散。

2002年2月，國務院下發(fā)“五號文件”，確立了電力體制改革的總體思路。當年年底，國家電力公司進行了第一步“廠網(wǎng)分開”的改革，將電網(wǎng)與發(fā)電分離，成立了五大發(fā)電集團和國家電網(wǎng)與南方電網(wǎng)兩個電網(wǎng)公司，進而推進“競價上網(wǎng)”試點，以逐步建立規(guī)范、公正和高效競爭的電力市場體系。

但“廠網(wǎng)分開”后，電力體制改革即陷于停滯。面對因職工持股而形成的錯綜復雜的利益網(wǎng)，原本應繼續(xù)推進的“主輔分離、主多分離”改革遲遲無法啟動。與此同時，各級電網(wǎng)公司仍在通過旗下從事多種經(jīng)營的職工持股公司，大舉挺進發(fā)電領域，一方面趁電力改革之機，從母公司低價甚至無償獲得了一部分發(fā)電資產(chǎn)；另一方面，依托電網(wǎng)系統(tǒng)的壟斷繼續(xù)擴張，攫取豐厚利潤。

業(yè)界有識之士紛紛指出，通過改革，中國在發(fā)電領域已經(jīng)形成競爭，但電網(wǎng)公司作為壟斷企業(yè)，卻是惟一的購買者，有權決定買誰的電和以什么價格購買。在這種情形下，電網(wǎng)管理層和職工投資發(fā)電企業(yè)，勢必帶來大量關聯(lián)交易，造成不公平競爭。

2003年年初，山東魯能集團新一輪職工持股已近完成，《21世紀經(jīng)濟報道》發(fā)表“魯能暗推民營化——31億員工集資控制360億國有資產(chǎn)”一文，在電力行業(yè)引起軒然大波。隨后，中國投資協(xié)會會長陳光健就魯能職工持股問題上書國務院。當年8月，國家發(fā)改委、財政部和國務院國資委三部委出臺了《關于暫停電力系統(tǒng)職工投資電力企業(yè)的緊急通知》（下稱37號文）。37號文在叫停電力系統(tǒng)職工投資電力企業(yè)的同時，還表示將抓緊制訂規(guī)范電力企業(yè)職工持股的正式文件。然而，由于爭議巨大，正式文件遲遲未能出臺，而致力于緊急“叫停”的37號文，并沒有阻擋住電力職工持股企業(yè)繼續(xù)擴張和進一步退出并實現(xiàn)私有化的步伐。

“當人們發(fā)現(xiàn)其問題嚴重性的時候，職工持股企業(yè)已經(jīng)盤根錯節(jié)，羽翼豐滿，難以靠一個‘叫停’的命令就停下來?！敝袊娏ζ髽I(yè)聯(lián)合會一位專家告訴記者。

2004年，包括《財經(jīng)》在內的多家媒體先后披露了貴州金元、江蘇蘇源、四川啟明星等電力企業(yè)職工持股、企業(yè)依靠壟斷的呵護，迅速膨脹的事實。當時，省級電力職工持股企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模正如滾雪球一般擴大，包括山東、江蘇、貴州、四川、湖南、寧夏等在內的諸多省份，由省電網(wǎng)公司發(fā)動，掀起了大規(guī)模職工持股浪潮。

魯能隱秘私有化

中國投資協(xié)會能源研究中心副理事長陳望祥告訴《財經(jīng)》記者，他在這一段電力職工持股企業(yè)迅速膨脹的時期，曾經(jīng)向國務院國資委提交報告，呼吁盡快出臺規(guī)范電力職工持股的文件。國務院國資委在給陳望祥的回復中，稱正在會同其他部委制定電力職工持股的詳細規(guī)范，爭取盡快出臺。

然而，這份規(guī)范由于各方意見分歧，遲遲未露“廬山真面目”，與此同時，職工持股企業(yè)的擴張與演進步伐仍在繼續(xù)；而且，隨著國務院國資委37號文出臺和規(guī)范細則向各界廣泛征求意見，電力業(yè)內已看清大勢所趨，各地職工持股公司開始悄然改制，尋找出路。

金元“戴帽”是方式之一。2005年年初，貴州省國資委出資，成為金元的單一大股東。貴州省電網(wǎng)的負責人向德洪也辭去貴州電力公司董事長一職，專職擔任金元董事長。然而在金元總股本200000萬股中，28762個自然人合計擁有193120萬股，占總股本的96.56％，仍是實際的控股方。據(jù)業(yè)內人士推測，貴州電網(wǎng)職工持有股權不會低于30％。

“地方國資委改制后，金元戴上了一頂國有的帽子，但金元電力職工持股的性質并沒有發(fā)生改變，與電網(wǎng)的紐帶也沒有徹底切開?！币晃粯I(yè)內資深專家表示。

在國家主管部門的緘默中，也有職工持股的企業(yè)迅速完成了從退股到私有化的“驚險一躍”。2007年，《財經(jīng)》披露山東魯能集團從職工持股企業(yè)改制成為私人企業(yè)的消息，總資產(chǎn)超過700億元的電力巨人以凈資產(chǎn)作價，賣給了北京兩家不為人知的私人企業(yè)；后經(jīng)上市公司披露，終極持股人為業(yè)界籍籍無名的趙興銀等人。

這一消息立即引起了各界廣泛關注。“中央對魯能改制的處理，將關系到全國一大批電力多經(jīng)企業(yè)的去向。在主管部門的沉默中，他們也在屏住呼吸，靜靜等待雪崩的到來?！鼻笆鲭娏I(yè)內資深專家告訴記者。

政府很快采取了行動。在文章發(fā)表一個月后，國務院派出了多個部委組成的聯(lián)合調查組，進駐魯能集團，調查改制事件。

與此同時，爭議了四年之久的規(guī)范電力職工持股的方案，再度提上日程。此時，相關各部門和電力業(yè)內已深知，規(guī)范文件出臺刻不容緩。

第三種方案

國家電監(jiān)會的一位官員告訴記者，此后，相關部門曾經(jīng)多次召開會議討論具體方案。多數(shù)意見都認為，這份延擱四年的文件“非常迫切”，應當暫時擱置不同看法，盡快出臺可以操作的規(guī)范意見。

在此之前，無論是國務院國資委內部，還是在不同部委之間，對于如何清退職工股的分歧很大。

《財經(jīng)》記者獲悉，當時規(guī)范電力職工持股的方案主要有兩個，其中之一是電力企業(yè)職工投資在發(fā)電項目的股份應該全部退出（即全部清退方案）；其二是電網(wǎng)企業(yè)的總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總會計師等領導人員和調度、財務等關鍵崗位人員，不能持有發(fā)電項目的股份（即關鍵崗位清退方案）。國務院國資委后來內部統(tǒng)一意見，以“關鍵崗位清退”為基礎制定了新的方案，廣泛征求意見。

“在這個基礎上，國務院國資委征求過兩到三次意見，我們也多次表達了看法。主要是因為不同意以不徹底的清退方案為基礎，這樣無法從產(chǎn)權上徹底厘清，今后公正的電力市場難以建立。”電監(jiān)會電改辦的一位官員告訴《財經(jīng)》記者，按照電力體制改革的精神，電網(wǎng)企業(yè)職工不能持有發(fā)電企業(yè)股份，“因此，嚴格說來，電網(wǎng)企業(yè)職工在發(fā)電項目上的投資必須全部退出。”

但國務院國資委和電力領域的一部分人士擔心，徹底清退職工股將引發(fā)震蕩。中國電力聯(lián)合會一位專家的看法具有一定代表性。他認為，電力職工持股問題是歷史遺留問題，涉及面廣，牽扯到中央、地方、企業(yè)、職工等各方利益。全部清退職工股，不但難以操作，而且也容易給電力系統(tǒng)造成震蕩?！爱斈耆彪?，集資辦電是以國家名義號召的，現(xiàn)在出現(xiàn)很多問題，就強制人家退，這樣也有問題?！?/p>

來自電網(wǎng)公司的意見更認為，如果對電力職工持股問題處理過于“激烈”，很可能在電力行業(yè)造成人心動蕩，甚至危及電力安全。

對于這些擔心，支持全部清退的老電力專家陳望祥認為，在魯能私有化過程中，即采取全部清退的方案，而且退股方案對職工持股的回報很低，也沒有造成山東電力系統(tǒng)動蕩?！斑@表明，全員清退職工股可以在平穩(wěn)的狀態(tài)下進行?！?/p>

盡管不同的聲音還是非常多，但隨著“魯能事件”調查的推進，電力職工持股的問題進一步顯露，各部門意見漸趨一致?！艾F(xiàn)在重要的是需要馬上發(fā)出信號，不允許再這樣搞下去了?！眹译姳O(jiān)會的一位官員告訴記者。

3月19日，由國務院國資委、發(fā)改委、電監(jiān)會、電改辦共同簽發(fā)的《意見》最終出臺?！兑庖姟穼τ谏鲜鰞蓚€方案進行了折衷，規(guī)定“地（市）級電網(wǎng)企業(yè)的領導班子成員和省級以上電網(wǎng)企業(yè)的電力調度人員、財務人員、中層以上管理人員，不得直接或間接持有本?。▍^(qū)、市）電網(wǎng)覆蓋范圍內發(fā)電企業(yè)的股權?！?/p>

此外，其他職工“不得增持本省(區(qū)、市)電網(wǎng)覆蓋范圍內發(fā)電企業(yè)的股權，自愿清退或轉讓已持有股權的，發(fā)電企業(yè)可以優(yōu)先回購?！睂τ诖嬖陔娋W(wǎng)企業(yè)職工持股行為的發(fā)電企業(yè)，則規(guī)定應“依照有關法規(guī)規(guī)定披露電力交易信息，接受電力監(jiān)管等機構的監(jiān)督檢查”。

除了解決電網(wǎng)職工持股發(fā)電企業(yè)的問題，這份文件還對發(fā)電企業(yè)職工投資發(fā)電企業(yè)的行為進行了規(guī)范，以從根本上解決“一廠多制”，規(guī)定發(fā)電企業(yè)職工不得直接投資于“共用同一基礎設施或同一生產(chǎn)經(jīng)營管理系統(tǒng)的發(fā)電機組，不得在水壩溢流洞、泄洪洞投資安裝發(fā)電機組”。而對于已持上述股權的，則應“逐步予以清退或轉讓”。

“總的來說，這是一個比較折衷的方案，保持了各方面的平衡。文件出臺后，各方的反饋很正面?！眹译姳O(jiān)會信息中心統(tǒng)計分析處處長楊銘周告訴記者，“最后確定的這個范圍比較合適。規(guī)范是必須的，確定了中層以上清退，但不是強制退，不退可以選擇辭職?！?/p>

“僅僅是沖鋒號”

規(guī)范《意見》出臺后，各界最大的疑慮在于能否有效執(zhí)行，畢竟此前已有37號文的前車之鑒。由于電力職工持股企業(yè)大小不一，在幾乎每一個省和大部分地市縣鄉(xiāng)都普遍存在，每一個地區(qū)職工持股企業(yè)的資產(chǎn)狀況、發(fā)展規(guī)模又不盡相同，甚至其中一部分已經(jīng)完成了從職工持股企業(yè)到私有化的過程。業(yè)界普遍認為，如何針對具體情況來實行退股，將是《意見》執(zhí)行中碰到的最大挑戰(zhàn)。

截至目前，四部委仍未出臺具體執(zhí)行步驟。不過，老電力專家陳望祥對文件未來執(zhí)行前景很樂觀，他認為，“文件經(jīng)過這么長時間討論才出臺，各方面已充分考慮了各種可能的問題，（政府）一定會按照文件進行清理。37號文沒有執(zhí)行到位，是因為那個文件只是說不許動了，監(jiān)管者一轉身，他們該搞還是搞，看不住。這次《意見》出臺的意義，在于真正規(guī)范了電力職工持股的規(guī)則和各級責任，相關部門查處起來有法可依了?！?/p>

他指出，在職工持股系列規(guī)范文件出臺過程中，輿論監(jiān)督扮演了重要角色，推動了相關法規(guī)的完善和執(zhí)行。

《財經(jīng)》記者從電力業(yè)內獲悉，清退的時間限定在一年之內，財政部、國務院國資委、發(fā)改委和電監(jiān)會等相關部門都將對清理結果進行監(jiān)督。同時，在具體執(zhí)行過程中，還會增加更細的規(guī)定，譬如工資結余問題，在很多職工持股的電力企業(yè)發(fā)展過程中，都曾用職工的“工資結余”（企業(yè)預先提取的應付工資與實付工資之間的差額）作為啟動資金，直接投資發(fā)電企業(yè)，這些股份將全部收歸國有。

《財經(jīng)》記者獲悉，魯能私有化已依據(jù)上述原則予以撤銷，目前由山東電力集團控股77.14％，但最終要將其他小股東股份也收回，變成“百分之百的國有企業(yè)”。其中，目前仍持有魯能17.02％股權的中國水利電力工會山東電力委員會（下稱山東水電工會），其早期收購資金來源即為“工資結余”。

1999年開始，山東水電工會曾利用“工資結余”，多次以職工持股名義從山東電力集團購買“魯能系”公司股權，逐漸增資，取得控股權。2002年年底，魯能集團改制。山東水電工會將持有的魯能發(fā)展、恒源經(jīng)貿、魯能物資、恒源物業(yè)和魯能投資的資產(chǎn)共計8.5億元，外加1.6億元貨幣資金，一并注入魯能集團有限公司，作為注冊資金。魯能由此從國有控股企業(yè)變?yōu)槁毠こ止善髽I(yè)。而國務院派出的調查組發(fā)現(xiàn)，這10億元正是出自山東電力集團的“工資結余”。

國務院國資委官員告訴記者，對于魯能等“多經(jīng)企業(yè)”，在完全清退職工股后，由于電網(wǎng)公司不能持有發(fā)電資產(chǎn)，將會借鑒“920項目”的經(jīng)驗，以市場化方法大規(guī)模處置其中的發(fā)電資產(chǎn)?！?20電力資產(chǎn)”拍賣由電監(jiān)會電改辦主持，通過股權拍賣處置了全國38家企業(yè)總權益容量為1081萬千瓦的發(fā)電資產(chǎn)（最初統(tǒng)計為920萬千瓦，故有“920項目”之稱。參見《財經(jīng)》2006年第17期“‘920萬發(fā)電資產(chǎn)’出售記”——編者注），最終獲得187億元，較賬面凈資產(chǎn)溢價約56％。

電監(jiān)會電改辦的一位官員則對《財經(jīng)》記者表示，管理層退出后，由于職工企業(yè)無法再依靠壟斷確保收益，普通員工很可能會跟進退股?！拔覀兿Ｍ沁@樣，但仍不可放松監(jiān)管，因為僅僅靠產(chǎn)權是解決不了問題的，還要加強對壟斷業(yè)務的監(jiān)管，雙管齊下。”這位官員說。

事實上，職工持股現(xiàn)象并不囿于電力行業(yè)。在鐵路、電信等國有壟斷領域，職工持股問題同樣相當普遍。在上世紀90年代，職工持股一度曾作為股份多元化的改革嘗試受到鼓勵。之后，職工同股不同權以及由此衍生的管理層操縱問題逐漸暴露，政府開始加強對職工持股的監(jiān)管。

與電力行業(yè)類似，其他行業(yè)的職工持股企業(yè)也都是“靠山吃山，靠水吃水”，依靠與壟斷企業(yè)的利益紐帶獲取豐厚利潤。所謂職工者，包括了國有企業(yè)普通職工與管理層。對于職工持股帶來的關聯(lián)交易和利益輸送問題，決策層相當頭疼，監(jiān)管手段不斷加強。目前，證監(jiān)會嚴格規(guī)定，包含職工持股的企業(yè)，必須把清退職工持股作為上市的先決條件。此次中國鐵路工程公司上市前，就出資10億元清退了職工股。

以規(guī)范電力職工持股為契機，一場大規(guī)模的針對職工持股的規(guī)范行動即將展開。

《財經(jīng)》記者從電監(jiān)會等部門獲悉，國資委正在研究制訂一個針對所有職工持股企業(yè)的規(guī)范文件，有望于今年上半年出臺，將進一步限定職工持股的適用范圍，以杜絕關聯(lián)交易和斬斷利益輸送，比如要求本企業(yè)職工只能在本企業(yè)持股等。

“規(guī)范電力職工持股僅僅是沖鋒號?！毕⑷耸肯颉敦斀?jīng)》記者表示。