摘要：太原市政府在“十一五規(guī)劃”中提出實(shí)現(xiàn)集中供熱普及率達(dá)到90％的目標(biāo)，文章列舉了實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)所面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并針對(duì)這些問(wèn)題提出了自己的看法和建議。

關(guān)鍵詞：“十一五規(guī)劃”集中供熱普及率

中圖分類號(hào)：F294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2008)12-275-02

太原市政府公布的《關(guān)于進(jìn)一步加快城市集中供熱建設(shè)的意見(jiàn)》中提出，在“十一五”期間，將投資約40億元，完成規(guī)劃期內(nèi)瑞光熱電等大型集中供熱建設(shè)項(xiàng)目，為城市擴(kuò)容建設(shè)提供熱源儲(chǔ)備，全市集中供熱總能力突破9000萬(wàn)平方米，供熱普及率達(dá)到90％，基本實(shí)現(xiàn)城市供熱集中化。這個(gè)目標(biāo)是宏偉的，同時(shí)擺在供熱企業(yè)面前的困難和問(wèn)題也是現(xiàn)實(shí)的。筆者認(rèn)為，目前太原市供熱企業(yè)面臨著如下幾方面的困難和問(wèn)題。

一、集中供熱熱源嚴(yán)重不足

1、熱源建設(shè)資金嚴(yán)重不足。首先，要實(shí)現(xiàn)集中供熱普及率達(dá)到90％，必須要有足夠的熱源。目前一電、二電廠已超負(fù)荷運(yùn)行，東山、城南熱源廠負(fù)荷也基本飽和，擴(kuò)網(wǎng)能力有限。因此，“十一五”期間規(guī)劃了新的集中供熱熱源，包括太原第一熱電廠六期熱網(wǎng)配套工程和七期擴(kuò)建工程，太原第二熱電廠六、七期擴(kuò)建工程，西山熱電廠新建工程，西山煤矸石電廠配套熱網(wǎng)工程，煤氣化煤矸石配套熱網(wǎng)工程、太鋼自備電廠擴(kuò)建及工業(yè)余熱利用工程，以及新建12個(gè)大型熱源廠已滿足城市集中供熱的發(fā)展需求，五年內(nèi)實(shí)現(xiàn)集中供熱普及率達(dá)到96.8％。這些規(guī)劃項(xiàng)目估算總投資為61.4億元(詳見(jiàn)太原市城市集中供熱“十一五”規(guī)劃)。要實(shí)現(xiàn)集中供熱普及率達(dá)到90％，則必須加快“十一五”規(guī)劃的建設(shè)速度。目前供熱企業(yè)普遍經(jīng)營(yíng)困難，負(fù)債經(jīng)營(yíng)，虧損嚴(yán)重，生產(chǎn)運(yùn)行勉強(qiáng)維持，根本無(wú)力進(jìn)行供熱設(shè)施建設(shè)投入，政府在供熱基礎(chǔ)設(shè)施中缺位，使供熱設(shè)施建設(shè)失去投資主體。如何籌措如此巨額的資金，便成為目前供熱企業(yè)所面臨的最大問(wèn)題。

要解決這個(gè)問(wèn)題，筆者建議：(1)供熱企業(yè)發(fā)行債券或股票進(jìn)行融資。但目前太原市熱力公司屬事業(yè)單位，尚不具備發(fā)行債券或股票的條件，因此要利用城建投資公司，盤(pán)活城建優(yōu)良資產(chǎn)，進(jìn)行社會(huì)融資。(2)實(shí)行城市供熱特許經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)社會(huì)資金、國(guó)外資金等采取獨(dú)資、合資、合作形式，從事城市供熱特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。但目前供熱價(jià)格機(jī)制尚不完善，尚未形成煤熱聯(lián)動(dòng)價(jià)格，熱價(jià)必須由政府在“保本微利”原則下定價(jià)。供熱經(jīng)營(yíng)成本倒掛，無(wú)利可圖。在這種情況下，鮮有資本愿意涉足這一資金投入大，資本回收期長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大的公用事業(yè)領(lǐng)域。因此，必須完善供熱價(jià)格機(jī)制。制定相應(yīng)的扶持、補(bǔ)貼政策后，才有可能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，吸取其他城市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為確保城市供熱的安全性和可靠性，建議目前應(yīng)以國(guó)有企業(yè)為主發(fā)展城市集中供熱。(3)供熱企業(yè)繼續(xù)利用銀行貸款、政府貼息的辦法解決資金不足的問(wèn)題。該辦法在短期內(nèi)不失為行之有效的辦法。(4)允許供熱企業(yè)向受益單位收取新增用戶擴(kuò)網(wǎng)工程建設(shè)費(fèi)，并出臺(tái)相應(yīng)法規(guī)統(tǒng)一城市集中供熱建設(shè)費(fèi)用的收取辦法。我國(guó)其他北方省市如哈爾濱、天津等自2003年相繼出臺(tái)政策法規(guī)，明確規(guī)定供熱工程建設(shè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。例如，天津市物價(jià)局于2004年10月29日發(fā)布的津價(jià)房地[2004]460號(hào)文件明確規(guī)定供熱工程建設(shè)費(fèi)按建筑面積計(jì)收，住宅項(xiàng)目每建筑平米92元；公建項(xiàng)目每平米130元；財(cái)政投資的公益性建設(shè)項(xiàng)目每建筑平米100元。這些省市集中供熱事業(yè)之所以能快速發(fā)展，無(wú)疑得益于此。(5)根據(jù)城市供熱為準(zhǔn)公共商品的特性和目前的熱價(jià)與供熱能源材料市場(chǎng)價(jià)的不對(duì)稱狀況，應(yīng)建立供熱財(cái)政補(bǔ)貼的長(zhǎng)效機(jī)制，繼續(xù)實(shí)行對(duì)供熱企業(yè)的稅收減免等優(yōu)惠政策。(6)省政府成立集中供熱建設(shè)基金制度，在地方稅種或地方產(chǎn)品的銷售中提取基金來(lái)源。如在煤炭銷售價(jià)格中按每噸一元提取建設(shè)基金，作為發(fā)展集中供熱事業(yè)、改善省城大氣質(zhì)量的保證。(7)對(duì)于市內(nèi)分散燃煤區(qū)域直供小鍋爐房，在集中供熱短期內(nèi)達(dá)不到的情況下，政府同意并支持承擔(dān)區(qū)域供暖企業(yè)自行投資改擴(kuò)建為環(huán)保節(jié)能的大型鍋爐房，并取代周邊范圍內(nèi)小鍋爐房，既彌補(bǔ)集中供熱不足，又解決排放污染問(wèn)題。

2、熱源廠廠址選址困難，審批周期長(zhǎng)?！笆晃濉币?guī)劃中熱源廠的廠址已基本選定，但真正能夠在選定的廠址上開(kāi)工建設(shè)需要嚴(yán)格按照《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》報(bào)省、市政府或國(guó)務(wù)院進(jìn)行審批。這就存在審批時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題，有些未經(jīng)批準(zhǔn)的還需重新選址。

3、管網(wǎng)建設(shè)和熱力站建設(shè)尚存在問(wèn)題，需進(jìn)一步理順。“十一五”規(guī)劃期間，將敷設(shè)100多公里的供熱管道，新建900多座熱力站，涉及到道路施工和熱力站土地轉(zhuǎn)讓等諸多問(wèn)題。

針對(duì)以上兩個(gè)問(wèn)題，建議省、市政府成立專門(mén)的集中供熱領(lǐng)導(dǎo)小組或項(xiàng)目指揮部，協(xié)調(diào)規(guī)劃、土地、市政、園林、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)，協(xié)助供熱企業(yè)在基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，加快集中供熱基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。

另外，提高城市集中供熱率除加快集中供熱熱源生產(chǎn)速度外，還應(yīng)適當(dāng)考慮集中供熱優(yōu)先解決的問(wèn)題，即遵循“先拆小、后拆大”的原則，優(yōu)先解決分散采暖鍋爐的供熱，從指標(biāo)考核上充分體現(xiàn)集中供熱設(shè)備增加的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，繼續(xù)落實(shí)市政府關(guān)于4噸以下燃煤鍋爐并網(wǎng)集中供熱的環(huán)保要求，將此納入集中供熱發(fā)展規(guī)劃，做出具體安排，消除集中供熱死角、盲區(qū)和遺留污染源(點(diǎn))。

二、現(xiàn)有熱源保障體系應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)能力差

1、集中供熱熱電聯(lián)產(chǎn)供熱質(zhì)量受熱電廠熱源影響嚴(yán)重。進(jìn)入2007年冬季，氣溫驟降，由于電廠溫度升不上，而熱源備用設(shè)施功能不足，導(dǎo)致大面積不熱，老百姓紛紛抱怨。因此，建議政府通過(guò)簽訂市長(zhǎng)目標(biāo)責(zé)任制，建立對(duì)電廠供熱的監(jiān)管機(jī)制，將熱源生產(chǎn)保障納入企業(yè)責(zé)任人的政績(jī)考核。

2、大型熱源廠和區(qū)域性鍋爐用煤量巨大，而煤炭?jī)r(jià)格受市場(chǎng)行情影響波動(dòng)較大，進(jìn)而影響全市供熱質(zhì)量。因此，建議政府加強(qiáng)對(duì)煤炭行業(yè)的政策性調(diào)控，采取切實(shí)可行的措施優(yōu)先保障用煤供應(yīng)；加強(qiáng)對(duì)供熱用煤價(jià)格的監(jiān)管，對(duì)市熱力公司等承擔(dān)社會(huì)供熱任務(wù)的單位在用煤價(jià)格方面給予政策傾斜；同時(shí)應(yīng)建立煤炭應(yīng)急保障機(jī)制，保證供熱用煤及運(yùn)輸綠色通道。

三、供熱企業(yè)在運(yùn)行管理方面遇到的困難和存在的問(wèn)題

1、供熱企業(yè)承擔(dān)全部的建設(shè)和運(yùn)行管理責(zé)任，企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重。集中供熱是城市重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，涉及社會(huì)的方方面面，關(guān)系到老百姓的切身利益，稍有不慎，會(huì)引發(fā)一系列的社會(huì)矛盾。目前，從集中供熱的建設(shè)開(kāi)始到建成后的運(yùn)行經(jīng)營(yíng)管理，全部由供熱企業(yè)承擔(dān)。這種政府職能企業(yè)化現(xiàn)狀，使企業(yè)不僅要全力以赴保證供熱質(zhì)量和效果，還必須面對(duì)和處理各種矛盾，如按照政府有關(guān)部門(mén)要求，向虧損企業(yè)或破產(chǎn)企業(yè)供熱，給供熱企業(yè)帶來(lái)非常沉重的負(fù)擔(dān)。

因此，建議加快供熱企業(yè)改制的步伐，堅(jiān)持政企分開(kāi)，同時(shí)市政府成立專門(mén)的供熱管理辦公室，指導(dǎo)協(xié)調(diào)集中供熱事業(yè)發(fā)展，剝離供熱企業(yè)的政府職能。

2、供熱企業(yè)價(jià)格體系不完善，整體水平偏低。熱是一種特殊的準(zhǔn)公共商品，供熱價(jià)格由政府控制，并在重點(diǎn)考慮消費(fèi)者利益的基礎(chǔ)上統(tǒng)一定價(jià)，而構(gòu)成供熱成本的原材料，煤、水、電及人員工資的大幅上漲，終端價(jià)格得不到及時(shí)調(diào)整、調(diào)整不到位及整體水平偏低的現(xiàn)狀，造成供熱企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，成本倒掛，負(fù)債經(jīng)營(yíng)。有的區(qū)域供熱企業(yè)甚至已經(jīng)到了無(wú)錢(qián)買(mǎi)煤、難以為繼的地步。供熱管線和設(shè)備老化。修修補(bǔ)補(bǔ)帶“病”運(yùn)轉(zhuǎn)，缺乏設(shè)備維修、管網(wǎng)改造等費(fèi)用，只能勉強(qiáng)維持基本的供熱需求。因此建議進(jìn)一步完善供熱價(jià)格體系，具體落實(shí)國(guó)家發(fā)改委和建設(shè)部于2005年11月6日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立煤價(jià)價(jià)格連動(dòng)機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)和通知》，省物價(jià)部門(mén)、建設(shè)行業(yè)主管部門(mén)盡快明確煤熱聯(lián)動(dòng)辦法，如供熱煤炭?jī)r(jià)格監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，計(jì)算平均煤價(jià)及變化幅度，定期發(fā)布，作為煤熱價(jià)格的計(jì)算依據(jù)，并制定出臺(tái)熱價(jià)調(diào)價(jià)的實(shí)施細(xì)則，建立長(zhǎng)效的熱價(jià)調(diào)整機(jī)制，扭轉(zhuǎn)“熱價(jià)倒掛”的現(xiàn)象，使供熱企業(yè)走上良性發(fā)展軌道上來(lái)。同時(shí)應(yīng)建立鍋爐設(shè)備及管網(wǎng)折舊費(fèi)提取標(biāo)準(zhǔn)和提取辦法，保證鍋爐和管網(wǎng)大修更新資金儲(chǔ)備。

3、政策法規(guī)欠缺，化解矛盾的依據(jù)不足。現(xiàn)在城市集中供熱的管理依據(jù)是1999年制定的《太原市城市供熱管理?xiàng)l例》，隨著2003年的《物業(yè)管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，在內(nèi)容上出現(xiàn)了與供熱管理?xiàng)l例相矛盾的地方，在處理有關(guān)問(wèn)題時(shí)，依據(jù)發(fā)生沖突。同時(shí)，現(xiàn)行的供熱管理辦法單一，缺乏細(xì)化的實(shí)施細(xì)則，在解決供用熱雙方問(wèn)題上，缺乏具有強(qiáng)有力的解決依據(jù)。如在熱價(jià)的收費(fèi)基礎(chǔ)方面，管理范圍和責(zé)任方面卻沒(méi)有更為詳細(xì)的辦法和依據(jù)，因此建議盡快組織修訂現(xiàn)行供熱管理?xiàng)l例，以適應(yīng)新的供熱需求，增強(qiáng)供熱企業(yè)化解矛盾的能力，保證供熱企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)發(fā)展。

4、供熱收費(fèi)率低，收費(fèi)難。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“熱”已經(jīng)成為一種商品，但供熱企業(yè)無(wú)執(zhí)法權(quán)，不能對(duì)沒(méi)交費(fèi)的居民實(shí)行停供或限供的措施，更不能強(qiáng)制執(zhí)行，造成舊賬收不回來(lái)，又添新賬的惡性循環(huán)。有些供熱企業(yè)收費(fèi)率僅達(dá)70％左右。收費(fèi)率低，收費(fèi)難成為供熱企業(yè)發(fā)展的瓶頸。因拖欠供暖費(fèi)引發(fā)的各種問(wèn)題日益嚴(yán)重。據(jù)一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，截至上個(gè)采暖季節(jié)，全省集中供熱采暖費(fèi)累計(jì)欠收達(dá)1.7億元。因此建議政府：(1)推行分戶控制和分戶計(jì)量工作。對(duì)新建筑的管理，省政府出臺(tái)了加強(qiáng)建筑節(jié)能的意見(jiàn)，通過(guò)對(duì)施工圖審核，施工許可證的嚴(yán)格審查，工程竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對(duì)新建筑的管理。對(duì)舊建筑的改造是供熱體制改革在這個(gè)階段最重要，也是最艱難的。分戶控制改造資金應(yīng)由政府、企業(yè)、用戶多方負(fù)擔(dān)，現(xiàn)在政府未投入，部分用戶單位由于所在單位經(jīng)濟(jì)困難無(wú)力負(fù)擔(dān)，造成分戶控制、分戶計(jì)量難以推行。所以關(guān)鍵是落實(shí)分戶控制、分戶計(jì)量改造資金，推進(jìn)工作進(jìn)展，避免個(gè)別欠費(fèi)無(wú)力追繳的難題。(2)建立供熱保障基金制度，解決社會(huì)弱勢(shì)群體的冬季采暖問(wèn)題。目前已有對(duì)低保戶熱費(fèi)補(bǔ)貼的政策，對(duì)下崗職工、殘疾人員等低收人人群尚無(wú)政策出臺(tái)。建議對(duì)這一群體實(shí)行財(cái)政和社會(huì)救助相結(jié)合的辦法，解決冬季取暖問(wèn)題，以穩(wěn)定社會(huì)，建立和諧社會(huì)。(3)全面實(shí)施“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”政策，把以前由單位交納的采暖費(fèi)變?yōu)閭€(gè)人交納。(4)加強(qiáng)“熱”商品屬性的宣傳，建議新聞媒體廣泛進(jìn)行宣傳，強(qiáng)化全社會(huì)“熱”的商品屬性意識(shí)，提高市民繳納熱費(fèi)的自覺(jué)性，確保供熱收費(fèi)的定額完成。

5、供熱企業(yè)自身管理存在的問(wèn)題。供熱體制改革滯后使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理僵化，嚴(yán)重制約了經(jīng)營(yíng)管理效率的提高。供熱企業(yè)應(yīng)通過(guò)強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理、積極采用新技術(shù)，提高效率，降低成本。主要措施有：減員增效；對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格的招標(biāo)制度，節(jié)約建設(shè)投資；采用新技術(shù)降低能耗和成本；增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)水平，延伸服務(wù)范圍，以適應(yīng)現(xiàn)行供熱市場(chǎng)的需求。

傳統(tǒng)的中小型燃煤鍋爐，燃燒效率低，燃燒過(guò)程中有大量粉塵、二氧化硫及其它有害氣體排出，對(duì)城市大氣及地面環(huán)境造成嚴(yán)重污染。這些中小型燃煤鍋爐房多而分散，每到冬季來(lái)臨，大批的煤運(yùn)往市區(qū)，露天存放，燃燒后產(chǎn)生大量的灰渣，這些煤及灰渣在存放、裝卸、拉運(yùn)過(guò)程中都會(huì)對(duì)周邊環(huán)境造成嚴(yán)重污染，且分散在市區(qū)又臟又黑的燃煤鍋爐房、煤場(chǎng)、煙囪又嚴(yán)重影響城市的美觀和形象。自太原市實(shí)施集中供熱以來(lái)，良好的環(huán)保效益、節(jié)能效益和社會(huì)效益逐步已顯現(xiàn)，累計(jì)取消燃煤鍋爐房884座，拔掉煙囪1160個(gè)，每年減少二氧化硫排放量4.13萬(wàn)噸，粉塵排放量6.47萬(wàn)噸，年減少灰渣排放量36.78萬(wàn)噸。而當(dāng)“十一五規(guī)劃”中的項(xiàng)目全部完成后，太原市集中供熱面積可新增3500萬(wàn)平方米，覆蓋率由目前的40％多升至近90％。同時(shí)，經(jīng)初步測(cè)算，可減少煤灰場(chǎng)及鍋爐房占地上千畝，節(jié)省太原市用地，還可緩解拉煤運(yùn)輸造成的交通緊張狀況，每年減少運(yùn)煤車流量上百萬(wàn)臺(tái)次。在節(jié)能降耗上，可取消采暖小鍋爐2000多臺(tái)，每年節(jié)約標(biāo)煤180多萬(wàn)噸，節(jié)省燃煤和運(yùn)輸費(fèi)用5億多元。在環(huán)保方面，每年可減少排放二氧化硫5萬(wàn)多噸、煙塵2萬(wàn)多噸、灰渣40多萬(wàn)噸，三項(xiàng)污染物在現(xiàn)有基礎(chǔ)上將分別減少三成多，使太原市大氣環(huán)境質(zhì)量得到進(jìn)一步改善。到那時(shí)，太原市將會(huì)天更藍(lán)、水更綠、城市更美麗。

(責(zé) 編 若 佳)