1988年椒江悄然進行的黨代會常任制試點，如今已成為中共高層擴大黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督的一個重要“抓手”。

浙江臺州灣畔的椒江，是一個令人肅然起敬的地方。這里不獨激蕩著一江山島戰(zhàn)役和“草根經(jīng)濟”的歷史榮光，更孕育著探索黨內(nèi)民主的現(xiàn)實震撼。

1988年，一場黨內(nèi)草根民主的大膽試驗——黨代會常任制改革，在這座小城悄然進行。實際上，早在1950年代，中共高層就對此寄予厚望，認為這是把黨的民主生活提高到更高水平的一項“根本的改革”。

這一課題的依據(jù)如此明確，讓人很難聯(lián)想到試驗過程的艱辛：一段時期，椒江幾乎成了“孤獨的探索者”。不過，椒江在議論和彷徨中沒有怯退。2002年，中共十六大終于對這一探索給予肯定。2007年，中共十七大報告進而提出，“完善黨的代表大會制度，實行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制”。

“非常振奮，非常欣慰。椒江為黨的民主制度建設(shè)作出了自己的貢獻，我們20年的心血沒有白費。”2008年7月，在接受《決策》專訪時，椒江區(qū)委書記王建平依然心潮難平。

20年過去，彈指一揮間。與當初椒江孤軍奮戰(zhàn)不同，如今，按照十七大要求，越來越多的省、市、縣都已實行了這一制度。這意味著，在中國，一場更大范圍內(nèi)的執(zhí)政黨黨內(nèi)民主改革正徐徐拉開序幕，而黨代會常任制改革，已成為中共高層擴大黨內(nèi)民主、加強黨內(nèi)監(jiān)督的一個重要“抓手”。

關(guān)鍵時刻沒有怯退

“石破天驚。”

提及1988年試點引發(fā)的震動，椒江的退休老干部何阿義這樣向《決策》感嘆。彼時，椒江還是一個縣級市，何阿義時任市人大常委會主任。

是年12月，椒江召開市第三次黨代會，試點首先從差額選舉黨代表切入。過去，履職時間實際只有幾天的黨代表，更像一種政治榮譽，有人戲稱“五年開次會，會期三五天，會前握握手，會上畫畫圈，會后揮揮手”。但是這一次，椒江刻意劃小選舉單位，改進提名方式，擴大黨內(nèi)直選的范圍和候選人的差額面。

結(jié)果讓人大跌眼鏡：市紀委一名年齡偏大的副書記被“差”了下來，而不屬于預定人選的審理科科長章科通，成了代表團推薦的4個黨代表之一。隨后，在黨代會上，章科通又被黨代表們提名推薦，順利當選市紀委委員，并被上級組織部門提名為市紀委副書記。

“章科通的意外當選，是一個標志性事件”，何阿義評論說，“黨代表不再是以往‘舉舉拳頭，吃吃饅頭’的形象了?！?/p>

這次黨代會還給每位代表頒發(fā)《中共椒江市黨員代表證》，明確了代表資格在一屆任期內(nèi)長期有效；規(guī)定每年至少召開一次黨員代表大會；取消市委常委會，建立了市委委員制、市紀委委員制。

對此，中央黨校黨建部黨代會常任制課題組評價認為，椒江“起點之高，力度之大，絕無僅有”。

但是，改革越是向縱深推進，衍生的矛盾就越多，阻力也越大。而與椒江同時開始試點的省內(nèi)外幾個縣市，改革已經(jīng)無疾而終。況且，在黨的正式文件中，還沒有對常任制明確肯定、推廣的表述。

改革向何處去？1990年代中期，椒江區(qū)委開始有了爭論和動搖。有的領(lǐng)導主張不要繼續(xù)試點了，有的提議再等等看，更有人對改革冷嘲熱諷。

楊興旺，早年曾任臺州團地委書記，接著在椒江區(qū)黨代會常任制辦公室工作了18年，被稱為“常任制的活字典”。在接受《決策》采訪時，他回憶說：“1997年是試點最為低潮的時候。原先前來取經(jīng)的外地干部絡(luò)繹不絕，那一年里只來了一兩批。我們幾乎是在原地摸索，實在是想不出新花樣了，搞來搞去，青山依舊?！?/p>

心里多少有些打鼓的區(qū)委領(lǐng)導，開始到群眾中尋找改革的動力。為此，區(qū)有關(guān)部門發(fā)出了193份《黨員代表調(diào)查問卷》，收回170份。根據(jù)匯總，黨代表在評價試行黨代會常任制8年來的實踐時，認為“很有必要”和“有必要”的有146份，占85.8%；對于“下一屆要不要繼續(xù)搞黨代會常任制”的問題，回答“要繼續(xù)搞”的有137份，占82.5%。很快，浙江省委組織部《調(diào)研快報》全文登載了這次問卷的匯總分析報告?！斑@是一個強烈的信號?！睏钆d旺說。

更讓椒江喜出望外的是，1999年，中組部在椒江召開“全國地方黨代會常任制試點單位座談會”。會上，椒江一口氣提出了5個建議，急切地呼吁中央能夠在理論上、實踐上對黨代會常任制改革給予一個明確的說法。

2002年11月8日，中共十六大報告明確提出：擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。“報告一出來我們就反復讀，覺得那段話句句都是對椒江說的?！痹瓍^(qū)委組織部副部長羅正義當時興奮不已。

人代會的“翻版”？

黨代會常任制改革的初衷，是使黨代會成為“黨的充分有效的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”（鄧小平語）。但是，長期以來，縣以上各級黨代會每5年舉行一次，導致兩次黨代會之間代表大會履職不到位。椒江推行的年會制，無疑填補了這一空缺。

早在1988年，椒江就專門成立常設(shè)工作機構(gòu)“黨員代表聯(lián)絡(luò)辦公室”，2003年，更名為“黨代會常任制工作辦公室”。與區(qū)委組織部合署辦公，其主要職責之一，即是負責組織黨代會年會相關(guān)工作。

椒江的黨代會年會一般安排在每年人大、政協(xié)會議之前召開。按照椒江官方的解釋，這樣，黨代會形成的決議、決定可以對人大、政協(xié)會議起到領(lǐng)導和指導作用，從而把黨的主張和決策落到實處。

當?shù)匾晃还賳T作了一個形象的比喻：三會之間的關(guān)系，就好比合作造一座大橋。目標是共同的，但又有分工：黨代會提出建議，作出“造橋”的決策；人代會討論怎樣“造橋”；政協(xié)對“造橋”進行監(jiān)督。

“比喻雖然不是特別貼切，但至少表明我們把很多精力花在了提高黨代會的針對性和實效性上。椒江的年會制絕非人代會的‘翻版’，絕對不是可有可無。”區(qū)委書記王建平告訴《決策》。

例如，怎樣對黨委班子及其成員進行監(jiān)督？人代會解決不了這個問題，而且似乎也沒有別的什么有效辦法。在這里，事實上形成了一個監(jiān)督“盲區(qū)”。

怎么辦？椒江走出了一條對黨委班子及其成員進行民主測評的新路子。2005年1月，椒江區(qū)委出臺《鎮(zhèn)、街道黨代表對黨委班子及其成員進行信任度民主測評的暫行辦法》，規(guī)定凡不稱職得票數(shù)超過應到黨代表總數(shù)1/3的黨委班子成員，應主動辭職；凡經(jīng)組織考核認定為不稱職的，予以免職或降級處理。后來，椒江將區(qū)“兩委”委員也列為測評對象。王建平說，椒江這一屆區(qū)委的33名委員已經(jīng)簽下“生死契約”——委員在沒有通過黨代表信任投票的情況下，將辭去所擔任的職務(wù)。

其實，早在1991年，在椒江三屆三次黨代會上，黨代表就對市委領(lǐng)導班子進行過一次信任投票，當時，93%的代表對市委投了信任票。但是，由于一些領(lǐng)導不愿給自己套上一個“緊箍咒”，這項改革最終曇花一現(xiàn)。

“經(jīng)過這么多年的探索和配套改革，重新建立信任投票制度的時機已經(jīng)成熟。區(qū)委領(lǐng)導的勝任與否，將取決于黨代表的信任投票?！蓖踅ㄆ阶孕诺卣f。

“全天候”黨代表

2007年7月，時任中組部部長的賀國強在浙江考察，椒江區(qū)委書記王建平、椒江區(qū)黨代表陳招領(lǐng)一起向他匯報工作。輪到陳招領(lǐng)發(fā)言時，這位口直心快的女社區(qū)黨總支書記有些興奮：“黨代表的作用可大了，我還投票評議過區(qū)委書記呢！”聽到這里，賀國強不禁頷首微笑。

在當選黨代表之前，陳招領(lǐng)曾擔任過一屆區(qū)人大代表。“本來以為人大代表法律地位更高一些，可以參與執(zhí)法監(jiān)督?，F(xiàn)在看來，黨代表的職權(quán)更大，責任更重，經(jīng)常忙得不可開交?！彼嬖V《決策》。

實際上，椒江試點的一項重要任務(wù)，就是探索如何充分發(fā)揮黨代表在閉會期間的作用，讓他們“忙得不可開交”。

最初幾年，椒江并無太多突破。直到1993年，椒江在黨代表中啟動“我為椒江發(fā)展獻金點子”活動，黨代表們才真正意識到自己在閉會期間仍然可以發(fā)揮作用——后來，這項活動成為椒江黨代會常任制改革的一個“品牌”。“歡迎黨代表出主意？太新鮮了！當時大家真是激情燃燒，一口氣提了很多建議?！苯方瓍^(qū)委一位官員說。

陳招領(lǐng)也清晰地記得，2002年，她提出的建議是“老小區(qū)路面破損嚴重，需要政府撥款修建”。結(jié)果，這一建議被區(qū)委采納，并被列為“2003年度政府為民辦10件實事”之一。

除了這些，椒江還陸續(xù)建立了黨代表調(diào)研、代表活動日、黨內(nèi)情況通報、民主懇談、聯(lián)系黨員群眾、教育培訓等制度以及代表團制度。借用陳招領(lǐng)的話，就是黨代表“既有履行職務(wù)的各種制度保障，也可以反映民意、參與決策、監(jiān)督批評”。

“渠道越來越暢通，形式越來越靈活?！眲倓偮男陆方瓍^(qū)委辦主任一職的柯溢濱評論道。此前，他擔任白云街道黨工委書記、白云·椒漁代表團團長。2007年3月，柯溢濱曾在那里建立了浙江首個黨代表團活動室。

“為什么要這樣做？因為黨代表既聯(lián)系黨員，又聯(lián)系群眾，作用實在太重要了！”柯溢濱向《決策》解釋，“比如，村兩委換屆時，一些私心較重的人想通過一些不正當?shù)耐緩竭M入村兩委班子，怎么辦？我們就是通過黨代表，把黨員群眾凝聚起來，確保換屆風清氣正。”

不過，饒有趣味的是，黨代表同樣需要接受黨員強有力的監(jiān)督——黨代表必須在任期內(nèi)向本選舉單位黨員群眾匯報自己履職的情況，過不了評議關(guān)的黨代表將被罷免。椒江的一本內(nèi)部刊物，記錄下了一段鮮活的場景：

2003年12月17日……黨的十六大代表、椒江區(qū)第六次黨代會代表、中國飛躍集團董事長邱繼寶走上報告席，他鞠了一個躬后開始了述職報告……臺下102名下陳街道的黨員代表聆聽著邱繼寶的述職，有的還交頭接耳私下交流對述職中某個問題的看法……到會的全體黨員代表進行了評議，并以無記名的形式填寫了測評表。統(tǒng)計后當眾公開的評議測評表明，對邱繼寶的述職投滿意票的有94票，基本滿意的7票，不滿意的1票。邱繼寶感嘆：“通過述職評議，我更加明確了自己‘代表誰’和‘怎么代表’?！?/p>

中央黨校黨建部主任王長江認為，“代表誰”、“怎么代表”，正是黨內(nèi)民主的關(guān)鍵。

區(qū)委常委會的取消與恢復

椒江另一個驚世駭俗之舉是取消常委會，不過，2006年，又恢復了這項制度。

1988年，取消常委會后，椒江市委、市紀委均采取了委員制。所謂的“委員制”，就是不設(shè)常委，只設(shè)書記、副書記和委員，市委全委會作為領(lǐng)導黨組織的日常工作，而黨代會對全委會直接進行監(jiān)督。

椒江改革的直接動因是要確立黨代會的地位。起先，椒江曾考慮保留原有的市委領(lǐng)導層次結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上，實行黨代表常任制和黨代會年會制。但是，要使黨代會、全委會、常委會這三個層次都完善起來，在操作上很難做到，也沒有必要。而在這三個層次中，唯一可以減少的是常委會。

“從1985年11月到1988年11月，椒江全委會每年平均只開一次，常委會成為了事實上的權(quán)力中心。你想啊，如果書記民主意識不強的話，豈不就成了‘一言堂’、‘一言九鼎’？這個最要不得嘛！”原椒江區(qū)政協(xié)主席蔣廣德告訴《決策》。

撤消常委會之初，一切風平浪靜。但幾個月后，問題浮現(xiàn)了：以前常委是7人，現(xiàn)在全委會委員卻有13人，這么多人怎么決策？最后大家一致同意采用票決制。

“無記名投票”首先被決定使用到敏感的干部任免問題上。1989年4月的一次全委會上，椒江13名市委委員無記名投票，逐個表決44名干部的任免，組織部當場唱票計票，最終有3名干部因為票數(shù)沒有過半而被否決。

這一在全國首開先河之舉，當時震動了整個椒江。“實行票決制，意味著書記、副書記不能再搞一言堂、盲目拍板了。這在無形中給了我們主要領(lǐng)導和組織部門一種壓力。20年來，椒江區(qū)歷屆四套班子領(lǐng)導自覺接受監(jiān)督，嚴格要求自己，沒有一人在椒任職期間黨風廉政上出過問題?！蓖踅ㄆ秸f。

椒江的經(jīng)驗隨后引起了中組部的關(guān)注。2001年，中組部在全國推廣了干部任免票決制。不過，對于椒江的委員制改革，中組部卻遲遲未作表態(tài)。

“委員制確實有其弊端。比如，椒江的組織部長、宣傳部長出去考察，名片上印的都是‘區(qū)委委員’，人家看了非常驚訝。我們的干部通常解釋了半天，說這就相當于區(qū)委常委，但人家總是將信將疑，極為尷尬。另外，一直以來，很多關(guān)鍵委局和街鎮(zhèn)的負責人都進不了全委會，全區(qū)上下對恢復常委會、擴大全委會呼聲很高?！笔Y廣德說。

“2006年9月，椒江區(qū)委建議，經(jīng)浙江省委批準，中組部同意，椒江恢復了區(qū)委常委會制度?！蓖踅ㄆ礁嬖V《決策》，“之所以要重新設(shè)立常委會，一是委員制與黨章規(guī)定有抵觸；二是實踐表明，委員制也并不是發(fā)揚民主的關(guān)鍵因素。直觀地說，委員制是擴大了的常委會，縮小了的全委會，而在相同條件下，30多人作出的決策肯定比10多人作出的決策更為民主?！?/p>

改革逼近“天花板”？

“椒江現(xiàn)在不再是一枝獨秀了。”王建平承認。

1988年，中組部在浙江、黑龍江、山西、河北、湖南等省選擇了12個縣（市、區(qū)）進行全國首輪黨代會常任制試點。到2002年十六大召開之前，很多試點都已銷聲匿跡，惟有椒江沒有間斷。十六大后，江蘇、吉林、廣東、上海等地黨代會常任制改革驟然加速，短短幾年，已經(jīng)初步呈現(xiàn)處處開花的景象。2008年7月，四川甚至將試點范圍擴大到全省50個縣（市、區(qū)）。

“遠的不說，僅以臺州市為例。從2003年7月到現(xiàn)在，臺州市級、9個縣（市、區(qū)）以及93個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)全面試行黨代會常任制，并且各具特色。比如，路橋區(qū)直接選舉產(chǎn)生黨代表，溫嶺市將民主懇談引入黨代會決策?！蓖踅ㄆ礁嬖V《決策》，“如果說9個縣市區(qū)各有一項特色，椒江就有8個不足。所以要想保持椒江的先發(fā)優(yōu)勢很難，我們的壓力比較大。中央黨校黨建部以臺州為實例編著的《黨代會常任制理論與實踐探索》這本書，都快被我翻爛了?！?/p>

椒江一位官員分析說，椒江的改革，盡管有上級組織部門和群眾的支持，但如果仔細分析就會發(fā)現(xiàn)，這場改革所依靠的，很大程度上其實是區(qū)委領(lǐng)導的高度政治責任感和科學的政績觀。所以，椒江才會流傳著這樣一句話：“黨委領(lǐng)導對推行常任制的認識程度，也就決定了改革的深度?！?/p>

王建平，這位對民主政治頗有研究的區(qū)委書記，此前曾擔任溫嶺市市長。期間，溫嶺的“民主懇談”項目獲得了第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”。2005年，調(diào)任椒江區(qū)委書記時，他對黨代會常任制已有諸多思考。2008年4月，王建平應邀到井岡山干部學院，為全國縣委書記培訓班的學員講解椒江試點的經(jīng)驗。

“椒江黨代會常任制框架已立，這就是‘黨代表任期制+黨代會年會制+區(qū)委會負責制’?，F(xiàn)在最要緊的是如何認真貫徹落實中央不久前下發(fā)的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》精神，進一步完善一些具體制度，充分發(fā)揮黨代表、黨代會年會和全委會的作用。而目前臺州市本級和其他縣（市、區(qū)）的改革亮點紛呈，恰好為我們提供動力和借鑒?！彼f。

在王建平看來，椒江黨代會常任制20年的改革歷程，只是一場馬拉松的開始。