一個科學的利益表達機制，可以緩解社會矛盾和利益群體的潛在沖突，讓各群體正常合理的利益訴求得到宣泄，否則積聚起來，就會產(chǎn)生很大的社會破壞力，后果不堪設想，尤其在當前社會變革和轉(zhuǎn)型時期。

[背景]

人口迅速膨脹，文化程度低、無勞動技能的人口比重大，是東莞人口的現(xiàn)狀。目前東莞常住人口已經(jīng)達1200萬，其中戶籍人口只有200多萬，沒有東莞戶籍的外來勞務工及其家屬等，即所謂的新莞人達1000萬。新莞人中70%以上只有初中及以下文化程度、沒有勞動技能，只能從事普工工作。人口迅速膨脹給城市管理和城市基礎設施帶來沉重壓力，社會治安持續(xù)惡化、各種安全事故頻發(fā)、交通擁擠日益嚴重、水電供應壓力長期不能緩解、基礎教育不足問題嚴重。人口超負成為與土地告急、資源短缺、環(huán)境透支相并肩制約東莞經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的瓶頸。

東莞面臨的問題是目前珠三角城市共同面臨的問題，為了解決人口、土地、資源、環(huán)境這“四個難以為繼”問題，珠三角各城市各出新招。其中，對人口問題，許多城市都提出了自己的人口發(fā)展戰(zhàn)略，目標都是降低人口總量提高人口素質(zhì)，但收效并不明顯。最近，廣東東莞市委黨代表會議表決的《東莞市委市政府領導班子貫徹落實科學發(fā)展觀情況分析報告》提出，要將人口減少到600萬人，并以提高出租屋租住和經(jīng)營成本的經(jīng)濟手段推動“新莞人”回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。許多人認為，這是對新莞人發(fā)出“逐客”信號。

[解析]

技術上是否可行？

李朝暉(深圳市社會科學院)

這種期望通過提高出租屋租住和經(jīng)營成本的手段擠壓外來人口，看似符合邏輯，實際上未必能夠起到實在的效果。事實上，對于通過提高生活成本擠壓所謂低素質(zhì)人口的建議由來以久，但一直無法在實踐中得以實現(xiàn)。其原因主要有三方面：

第一，出租屋供給市場具有不可調(diào)控性。出租屋市場屬于充分競爭的市場，由于房屋出租不屬于政府許可的范圍，政府無法控制其出租屋的供應量；而且出租屋一旦建成，就形成有效的市場供給長期存在，不會因為稅費的提高退出市場。從這個意義上看，出租屋供給市場具有不可調(diào)控性，或者說對政府調(diào)控不敏感，起碼總供給不會減少，至多只是增速減緩。這剛性供給導致政府稅費的提高可能因出租屋經(jīng)營成本的提高造成短期內(nèi)租金上漲，使少數(shù)對租金非常敏感的群體離開東莞，但這種短期的人口減少會帶來出租屋空置率的上升，在競爭壓力下，租金又會相應降低，或保持在租房者可以承受的范圍內(nèi)。

第二，通過提高租房成本，甚至其他生活成本的方式，固然可以擠壓少量低收入的所謂低素質(zhì)人口，但也會造成符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的技術工人，甚至高素質(zhì)人才的流失。因此，提高租房成本或其他生活成本對于人口調(diào)控而言是一把雙刃劍，用不好不但不利于經(jīng)濟社會發(fā)展，反而有害。

第三，人口集聚主要取決于產(chǎn)業(yè)結構。東莞人口近年快速增長的原因主要在于以加工業(yè)為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中比重很高，由于對勞動技能要求不高，吸引大量文化程度低、沒有專門勞動技能的外來勞務工。因此，產(chǎn)業(yè)結構不調(diào)整，這些人口不會轉(zhuǎn)移。

其實，珠三角各城市近幾年都在進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整工作，期望通過產(chǎn)業(yè)升級，緩解土地、人口、資源和環(huán)境問題，但效果不太明顯。廣東省也力推通過珠三角與粵東、粵西、粵北的合作，進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)各方共贏，但這項工作在推進中也出現(xiàn)一些問題，呈現(xiàn)一頭熱一頭冷的狀況。有的因為財政收入、經(jīng)濟數(shù)據(jù)統(tǒng)計分配等未能很好解決停滯不前；有的轉(zhuǎn)入方一頭熱，轉(zhuǎn)出方的基層部門擔心產(chǎn)業(yè)空心化而對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出參與不積極；有的轉(zhuǎn)出方由于資金缺乏或征地困難，難以達到轉(zhuǎn)出方對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園的要求。

事實上，珠三角城市，包括東莞在內(nèi)，在產(chǎn)業(yè)升級中最大的障礙是基層部門對產(chǎn)業(yè)空心化的顧慮。由于珠三角各市在經(jīng)濟發(fā)展中普遍存在以鎮(zhèn)村為單位發(fā)展經(jīng)濟的特點，土地經(jīng)營的屬地化特征明顯，各村鎮(zhèn)各自為政，低層次上的重復引進與建設，這種依靠土地這一低成本生產(chǎn)要素發(fā)展經(jīng)濟的模式，決定了資源密集、勞動力密集、低生產(chǎn)技術含量的工業(yè)產(chǎn)業(yè)結構特征。而且由于房地產(chǎn)出租收入占到鎮(zhèn)村集體和居民收入的比重非常高，是收入的主要來源，因此村鎮(zhèn)經(jīng)濟組織對房屋（包括廠房、商業(yè)用房和住房）出租率很看重，要做這些基層部門的工作，讓他們在沒有引進新項目前空出土地廠房很難被接受。

因此，產(chǎn)業(yè)升級的關鍵是改變土地管理方式，深圳通過全面城市化將土地國有化，在很大程度上解決了這一問題，但是對已開發(fā)土地國有化后劃轉(zhuǎn)回原村使用的方式，也同樣給土地集約使用和產(chǎn)業(yè)升級帶來障礙，需要通過深度城市化進一步解決這一問題。東莞如果能夠借鑒深圳城市化的經(jīng)驗教訓，提高政府對土地規(guī)劃使用的調(diào)控，或許能夠走出土地、人口、環(huán)境、資源的制約，獲得新的發(fā)展空間。

倫理上是否可行？

莫勇波(廣東商學院)

且不論這一決策出臺是否符合科學化、民主化原則，單就其內(nèi)容而言，東莞“逐客令”存在著多方面值得探究的問題。其一，“逐客令”有“過河拆橋”之嫌。東莞今天的繁榮是包括來自于內(nèi)地的千千萬萬的“新莞人”的辛勤工作所創(chuàng)造的，而東莞在享受了由“新莞人”汗水所創(chuàng)造的繁榮的同時，卻不愿承擔伴隨他們而來的環(huán)境、資源、治安等方面的壓力，相反還要以所謂的“回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”名義把這些壓力和外地工推向外地。許多外地工在東莞貢獻了人生最寶貴的時光，而當東莞不再需要他們時，就被無情地驅(qū)逐出去，這種做法未免讓人有“兔死狗烹”的被拋棄的感覺。其二，“逐客令”有身份歧視之嫌。此令驅(qū)逐的“新莞人”，即是那些工資低、文化低的外地農(nóng)民工，實際上是在人為地設置戶口、身份、貧富以及地域方面的歧視性壁壘，那些外來人口在付出勞力的同時得到的僅僅是微薄的“低工資”，他們既沒有享有當?shù)厝怂鶕碛械倪x舉權和被選舉權，又沒能得到與東莞當?shù)厝送瑯拥纳鐣Ｕ?，而現(xiàn)在又要用所謂的“提高房租”、“提高經(jīng)營成本”的辦法將他們從這座曾經(jīng)揮灑過汗水與淚水的城市掃地出門，無疑會在他們心里留下被歧視的烙印。

從公共行政的角度來考察，東莞“逐客令”也有“公權濫用”或者“行政濫用”之嫌。人員的自由流動本來就屬于公民個人的自由權利之一，任何干涉公民本該擁有的遷徙自由都有干涉?zhèn)€人行動自由的嫌疑。而今天的中國也早已走出了計劃經(jīng)濟的牢籠，各種經(jīng)濟要素包括勞動力、物資的自由流動都不應該受到限制，任何以行政權力或公權力干預市場運轉(zhuǎn)和勞動力轉(zhuǎn)移的做法不僅是不符合市場法則，也是非法的。全國人大常委會2007年8月30日通過的反壟斷法明確規(guī)定，“行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織，不得濫用行政權力，制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定”，也不得采用不平等、排斥或者限制的方式妨礙市場的自由流通。東莞企圖以行政介入的形式，以強行提高出租屋租金和提高經(jīng)營成本的形式，干涉企業(yè)及地方經(jīng)濟活動，迫使勞動力遷出，實在有行政濫用、或公權濫用的嫌疑。

靠行政干預的方式來實現(xiàn)人口轉(zhuǎn)移，不僅在做法上是不可取的，其效果也值得懷疑。

[路徑]

政府在產(chǎn)業(yè)升級中如何作為？

李彬（廣東省公務員）

不容置疑，經(jīng)過30年的高速發(fā)展，東莞成了經(jīng)濟大市，但還不是經(jīng)濟強市，目前走入了當?shù)仡I導坦言的“雙邊緣化”困境，即在國際、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工中被邊緣化。這一“本地提供土地，外地提供勞動力，外商提供資金、設備、技術和管理”的東莞模式，在今天的國際、國內(nèi)的大環(huán)境下使政府和企業(yè)面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，開始陷入兩難選擇境地。

對東莞而言，一方面，地方政府不可能按照過去的發(fā)展路徑繼續(xù)通過消耗資源來推動經(jīng)濟社會發(fā)展；另一方面，企業(yè)繼續(xù)在本地發(fā)展會面臨生產(chǎn)成本不斷提高的壓力，而轉(zhuǎn)移則面臨產(chǎn)業(yè)配套關系不完備、產(chǎn)業(yè)成熟程度低等問題。一個地方的產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)型并不是人為的，是一種市場經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律。但是，按照目前“騰籠換鳥”或者“換籠換鳥”的思路，為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和提升而轉(zhuǎn)移低端產(chǎn)業(yè)、低附加值的環(huán)節(jié)，也并不完全現(xiàn)實和可能。這些企業(yè)盡管附加價值低，但它是整個產(chǎn)業(yè)鏈條當中不可缺少的一部分，同時對整個經(jīng)濟社會穩(wěn)定，特別是農(nóng)村基層的穩(wěn)定起著重要支撐作用。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，政府有幾個方面的作為。

要凸顯政策正義底線。產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移涉及弱勢群體和農(nóng)村基層的利益，所以政府在制定產(chǎn)業(yè)政策中應承載道德責任，關注弱勢群體。在當前利益多元的條件下，政府在制定公共政策中，必須站在正義的立場對待不同群體的利益訴求，不能以犧牲一個群體的利益訴求去滿足另一個群體的利益訴求，即使是犧牲少數(shù)人的群體的利益來滿足多數(shù)人的利益，也不能用犧牲下一代人的利益來滿足當代人的利益。東莞市提高出租屋租住和經(jīng)營成本，可以比較容易地讓低素質(zhì)勞動者陷入困境，從而被迫離開，政策當然可以較快地產(chǎn)生效果，卻容易讓政府陷入道德尷尬局面。從一定意義上說，正是“低素質(zhì)勞動力”造就了經(jīng)濟的高速發(fā)展。公共決策中顧及正義底線，一方面才能真正體現(xiàn)執(zhí)政黨立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨，才能增強普通群眾對政府的認同，從而提高執(zhí)政的合法性；另一方面才能體現(xiàn)對弱勢群體的關懷和重視，才能增進弱勢群體的福祉。實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少人口，政府不能通過提高低素質(zhì)勞動人口的生活成本的方式逼他們離開。一方面，政府可以通過優(yōu)惠政策吸引高新技術產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)勞動人口來提升產(chǎn)業(yè)，提高勞動密集型企業(yè)的生存成本；另一方面，政府要對弱勢群體予以補償，如通過培訓提高勞動力的素質(zhì)和技能，以創(chuàng)業(yè)基金形式鼓勵農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

實現(xiàn)政府與公民的良性互動。當前網(wǎng)絡作為社情民意最活躍的平臺，已經(jīng)成為黨和政府傾聽民意、關注民生的重要途徑，網(wǎng)民的聲音已成為民意訴求的重要力量。地方政府應更新執(zhí)政理念，更多地關注如何引導群眾理性地表達訴求，如何通過網(wǎng)絡和民意調(diào)查等形式征求意見，如何能夠真實聽到政策所適用客體的聲音或者訴求。所以，政府要暢通利益訴求表達的陽光渠道，增加公共決策的透明度，通過各種公開方式收集民意，擴大公眾的知情權與參與權，讓所有的利益群體代表都能有機會作公開的陳述，表達各自的利益訴求，都能以各種方式平等地參與到?jīng)Q策的過程中來。通過這一渠道，政府可以傾聽弱勢群體對自身利益訴求的聲音，同時可以對于少數(shù)人的利益訴求給予充分尊重，從而有效地整合公共利益。東莞把擬出臺的政策放置網(wǎng)上聽取意見，可以看作是擴大群眾參與決策的一個很好的舉措。所以，一個科學的利益表達機制，可以緩解社會矛盾和利益群體的潛在沖突，讓各群體正常合理的利益訴求得到宣泄，否則積聚起來，一旦爆發(fā)，就會產(chǎn)生很大的社會破壞力，后果不堪設想，尤其在當前社會變革和轉(zhuǎn)型時期。目前，聽證會制度是政府公共決策中擴大公眾參與的一個較好的機制。政府可以通過各利益群體代表人之間的討論、協(xié)商甚至辯論，做出一個總體最優(yōu)的決策，從而實現(xiàn)決策的公共選擇性和良好治理。當前需要進一步完善的一個問題，是聽證會的利益代表問題，即所選的人在多大程度上代表某一方面的利益。

更好地發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)和政府的引導作用。提升和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和人口結構，不是可以靠行政命令人為改變的，前提是改變經(jīng)濟發(fā)展模式，尊重市場的規(guī)律，堅守政府的道義，這應該是走出東莞困局的一個基本取向。一方面，對于公共資源配置，政府在決策中要尊重企業(yè)的主體性，充分發(fā)揮市場配置功能，將資源配置的決策權力交還給市場；另一方面，在讓市場發(fā)揮好調(diào)節(jié)作用的同時，政府應規(guī)范管理，加強監(jiān)督引導?？傊?，公共決策的市場理念，要求警惕、反省、糾正政府用計劃的方式?jīng)Q策，以市場的手段處理社會公共資源的行為。事實上，當前勞動密集型產(chǎn)業(yè)漸次向中西部轉(zhuǎn)移的過程，更多是市場發(fā)揮作用的過程。當東部勞動力成本、原材料成本因市場因素加大時，這些企業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移就成為必然。在這個過程中，政策因素應當與市場因素恰到好處地配合，不能利用行政手段進行超前、過快加速轉(zhuǎn)移。政府應當把著力點放在引導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上，采取提高最低工資、嚴格勞動執(zhí)法等方式使低效企業(yè)轉(zhuǎn)移，以產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移帶動人口轉(zhuǎn)移，讓市場的力量去推動外來人口的流動。通過提高最低工資水平，增加土地成本，設置進入政策來增加勞動力密集型企業(yè)的生存成本，勞動力密集型企業(yè)的生存空間就會變小，產(chǎn)業(yè)結構就會隨之發(fā)生改變。

產(chǎn)業(yè)升級是演進的、長期的。東莞的轉(zhuǎn)型，是否一個漂亮的轉(zhuǎn)身，為全國提供一個標本，我們拭目以待。