[摘要] 自黨的十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村以來，全國各地掀起了建設(shè)的熱潮。但是新農(nóng)村建設(shè)是一個龐大的系統(tǒng)工程，這項工程的核心就是加強農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給能力。目前，我國農(nóng)村村級公共產(chǎn)品方面欠帳太多，主要原因一方面是主體不明，另一方面是籌資難、資金使用效率低下。實踐證明，農(nóng)民自發(fā)形成，自愿參與的合作組織對緩解農(nóng)村村級公共產(chǎn)品供給不足方面發(fā)揮著十分重要的作用。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民合作組織 農(nóng)村公共產(chǎn)品 供給困境 理性選擇

長期以來，在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響下，我國農(nóng)村與城市之間實行的是兩種不同的公共產(chǎn)品供給體制：一種是城市所需的水、電、氣、道路、通訊、學(xué)校、醫(yī)院、圖書館等公共基礎(chǔ)設(shè)施都由政府來提供；另一種是農(nóng)村所需的道路、學(xué)校、供水、供電、醫(yī)院等公共基礎(chǔ)設(shè)施主要由縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府來提供或者由農(nóng)民自己解決，而上級政府只給予很少的補助。其結(jié)果造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不僅總量嚴重不足、總體質(zhì)量不高，而且供需結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給稀缺，已在一定程度上影響到“三農(nóng)”問題的解決，制約著社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。但是，在現(xiàn)階段，盡管我國從總體上進入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的階段，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所需資金全部依靠中央財政還是不現(xiàn)實的。實踐證明，農(nóng)民自發(fā)形成的、自愿參與的合作組織對有效緩解目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足發(fā)揮著十分重要的作用。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的界定

公共產(chǎn)品（public goods），是相對于私人產(chǎn)品（private goods）而言的。公共產(chǎn)品的定義是由現(xiàn)代福利經(jīng)濟學(xué)中公共產(chǎn)品理論的奠基人薩繆爾森提出的。薩繆爾森認為，公共產(chǎn)品是指這樣的產(chǎn)品，即每一個人對這種產(chǎn)品的消費，不會減少任何他人對該產(chǎn)品的消費。公共產(chǎn)品具有兩個特征：一是非排他性，即使用者對某種物品或服務(wù)的消費，并不減少該物品或服務(wù)對其他使用者的供應(yīng)；二是非競爭性，即一個人對公共產(chǎn)品的消費不會影響其他人從公共產(chǎn)品的消費中獲得的效用。對于公共產(chǎn)品來說，這兩個特征都應(yīng)具備，兩者缺一不可。然而，完全具備以上兩個特征的公共產(chǎn)品，在現(xiàn)實生活中并不多。

農(nóng)村公共產(chǎn)品同樣是相對于農(nóng)村私人產(chǎn)品而言的。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需的具有一定的非排他性和非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù)，包括鄉(xiāng)村道路、水利等基本設(shè)施建設(shè)、維護社會治安、調(diào)解民事糾紛、維護道德規(guī)范、村辦集體企業(yè)等公有財產(chǎn)管理，促進經(jīng)濟發(fā)展、發(fā)展公益事業(yè)、提高村集體福利等。作為地方性公共產(chǎn)品，農(nóng)村公共產(chǎn)品具有明顯的互益性。其受益范圍主要是本村成員，村外成員一般很少享受到這種好處，公共產(chǎn)品與本村成員的利益更加密切。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在的問題

當(dāng)前中國的農(nóng)村問題集中體現(xiàn)為如何在解決溫飽后實現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展。而制約農(nóng)村持續(xù)性發(fā)展的因素主要表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，現(xiàn)有科技水平對農(nóng)業(yè)支撐不夠，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁疲軟；農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生投入不足、社會保障制度不健全等導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)過重，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展?jié)摿τ邢蓿晦r(nóng)民工權(quán)益沒有得到很好的維護，致使勞動力轉(zhuǎn)移對農(nóng)村發(fā)展的效率受損。以上問題幾乎都是農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴重匱乏的表現(xiàn)。而造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足的原因，不外乎有以下三個方面：

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體單一、供給責(zé)任不明

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體是指農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給者，即農(nóng)村公共產(chǎn)品由誰來提供。在傳統(tǒng)的理論和實踐中，通常認為由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中存在外部性和“搭便車”行為，私人供給公共產(chǎn)品往往是無效率或者低效率的，因此政府作為公共利益的代表，理所當(dāng)然成為農(nóng)村公共產(chǎn)品的提供者。但在我國，由于中央與地方在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任的確認、調(diào)整機制及分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)等方面，缺乏一個明確有效的分擔(dān)機制，隨意性較大。往往是中央出政策，地方買單，地方買不了，轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，結(jié)果造成農(nóng)村的公共產(chǎn)品無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都劣于城市公共產(chǎn)品。而在現(xiàn)行的體制下，私人組織、第三部門等受政策、產(chǎn)權(quán)界定和自身文化素質(zhì)等因素的影響，又難以大規(guī)模進入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。表現(xiàn)在：一是私人部門參與不夠。公共物品私人供給的一個重要障礙就是公共物品所具有的非排他性，致使收費變得不可能或者在經(jīng)濟上不經(jīng)濟。無論是科斯定理提出的解決外部性的辦法，還是布坎南提出的“俱樂部理論”，都強調(diào)了產(chǎn)權(quán)和效率之間的聯(lián)系。因而，解決公共產(chǎn)品私人供給問題的前提條件是公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)明晰。但是，在我國公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)是殘缺的，而農(nóng)民又缺乏對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的激勵，使得私人組織難以參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。二是農(nóng)村第三部門的發(fā)展滯后。第三部門通常是指區(qū)別于政府組織和市場組織之外的非政府組織，是那些主動承擔(dān)社會公共事務(wù)和公共福利事業(yè)的社會中介機構(gòu)。它能對快速變化的社會需求做出及時的反應(yīng)，從而為不同需求的人群提供不同的公共產(chǎn)品以滿足人們多樣化的需求。但是，在我國長期以來，公共產(chǎn)品主要由政府負責(zé)供給，導(dǎo)致農(nóng)村第三部門的作用遠沒有得到充分發(fā)揮。

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金嚴重不足

我國現(xiàn)行的分稅制具有剝奪鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的制度缺陷，財政資金高度集中于中央和省。根據(jù)國際經(jīng)驗，分稅的前提是分事，只有在事權(quán)劃分清楚的基礎(chǔ)上，財權(quán)的劃分才有意義。而我國的分稅制恰恰繞過了“分事”這一重要前提，造成中央和地方的事權(quán)劃分不明確，本該由中央擔(dān)負的事權(quán)，仍要由基層負擔(dān)。而地方政府由于財權(quán)過小導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力匱乏，無力為農(nóng)村提供足夠的公共產(chǎn)品。從2005年開始，中央通過轉(zhuǎn)移支付加大了對縣域經(jīng)濟的支持力度，但是由于中央對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付是自上而下進行的，這種轉(zhuǎn)移支付目前尚缺乏科學(xué)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算程序，預(yù)算的透明度和剛性不，對財政資金的監(jiān)管比較薄弱。項目資金在不同政府層次間流程過長以及可能存在的部門利益權(quán)力化等問題，使項目申報成本過高而資金使用效率較低，使農(nóng)村公共產(chǎn)品的實質(zhì)供給與形式供給存在巨大的反差。村級組織從上級財政只能得到較少的轉(zhuǎn)移支付，村級組織又其他經(jīng)濟來源，于是，向農(nóng)村籌款成為解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給籌資的主要渠道。2006年全國農(nóng)業(yè)稅的取消，村級公共產(chǎn)品的資金更無法保證，村級公共產(chǎn)品供給面臨很大的困境。

3.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率較低

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率低體現(xiàn)在以下兩個方面：一是廣大農(nóng)村區(qū)域中農(nóng)民的分散化和過疏化導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的規(guī)模效益低下。在廣大農(nóng)村農(nóng)民居住比較分散，再加上農(nóng)民大規(guī)模向城市和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的流動，農(nóng)村人口又出現(xiàn)過疏化的趨勢，這些都對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率提出了挑戰(zhàn)，無論是道路、電力、自來水等硬性公共產(chǎn)品，還是醫(yī)療、教育、文化等軟性公共產(chǎn)品，都存在著供給成本增加，規(guī)模供給效率難以體現(xiàn)的問題。另一方面，政府在滿足農(nóng)民對公共產(chǎn)品的多樣化需求方面存在缺陷。由于我國實行的是“自上而下”決策機制，而政府官員又不是公共選擇的結(jié)果，而是由上級機構(gòu)任命，地方政府部門決策者主要是根據(jù)“政績”和“利益”的需要作出對公共產(chǎn)品的供給選擇。其行為特征主要表現(xiàn)為由來自于和農(nóng)民不具有同等切身利益的政府進行公共產(chǎn)品的供給決策，農(nóng)民被排斥在決策之外，造成了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給脫離農(nóng)民的實際需要，從而使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給失調(diào)以及農(nóng)村公共資源配置的低效，加重了農(nóng)民負擔(dān)。

三、農(nóng)民合作組織：緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境的理性選擇

在新時期要實現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給并使之發(fā)揮良性作用，在加大政府對農(nóng)村輸入資源的同時，也要注重培育農(nóng)村公共產(chǎn)品的社會基礎(chǔ)，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)的再造。要做到這一點，一個重要的途徑就是充分發(fā)揮農(nóng)民合作組織的作用，提高他們應(yīng)對社會風(fēng)險及共同生活的能力。在10月31日全國人大通過的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中，對農(nóng)民專業(yè)合作社的定義是：農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者、自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。所以說，農(nóng)民合作組織本質(zhì)上是弱勢小農(nóng)聯(lián)合而成的組織，是當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)中一種能夠兼顧公平和效率的組織創(chuàng)新。其主要作用是通過農(nóng)民互幫互助、共沾利益、共擔(dān)風(fēng)險，來把市場行為造成的外部性問題內(nèi)部化解決。農(nóng)民合作組織的類型有很多種，有專業(yè)型的、有綜合型的，有營利性的，也有非營利性的。無論什么樣的合作組織，在實際運作中都伴有文化、培訓(xùn)、服務(wù)社區(qū)等非經(jīng)濟功能。筆者通過對河南信陽八縣兩區(qū)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮迕褡栽嘎?lián)合組織起來形成的專業(yè)合作社和各種各樣的經(jīng)濟或公益性協(xié)會，在帶領(lǐng)當(dāng)?shù)卮迕袂趧谥赂坏耐瑫r，調(diào)動村民積極參與到當(dāng)?shù)毓彩聞?wù)的治理中，在有效地監(jiān)督當(dāng)?shù)卣耐瑫r，承擔(dān)了農(nóng)村部分公共產(chǎn)品的供給。

1.農(nóng)民合作組織為村級公共產(chǎn)品供給提供了新的資金來源

農(nóng)民合作組織，特別是農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，拓展了農(nóng)村村級公共產(chǎn)品供給的資金來源渠道。農(nóng)民合作組織在幫助分散的小農(nóng)與大市場對接的同時，大大提高了農(nóng)民的收入。如信陽市羅山縣楠桿鎮(zhèn)的農(nóng)民板栗協(xié)會，自成立以來，通過搭起農(nóng)民與市場的橋梁，板栗苗圃發(fā)展到20000畝，生產(chǎn)合格茵木8000萬株，累計創(chuàng)產(chǎn)值8000萬元，利潤1600萬元，培育出“豫羅紅、艾斯泊栗”等板栗品牌，示范帶動并輻射周邊縣區(qū)的板栗基地建設(shè)，產(chǎn)品銷往全國各地，農(nóng)民人均增收3000元。農(nóng)民收入高了，發(fā)展村級公共事業(yè)的積極性和熱情也高了。根據(jù)合作社的章程，要求他們必須拿出20%左右的盈余發(fā)展當(dāng)?shù)氐墓彩聵I(yè)。這就為農(nóng)村村級公共產(chǎn)品的供給提供了持續(xù)穩(wěn)定的資金來源。同時，農(nóng)民合作組織作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體更注重資金的利用效率，能以更低的成本供給村級公共產(chǎn)品。如：樂施會在貴州大山里扶貧，通過村民合作組織，不到3萬元錢可以修1公里5米寬的山路，而政府去扶貧，修1公里同樣的路要10萬元～15萬元。

2.農(nóng)民合作組織能有效解決村級公共產(chǎn)品的供給問題

西方經(jīng)濟理論認為，由于在消費者和供給者之間存在著信息不對稱，供給者無視消費者的需求，就無法達到公共產(chǎn)品的供求均衡，無法實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給，為此經(jīng)濟學(xué)家采用了一種迂回的解決方式，即在兩者之間插入一個媒介，運用民主機制進行公共選擇，最大化地顯示消費者對公共產(chǎn)品的偏好信息。我國許多學(xué)者據(jù)此提出建議：通過建立公共產(chǎn)品的需求表達機制，給予農(nóng)民充分的民主權(quán)利。然而在我國農(nóng)村，由于農(nóng)民對公共產(chǎn)品偏好的顯示是非全面的，以及農(nóng)民的相對非理性特點，尚不具備運用公共產(chǎn)品最優(yōu)供給模型的假設(shè)條件。在這種情況下，農(nóng)民合作組織可以作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達機制發(fā)揮作用。農(nóng)民合作組織是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者、自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。成員一般以本村村民為主。村內(nèi)成員相互之間都非常熟悉，信息相對比較對稱，而且成員之間沒有太大的地位上的區(qū)別。這就決定了它能更好的利用有限的資金，并讓村民充分參與表達的需求，提供農(nóng)民真正急需的公共產(chǎn)品。

3.農(nóng)民合作組織能促使政府提高效率，推動民主發(fā)展

根據(jù)前面的分析，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給實行的是“自上而下”決策機制。由于組織化程度較低，農(nóng)民在同非農(nóng)業(yè)部門和政府進行交易、談判中處于弱勢地位，難以參與國家公共決策，無法充分表達自身的利益訴求，而基層政府與部門又不可能準(zhǔn)確地了解和掌握農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求狀況，農(nóng)村社會公共產(chǎn)品的供給對需求的動態(tài)反應(yīng)性不強，從而影響了農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。而通過農(nóng)民合作組織建立一種政府與農(nóng)民群眾之間的中介和橋梁，一方面讓農(nóng)民有能力和有渠道表達自身對公共產(chǎn)品的需求，并且使政府能收到完整和真實的信息。另一方面農(nóng)民合作組織作為農(nóng)村村級公共產(chǎn)品的供給主體，對基層政府及其干部形成一定的制約和監(jiān)督，促使基層政府提高農(nóng)村村級公共產(chǎn)品的供給績效。同時，農(nóng)民合作組織民主的管理方式，大大提高了村民的民主意識和管理才能，迫使干部從追求上級政府支持最大化轉(zhuǎn)身追求社區(qū)內(nèi)農(nóng)民支持最大化，提高農(nóng)民在本社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品供給的“話語權(quán)”。

四、結(jié)論與建議

農(nóng)民合作組織是連接政府與農(nóng)民、市場和農(nóng)戶的紐帶，是新農(nóng)村建設(shè)的有效組織載體。農(nóng)民合作組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，可以拓展農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給資金渠道，提高供給的效率，更好地滿足村民的需要。同時，農(nóng)民合作組織的形成有利于監(jiān)督和制約干部的行為，促使基層政府提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的績效，從而有效地緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題。因此，應(yīng)以發(fā)展農(nóng)民合作組織為切入點，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程。

我們在當(dāng)下進行新農(nóng)村建設(shè)中，從政府的角度應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)民合作組織，提高農(nóng)民的組織化程度。扶植弱者、創(chuàng)造制衡和公平，是政府的重要職能和責(zé)任。改革開放以來，我國農(nóng)村從原有的集體體制中裂變出為數(shù)眾多的農(nóng)戶，這些規(guī)模狹小的、分散無組織的農(nóng)戶是沒有競爭力的弱勢群體，在市場經(jīng)濟中處于被動不利地位，他們?nèi)绾雾樌剡M入社會化大市場，如何適應(yīng)這個發(fā)育尚不健全的大市場，成了一個普遍存在的難題。提高農(nóng)民的組織化程度，無疑是一個很好的辦法，政府應(yīng)從戰(zhàn)略高度對待農(nóng)民合作組織化問題，積極支持農(nóng)民發(fā)展各種形式的聯(lián)合與合作。

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