掛職的現(xiàn)實運作并不盡如人意，而是存在諸多問題。在某種程度上說，掛職現(xiàn)象是認識中國現(xiàn)實政治運作的一個絕好切入點。

盡管沒有進入研究者的視野，干部掛職卻在中國走過了20多個春秋，并成為中國政治生活中從中央到地方的一項重要的慣例性政治現(xiàn)象，甚至可以當作一項制度而加以看待。作為干部人事制度的重要內(nèi)容之一，掛職對于干部的培養(yǎng)和鍛煉，對于中國現(xiàn)實政治的運行，無疑具有深刻影響。

如果掛職制度設(shè)計完美，運行良好的話，無論是對整個公務(wù)員隊伍素質(zhì)的提高，還是對于實現(xiàn)國家的善治和民眾的福祉，都具有積極的意義。事實上，掛職的現(xiàn)實運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。在某種程度上可以說，掛職現(xiàn)象是認識中國現(xiàn)實政治運作的一個絕好切入點。

為了了解掛職在不同地區(qū)的運行狀況，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4個地區(qū)，進行了實地調(diào)研和現(xiàn)場觀察。在這4個點的調(diào)研中，作者不單搜集了大量的地方相關(guān)文件，還對54名地方干部進行了訪談，包括1場焦點小組討論。

不同地方掛職現(xiàn)象比較

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職通常有四種形式：一是到下級機關(guān)掛職，即“下掛”，最為典型的是通常所謂的基層鍛煉；二是到上級機關(guān)乃至中央國家機關(guān)掛職，即“上掛”；三是到其他地區(qū)的機關(guān)掛職；四是到國有企事業(yè)單位掛職。然而，在現(xiàn)實政治生活中，許多地方政府往往突破常規(guī)，創(chuàng)造了豐富多彩的掛職鍛煉形式。如有的地方政府借助其他地區(qū)機關(guān)的牽線搭橋，組織公務(wù)員到當?shù)孛駹I企業(yè)掛職，學習其管理經(jīng)驗，進行招商引資；有的地方政府選派大量的年輕公務(wù)員到村級“兩委”擔任職務(wù)，進行鍛煉。

由于區(qū)位環(huán)境和領(lǐng)導工作思路的差異，不同地區(qū)的掛職工作開展得并不均衡，甚至在一地的不同轄區(qū)，掛職也迥然不同。就掛職的類型來說，“下掛”最為盛行，并逐漸趨于制度化；到其他地區(qū)特別是發(fā)達地區(qū)掛職，近年來開始在河北、江西這種內(nèi)地省份逐漸興起，并且在未來若干年內(nèi)呈擴大趨勢；至于“上掛”，地方政府沒太多發(fā)言權(quán)，主要取決于上級政府的安排。

不同地方的掛職在目標指向上也各有側(cè)重：河北武安主要謀求培養(yǎng)鍛煉干部和響應(yīng)上級號召（如援壩、援藏）；湖南株洲偏重培養(yǎng)鍛煉干部、壯大村集體經(jīng)濟、加強基層組織建設(shè)；吉林市主要是出于增強企業(yè)活力，進行企業(yè)改制的考慮；而江西九江則更注重鍛煉干部和發(fā)展本地經(jīng)濟。

調(diào)查顯示，各種掛職活動的主角往往是那些相對年輕的掛職人員，盡管導演這一出戲的是各個地方的組織部門。這些掛職人員，大多數(shù)都是人們所謂的“三門”干部（從家門到校門再到機關(guān)門）。相對于那些從政經(jīng)驗較為豐富的領(lǐng)導來說，這些年輕干部理想主義色彩有余，老練程度不足。年輕，意味著他們精力充沛、顧慮較少，并敢于開創(chuàng)。正是基于此，組織部門往往愿意派他們到新的環(huán)境中經(jīng)受磨練。然而，也正是因為年輕能干，他們在原單位往往充當著業(yè)務(wù)骨干的角色，這使得其單位領(lǐng)導在推薦時左右為難，不知如何在上級要求和本單位利益之間找到平衡。

從干部的意愿來看，他們更愿意去上級機關(guān)和發(fā)達地區(qū)掛職，而不是到貧窮落后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掛職，因為兩者帶來的誘惑實在差別太大。從掛職的內(nèi)容來看，下派干部主要是進行資金和項目方面的幫扶；異地掛職（去發(fā)達地區(qū)）干部以招商引資為主，附帶學習交流；而上派掛職人員基本上停留在學習提高上。從掛職的體會來看，下派掛職能真正鍛煉干部，磨掉他們身上的官僚氣息；異地掛職人員則獲得了思想觀念上的洗禮；而上掛人員開闊了眼界，鍛煉了宏觀思維方式。

準程序化的政府實踐

盡管到目前為止尚未出臺專門的條例來規(guī)范掛職的運作，但各地都按照某種既定的操作方案安排不同掛職活動，而且各地已經(jīng)根據(jù)實踐發(fā)展出趨同的“準制度安排”。這種準程序化的政府實踐方式，為比較不同地方的掛職活動提供了一個起碼的依據(jù)，也是今后中央提供相關(guān)制度供給的基礎(chǔ)。

各地在選派掛職干部時，不僅強調(diào)政治素質(zhì)好和工作能力強，而且對年齡和學歷都有硬性要求。如武安和吉林選派掛職干部時，規(guī)定年齡不得超過40歲；而株洲和九江則規(guī)定掛職人員必須在35周歲以下。至于學歷，基本上清一色要求大專以上。此外，不同的掛職類型還附加一些特殊的標準，如到基層掛職往往強調(diào)熱愛農(nóng)村工作；到異地掛職則強調(diào)紀律觀念和大局意識；到上級機關(guān)掛職往往是一些重要后備干部。

有人認為掛職人員的選派過程充滿著權(quán)力斗爭，比如一些單位領(lǐng)導更愿意將那些不服從自己領(lǐng)導的“異見分子”派出去，有些單位領(lǐng)導可能出于平衡的考慮將彼此不合的下屬“挪”一個出去，還有的則是因為面臨升遷但職位又不夠而“暫時”被安排去掛職。從調(diào)查的情況來看，在掛職的選拔程序上，個人自愿所起的作用似乎更大。如果一個人自己不愿去掛職，不管領(lǐng)導怎么安排，不管單位怎么推薦，也很難成事。

接收單位的選擇方式更多地跟掛職類型相關(guān)，跟地方政府的差別關(guān)聯(lián)較小。頗有意思的是，異地掛職的啟動有時取決于兩地領(lǐng)導的人際關(guān)系。在異地掛職相對較多的兩個調(diào)研地區(qū)，其成功背后都有著很強的人際色彩：河北武安與北京通州的合作始于通州代表團赴冀考察“一制三化”時所受的熱忱接待，而九江干部赴北京石景山掛職則跟兩地組織部長的私下協(xié)定有關(guān)。在某種程度上，這是中國政治的人際化運作的生動注腳。

掛職人員的職務(wù)安排一般包括兩種類型：一是虛職，如xx助理，農(nóng)村工作指導員；二是實職，包括副縣長、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委副書記、副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長、副主任等黨政副職和村黨支部書記等少量正職。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，下派掛職一般擔任實職居多，而去異地掛職和“上掛”，絕大多數(shù)都是出任虛職。這種差別的出現(xiàn)主要跟接收單位的談判能力有關(guān)，下級政府肯定要義務(wù)性地給“上面”派下來的人以實質(zhì)性的鍛煉；而上級政府和其他地區(qū)則可能出于種種顧慮而不敢讓掛職人員擔綱。

各地對掛職人員的管理與考核也基本上大同小異，而掛職的評價則涉及掛職成效與提拔使用。除九江外，其他三地的各種掛職文件，都清一色地規(guī)定了“掛職期滿后，表現(xiàn)優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先提拔使用”。像吉林，還將掛職成效分為“優(yōu)秀”與“特別優(yōu)秀”兩個層次：對于經(jīng)考核為優(yōu)秀的人員，可優(yōu)先考慮職稱、職級晉升；對于特別優(yōu)秀而且具備提拔條件的，要予以提拔重用。

盡管九江市委組織部的官員反復強調(diào)，掛職（哪怕表現(xiàn)很優(yōu)秀）并不意味著提拔，它只是一種正常的干部鍛煉途徑。然而廬山區(qū)的掛職實踐，似乎剛好與此說法相反。據(jù)筆者觀察，廬山區(qū)的駐村掛職干部中，表現(xiàn)優(yōu)秀的，基本上都被提拔了。

可見，不管是書面規(guī)定上還是實際政治實踐中，掛職已經(jīng)成為影響干部升遷的一個重要因素。唯一需要厘清的是，掛職在提拔條件里面占據(jù)多大權(quán)重，提拔依據(jù)的是組織部門的書面考核結(jié)論還是干部的實際掛職成效。

掛職出發(fā)點與效果的差距

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職的運作并不盡如人意，而是存在著諸多問題。這些問題的存在，使得掛職這項準制度的出發(fā)點和現(xiàn)實效果之間存在較大“出入”，影響了該制度的績效。

從掛職人員、派出單位、接收單位三方分別來看，首先掛職人員自身存在認識偏差。有些掛職人員把掛職鍛煉看作一個過場，將自己視作當?shù)氐囊粋€“短暫過客”，認為掛職期間只需應(yīng)付一下就可以。在這種思想的指導下，他們往往“身在曹營心在漢”，滿足于敷衍被動地開展工作，而非主動承擔相應(yīng)的職責，創(chuàng)造性地開展工作。還有些掛職人員（主要是下派掛職干部），則將自己置于掛職單位的約束之上，借助原單位的強勢地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權(quán)謀私，貪污腐敗。這兩種極端的認識，都偏離了掛職人員應(yīng)有的角色定位，造成了負面效果。

其次，掛職人員派出單位有不少“尷尬”。參加掛職鍛煉的人員，一般是年輕的、有培養(yǎng)前途的公務(wù)員，將他們派出去掛職，對于派出單位來說在短期內(nèi)無疑是一種損失，特別是那些人員較少、工作量大的單位。而且在此期間，派出單位還要負擔掛職人員的工資獎金以及一定量的掛職補貼，有的地方甚至要求派出單位作為對口支持單位而對掛職地區(qū)（一般是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村）進行資金方面的支持。有的派出單位干脆形象地將這種做法稱之為“為他人作嫁衣”。正因如此，有些派出單位要求掛職人員兼顧原來的工作，而不是按規(guī)定徹底與之脫鉤。在訪談的33名掛職干部中，掛職期間真正與原單位工作脫鉤的不到50%。

同時，掛職人員接收單位頗有“顧慮”。一是職位安排上的顧慮。掛職時間一般不超過兩年，出于對掛職人員不熟悉情況和短期行為的擔心，接收單位一般不敢安排主管或分管某方面工作的實職，而只是安排一些輔助性的虛職，這樣掛職人員很難得到實際的鍛煉。在一些沿海地區(qū)，前來掛職鍛煉的干部太多，多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部達到20多個，少的也有15—16個，這種“僧多粥少”的現(xiàn)實導致接收單位很難合理地給掛職人員安排工作。二是費用方面的顧慮。盡管掛職人員的工資獎金由原單位承擔，但接收單位要為掛職人員提供相應(yīng)的辦公場所和經(jīng)費，如果是掛領(lǐng)導職務(wù)，還要配備秘書、司機和小車，這些費用累計起來也是一筆不小的支出。對于那些財政收入較少的貧困地區(qū)來說，這無疑是一項沉重的負擔。三是后果方面的顧慮。如果掛職人員的工作確有成效，接收單位負擔上述費用還是值得的；但如果掛職人員的工作毫無起色甚至出現(xiàn)負面效應(yīng)，接收單位無疑是“賠了夫人又折兵”。

制度的缺失

理解中國政治現(xiàn)象，一個極為重要的法則就是政治原則與實踐的脫節(jié)，或者說表達結(jié)構(gòu)與實踐結(jié)構(gòu)的脫節(jié)。本著這種思路，不難了解掛職現(xiàn)象運行這么多年卻無成文制度的原因，也正是因為原則與實踐的脫節(jié)，干部掛職問題叢生，嚴重背離了其本來目的。

由于掛職牽涉到作為具體實施單位的組織部門、派出單位、接收單位和掛職人員等諸多行為主體，它需要極為精巧和完善的制度設(shè)計，否則其中的任何紕漏都會影響掛職效果。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，掛職管理體制至少有四個方面的問題需要改進。

一是實施單位、派出單位、接收單位和掛職人員之間的關(guān)系模糊不清，各主體的權(quán)限和責任有待進一步明確。二是對掛職人員的管理和考核出現(xiàn)“真空”狀態(tài)。作為實施單位的組織部門一般滿足于結(jié)束階段的考察，作為業(yè)務(wù)主管單位的接收單位的日常業(yè)務(wù)管理很難與組織部門的終期考核相銜接，而派出單位在人事行政上的管理則“鞭長莫及”，這種管理與考核上的“真空”，容易導致掛職人員放任自流甚至違法亂紀。三是掛職與提拔使用的關(guān)系。掛職是不是提拔的必要條件？如果是，它在提拔條件里該占多大權(quán)重？如何衡量掛職優(yōu)秀與否？這些問題，各個地方的掛職文件中都未詳細加以說明，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“掛職表現(xiàn)優(yōu)秀的，優(yōu)先提拔使用”。四是全國缺少一部統(tǒng)一的掛職條例。目前對掛職進行部署和安排，都是依據(jù)中央和地方政府的專門文件進行的，缺少一部全國統(tǒng)一的條例。在《公務(wù)員法》中，掛職鍛煉只是作為公務(wù)員的交流形式之一而被簡單提及，缺少具體的操作性規(guī)定。

在調(diào)查中，筆者經(jīng)常聽到地方干部對于“制度匱乏”的感嘆。他們告訴我，雖然制度并非萬能，但若沒有一項全國性的掛職條例或規(guī)則，開展工作時總感覺無所適從。筆者深以為然。的確，正是因為制度的供給不足，才導致掛職人員和所涉單位缺少行為準則，進而造成掛職問題叢生乃至發(fā)生“畸變”。

由于制度不足，在掛職中真正起著調(diào)節(jié)作用的是中國社會和政治文化，以及盛行于官場的各種“潛規(guī)則”。這些文化和“潛規(guī)則”，積極進步的成分很少，消極落后的成分居多。

例如，由于掛職后可以留任，個別事業(yè)單位成員將掛職當作轉(zhuǎn)入國家機關(guān)的跳板；因掛職人員要到接收單位所在地區(qū)工作，那些家人分居兩地的人將掛職變成了親人團聚的好機會；有的干部借異地掛職之名，行旅游觀光和走親訪友之實；還有的單位領(lǐng)導將選派干部掛職當作“發(fā)配”機關(guān)人員的合法手段。如果是帶著上述目的去掛職，很難想象能取得理想的效果。接收單位出于不愿與人為敵，寧愿一團和氣、與人為善的考慮，導致難于有效管理和評價掛職干部。

下掛

陳志杰，原吉林市委組織部副主任科員，在該市昌邑區(qū)樺皮廠鎮(zhèn)掛職黨委副書記，主管招商引資、小城鎮(zhèn)建設(shè)、機關(guān)黨務(wù)與后勤等工作，為期兩年。

走馬上任的第一天，全區(qū)先進性教育現(xiàn)場會就在該鎮(zhèn)召開。按理說，先進性教育不是陳分管的，而且又是初來乍到，他可以因此而不參加。然而，陳卻主動參與其中，并在午宴時以副書記的身份與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導推杯換盞，以給全鎮(zhèn)干部留下良好的第一印象。

最初一段時間，陳志杰經(jīng)常跟著鎮(zhèn)里的主要領(lǐng)導一起下村辦公，以便摸清全鎮(zhèn)27個村的具體情況。陳說，摸情況不需要專門去跑，這樣太勞師動眾；也不用聽下級匯報，因為這樣很難了解真實情況。

對鎮(zhèn)里的情況有了大致了解后，陳發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作與組織部的機關(guān)工作確實差別很大：組織部講究規(guī)范和原則，基本上都是按部就班的；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作講究情理交融，靈活性很強。據(jù)此，陳明確了自己的工作思路：盡量適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作方式，帶著感情融入到他們中去，對工作目標也不要期待百分之百完成。陳給自己的定位是：幫忙而不添亂，補臺而不拆臺，到位而不越位。

陳迅速地投入到工作中，而且成績斐然。通過找市公用事業(yè)管理局的朋友，他用三個月的時間讓鎮(zhèn)里的路燈煥然一新；他找自己的博士同學幫忙，對樺皮廠鎮(zhèn)進行“包裝”，以樹立良好的投資形象；經(jīng)過他的整頓，鎮(zhèn)里的后勤招待開支由原來的一年近10萬元減至現(xiàn)在5萬元；他還同農(nóng)技站的人員一起，幫助農(nóng)民建立各種專業(yè)協(xié)會，告訴他們?nèi)绾芜x好種子和化肥。

努力終于換來了回報。隨著彼此了解的加深，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部逐漸把陳當作“自己人”。主管的工作也從無到有，領(lǐng)域逐步擴大。一年多的磨練，陳儼然成了一名土生土長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。

陳只是眾多下派掛職干部中的一個典型。這類掛職人員往往借助原單位的組織資源和自身的人際資源，給掛職地區(qū)帶去一定的資金、項目和發(fā)展思路。許多人想在鄉(xiāng)村社會大干一番；但當他們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村工作與機關(guān)工作差別很大而自己又無法適應(yīng)時，有人選擇了退卻，碌碌無為地度過了掛職時光。另一方面，也正是因為下派干部是“上級”派來的，有些掛職人員將自己置于掛職單位的約束之上，借助原單位的強勢地位，無端干涉接收單位的工作，有的甚至以權(quán)謀私。

上掛

趙建功，九江瑞昌市（縣級市）政法委書記，2004年，他在江西省檢察院控申處掛職任處長助理。

不知道趙掛職之初有什么樣的期待，但他對控申處的兩任直接上司卻有著截然不同的感受。第一任處長對掛職重視程度高一些，讓他參與一些實際性的工作，比如接訪；而第二任處長則不怎么重視掛職干部，基本上讓趙以學習觀摩為主，研究一些案例。幸運的是，作為處長助理，趙每次都能參加處長辦公會，這似乎說明控申處并沒有把他當作“外人”。

一年的掛職期間過去了，常規(guī)性的工作方式并沒有給趙留下太多的成就感。不過在上面掛職使趙的眼界變開闊了，思考問題的起點更高，而且認識了不少省里的朋友。趙充滿感嘆地告訴筆者，掛職能否真正鍛煉干部主要取決于接收單位的工作環(huán)境和領(lǐng)導重視程度。

上派掛職人員在更高一級機關(guān)掛職的內(nèi)容主要以學習為主，因為工作環(huán)境、內(nèi)容和對象的變化很難讓他們能夠有所作為。盡管如此，他們還是愿意前往的，這對它們來說不僅是一個認識上級領(lǐng)導和積累政治資本的好機會，而且還可能在掛職結(jié)束后謀求留任升遷。

異地掛職

醴陵市副市長于曉楠永遠也忘不了在上海徐匯區(qū)的掛職歲月。2004年，她參加了中組部、統(tǒng)戰(zhàn)部和國家民委組織的西部地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)干部到發(fā)達地區(qū)掛職鍛煉活動，被安排到徐匯區(qū)斜土路街道辦事處掛職，擔任辦事處副主任。

于抱著“人人為我?guī)?，時時是鍛煉，事事可借鑒”的態(tài)度，安排她的掛職生活。為了充分利用五個多月的掛職期，于將時間劈成兩半：前三個月用來熟悉情況，參加各種會議和活動；后兩個月自己主動提出許多要求，到各職能部門特別是自己原來工作中所分管的這一塊（教科文衛(wèi)社會事業(yè)）學習參觀。在于看來，去上海掛職的主要任務(wù)就是兩個字——學習，盡管她有時候也抓住一些機會進行招商引資方面的宣傳和聯(lián)誼。

半年來，上海的公共行政、干部隊伍管理、社區(qū)建設(shè)與服務(wù)以及當?shù)厥忻竦挠^念，都給于市長留下了深刻印象。于最大的收獲就是自己世界觀的升華。她說，原來在內(nèi)地看到陰暗面的東西較多，有時難免感到泄氣。到了上海，看到這些日新月異的變化，特別是許多外國人來滬打工和做生意，感覺很自豪。

對地方政府來說，異地掛職是招商引資、學習發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和公共行政經(jīng)驗的千載良機。那些背負著特定任務(wù)（如若干項目、多少投資額）的掛職干部，在異地政府或者企業(yè)掛職期間總是倍感焦慮，唯恐失望而歸。因此，參加各種工商業(yè)活動，結(jié)識一些投資商和企業(yè)主，構(gòu)成了他們掛職的主要內(nèi)容。

相對于下派掛職來說，異地掛職很難讓年輕干部得到真正的鍛煉，因為接收單位一般不可能委以重任。盡管如此，對于這些異地掛職干部來說，在發(fā)達地區(qū)所度過的短暫時光確實沖擊了他們既有的觀念和思維方式，也直觀上了解了沿海之所以發(fā)達的人的因素。因此，與其說是鍛煉，倒不如說是一次外出體驗。