[摘 要] 我國(guó)油氣工業(yè)上游生產(chǎn)高度集中，由三大石油公司壟斷經(jīng)營(yíng)。油氣工業(yè)上游的壟斷不是經(jīng)過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)形成的經(jīng)濟(jì)壟斷，而是基于法律規(guī)定的行政壟斷。放開(kāi)油氣工業(yè)上游準(zhǔn)入，有利于國(guó)家油氣供應(yīng)安全，有利于建立良好的油氣礦業(yè)秩序，有利于增強(qiáng)國(guó)有油氣公司的競(jìng)爭(zhēng)能力。

[關(guān)鍵詞] 石油 天然氣 上游 準(zhǔn)入 壟斷

2007年12月1日，國(guó)務(wù)院能源辦公開(kāi)了《能源法》征求意見(jiàn)稿，其第16條明確規(guī)定在能源領(lǐng)域?qū)嵭卸嘣顿Y產(chǎn)權(quán)制度。由于從2002年以來(lái)國(guó)際油價(jià)持續(xù)高漲，也由于我國(guó)一直未放開(kāi)油氣工業(yè)上游領(lǐng)域，《能源法》的這一規(guī)定引起了對(duì)油氣上游是否放開(kāi)的廣泛關(guān)注和討論。部分學(xué)者認(rèn)為，石油是關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的戰(zhàn)略資源，上游放開(kāi)將使國(guó)家失去對(duì)油氣資源的控制，造成油氣資源的無(wú)序開(kāi)發(fā)，損害國(guó)有油氣企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，并進(jìn)而危及我國(guó)的國(guó)家安全。

一、油氣工業(yè)上游壟斷的實(shí)質(zhì)是行政壟斷

我國(guó)油氣工業(yè)上游高度集中，中國(guó)石油、中國(guó)石化和中國(guó)海油三大油氣公司是上游生產(chǎn)的絕對(duì)主體，占有壟斷地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)原油產(chǎn)量為1.838億噸，其中中國(guó)石油1.066億噸，占58%；中國(guó)石化0.401億噸，占21.8%；中國(guó)海油0.276億噸，占15%。2006年全國(guó)天然氣產(chǎn)量為585.53億立方米，其中中國(guó)石油442.12億立方米，占75%；中國(guó)石化70.63億立方米，占12%；中國(guó)海油62.11億立方米，占11%。三大油氣公司的油氣產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量的95%以上。

取得油氣礦權(quán)是勘探開(kāi)采油氣資源的前提，我國(guó)油氣工業(yè)上游的高度集中，是基于對(duì)油氣礦權(quán)的壟斷形成的。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)資料，截至2006年底，我國(guó)共設(shè)置石油天然氣探礦權(quán)1144個(gè)，面積4325433km2，其中中國(guó)石油423個(gè)，面積1800059km2;中國(guó)石化345個(gè)，面積970089km2；中國(guó)海油251個(gè)，面積1387792km2。我國(guó)共設(shè)置采礦權(quán)項(xiàng)目647個(gè)，面積81856km2，其中中國(guó)石油393個(gè)，面積66223km2；中國(guó)石化207個(gè)，面積10791km2;中國(guó)海油38個(gè)，面積3970km2。三大公司探礦權(quán)項(xiàng)目數(shù)占全國(guó)的89.1%，探礦權(quán)面積占全國(guó)的96.1%，采礦權(quán)項(xiàng)目數(shù)占全國(guó)的98.6%，采礦權(quán)面積占全國(guó)的98.9%。

根據(jù)壟斷形成的原因，壟斷可以分為行政壟斷、自然壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷。我國(guó)油氣工業(yè)上游的壟斷，并不是經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成的優(yōu)勢(shì)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壟斷，也不完全是自然壟斷，而主要是根據(jù)法律規(guī)定所享有的壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，是行政壟斷。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)勘查石油、天然氣的，須提交國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或者同意進(jìn)行石油、天然氣勘查的批準(zhǔn)文件以及勘查單位法人資格證明。截至目前，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)具有油氣勘查資質(zhì)的企業(yè)只有中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油三大集團(tuán)公司和延長(zhǎng)油礦管理局，因此說(shuō)三大國(guó)有石油公司對(duì)礦權(quán)的壟斷是基于法律規(guī)定的行政壟斷。上游放開(kāi)就是打破三大石油公司的行政特權(quán)，制定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，允許符合法定條件的所有企業(yè)進(jìn)入上游領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

二、上游放開(kāi)有利于國(guó)家油氣供應(yīng)安全

上游放開(kāi)不會(huì)使國(guó)家失去對(duì)油氣資源的控制。國(guó)家對(duì)境內(nèi)油氣資源的控制有多種途徑：第一，從私權(quán)的角度，根據(jù)我國(guó)1996年礦產(chǎn)資源法第3條的規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，國(guó)家享有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。探礦權(quán)和采礦權(quán)是礦產(chǎn)資源所有權(quán)的派生權(quán)利，是所有權(quán)人授予的，必要時(shí)，所有權(quán)人可以在給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那疤嵯掠枰允栈亍?guó)家作為資源所有人，還可以利用企業(yè)的逐利性，通過(guò)收取不同比例的礦區(qū)使用費(fèi)來(lái)鼓勵(lì)或者限制企業(yè)開(kāi)采油氣資源。第二，從公權(quán)的角度，國(guó)家享有主權(quán)。國(guó)家平常時(shí)候可以行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，通過(guò)制定稅收政策、環(huán)境政策，以及對(duì)具體勘探開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的審批，調(diào)控整個(gè)行業(yè)或者特定區(qū)塊的勘探開(kāi)采程度；在戰(zhàn)爭(zhēng)或者其他緊急狀態(tài)下，國(guó)家可以指令企業(yè)繼續(xù)或者停止勘探開(kāi)采作業(yè)，必要的情況下還可以征用、征收或者直接實(shí)行軍事管理。國(guó)家控制油氣資源的能力取決于其監(jiān)管制度是否完善，而不在于是否通過(guò)國(guó)家石油公司壟斷經(jīng)營(yíng)。

上游放開(kāi)有利于提高國(guó)家油氣供應(yīng)安全水平。我國(guó)是油氣生產(chǎn)大國(guó)，也是油氣消費(fèi)大國(guó)，2006年我國(guó)石油消費(fèi)的對(duì)外依存度約為47.5%。據(jù)專(zhuān)家預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)對(duì)進(jìn)口石油的依賴度將達(dá)到60%以上。很顯然，無(wú)論是否由國(guó)家石油公司壟斷經(jīng)營(yíng)，以后都不可能僅僅依靠國(guó)內(nèi)資源保證我國(guó)的油氣安全，而必須發(fā)展利用全球油氣資源的能力。上游放開(kāi)有利于提高我國(guó)利用國(guó)內(nèi)外油氣資源的能力。從利用國(guó)內(nèi)資源來(lái)看，上游放開(kāi)有利于擴(kuò)大投資來(lái)源，彌補(bǔ)三大石油公司勘探投入的不足，增加國(guó)內(nèi)油氣儲(chǔ)量和產(chǎn)量。從利用國(guó)外資源來(lái)看，上游放開(kāi)所催生的油氣公司和吸引的大量資本，在條件成熟時(shí)必將會(huì)走出國(guó)門(mén)，參與境外油氣資源的勘探開(kāi)發(fā)，從而提高我國(guó)利用國(guó)外油氣資源的能力。多年來(lái)改革開(kāi)放的實(shí)踐證明，很多小作坊起家的民營(yíng)企業(yè)不僅打敗了原來(lái)的行業(yè)龍頭，現(xiàn)在還走上國(guó)際市場(chǎng)參與和國(guó)際巨頭的競(jìng)爭(zhēng)。由于很多資源國(guó)對(duì)他國(guó)政府通過(guò)國(guó)有石油公司控制本國(guó)油氣資源存在的疑懼心理，非國(guó)有企業(yè)在開(kāi)發(fā)國(guó)外油氣資源方面還占有獨(dú)特的政治優(yōu)勢(shì)。

三、上游放開(kāi)有利于建立良好的油氣礦業(yè)秩序

油氣礦業(yè)秩序主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是安全生產(chǎn)，二是油氣資源的充分利用。煤炭行業(yè)常常被用來(lái)作為反對(duì)油氣上游放開(kāi)的有力證據(jù)，主要理由就是煤炭行業(yè)放開(kāi)后大量產(chǎn)生的中小煤礦，不注重生產(chǎn)安全導(dǎo)致了大量的傷亡事故，破壞性開(kāi)采造成了資源浪費(fèi)。筆者認(rèn)為，煤炭行業(yè)的破壞性開(kāi)采和安全事故問(wèn)題，有其行業(yè)技術(shù)特點(diǎn)，更重要的是監(jiān)管原因，和煤炭行業(yè)放開(kāi)沒(méi)有必然聯(lián)系。壟斷不能防止油氣行業(yè)上游的資源浪費(fèi)和安全事故，放開(kāi)更有利于建立良好的油氣礦業(yè)秩序。

由于缺少合法的進(jìn)入途徑，地方和民間資本正通過(guò)以下幾種方式進(jìn)入油氣開(kāi)采領(lǐng)域：一是掛靠大型國(guó)有油氣企業(yè)，對(duì)大型油企不愿開(kāi)發(fā)的小礦、尾礦、貧礦承包經(jīng)營(yíng)；二是以各種名目從地方政府獲得開(kāi)礦許可或者默許，非法從事油氣開(kāi)采；三是沒(méi)有任何名目，也沒(méi)有任何一級(jí)政府的許可，直接從事非法盜采活動(dòng)。由于沒(méi)有合法的名分，這些地方油氣公司和盜采分子，就如同孫猴子進(jìn)了蟠桃園，連吃帶扔，造成資源浪費(fèi)是必然的。油氣探采作業(yè)存在多個(gè)方面的危險(xiǎn)，如地震使用的炸藥爆炸，測(cè)井使用的放射性物質(zhì)泄露，鉆采過(guò)程中發(fā)生井噴，油氣泄露、燃燒、爆炸等，都有可能發(fā)生嚴(yán)重的傷亡或大規(guī)模的環(huán)境污染。即使是中國(guó)石油這樣的大型石油公司，也無(wú)法完全避免安全生產(chǎn)事故的發(fā)生。

上游放開(kāi)是變堵為疏，使目前已經(jīng)以各種形式進(jìn)入油氣開(kāi)采領(lǐng)域的地方石油公司能夠通過(guò)合法途徑獲得油氣礦權(quán)。賦予地方石油公司油氣礦權(quán)在以下幾個(gè)方面有利于建立良好的油氣礦業(yè)秩序：第一，地方石油公司開(kāi)采油氣資源有了法律保障，有利于促使他們制定長(zhǎng)期開(kāi)采計(jì)劃，精耕細(xì)作，提高最終采收率，實(shí)現(xiàn)地下油氣資源的最大效用；第二，地方經(jīng)濟(jì)可以從油氣資源開(kāi)發(fā)中獲得更多收益，有利于提高地方政府保護(hù)合法礦權(quán)的積極性；第三，明確地方石油公司的法律地位，有利于將其納入監(jiān)管體制，加強(qiáng)對(duì)其上游活動(dòng)的監(jiān)管。當(dāng)然，上游放開(kāi)并不是放任自流，而必須是處于嚴(yán)格監(jiān)管之下的放開(kāi)。

四、上游放開(kāi)有利于增強(qiáng)國(guó)有油氣企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

石油公司的競(jìng)爭(zhēng)力與石油公司的規(guī)模大小有一定的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，石油公司的規(guī)模越大，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸得越長(zhǎng)，其投資能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力也就越強(qiáng)。世界上最強(qiáng)大的跨國(guó)石油公司，基本上都是上下游一體化的綜合性石油公司。經(jīng)過(guò)1998年的行業(yè)重組，我國(guó)三大石油公司已經(jīng)成為上下游一體化的油氣公司，具有比較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)能力。把上游放開(kāi)簡(jiǎn)單地理解為反壟斷，甚至簡(jiǎn)單地理解為要分拆占?jí)艛嗟匚坏拇笮蛧?guó)有石油企業(yè)，是對(duì)上游放開(kāi)的誤解。上游放開(kāi)只是取消幾家國(guó)有石油企業(yè)的法律特權(quán)，讓更多的市場(chǎng)主體進(jìn)入油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，不同于美國(guó)在上世紀(jì)初分拆標(biāo)準(zhǔn)石油公司的激烈反壟斷措施，不會(huì)削弱我國(guó)國(guó)有油氣企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力?，F(xiàn)代反壟斷理論認(rèn)為，反壟斷不是禁止企業(yè)的壟斷地位，而是要禁止企業(yè)濫用市場(chǎng)地位的行為。我國(guó)《反壟斷法》就明確規(guī)定其預(yù)防和制止的對(duì)象是壟斷行為。因此，石油行業(yè)的改革不能夠，也不必要分拆三大國(guó)有石油企業(yè)，不會(huì)削弱我國(guó)國(guó)有油氣企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

法定壟斷地位給國(guó)有油氣企業(yè)帶來(lái)壟斷利益的同時(shí)也帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)，上游放開(kāi)有利于減輕國(guó)有油氣企業(yè)的壟斷負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)國(guó)有油氣企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。第一，上游放開(kāi)后所有的市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)有油氣企業(yè)不再受到壟斷暴利的指責(zé)。第二，上游放開(kāi)后國(guó)家通過(guò)財(cái)稅政策調(diào)控油氣市場(chǎng)，不再直接干預(yù)國(guó)有油氣企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。第三，上游放開(kāi)后出現(xiàn)的眾多中小石油公司，成為管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新的重要來(lái)源，可以不斷為國(guó)有石油公司提供新鮮血液。第四，上游放開(kāi)使國(guó)有油氣公司可以放棄一些邊際項(xiàng)目，集中精力于利潤(rùn)豐厚的大型油氣田的開(kāi)發(fā)，提高國(guó)有油氣企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。第五，上游放開(kāi)可以為國(guó)有石油公司提供一個(gè)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高國(guó)有油氣企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)能力。

五、結(jié)論

石油和天然氣是戰(zhàn)略性物資，關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)防安全。任何油氣政策的制定，都必須有利于促進(jìn)油氣工業(yè)的發(fā)展，有利于提高國(guó)家油氣安全水平。只要有利于國(guó)家油氣供應(yīng)安全，壟斷和競(jìng)爭(zhēng)都是正確的選項(xiàng)。本文強(qiáng)調(diào)“放開(kāi)”，并非為反壟斷而反壟斷，也并非相信“放開(kāi)”就是包治百病的萬(wàn)能良藥，而是因?yàn)橹挥蟹砰_(kāi)才能提高我國(guó)充分利用國(guó)內(nèi)和國(guó)外油氣資源的能力。

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