摘要：隨著我國彩票業(yè)的發(fā)展。我國現(xiàn)行彩票業(yè)立法存在的缺陷越來越突出。文章指出，要加快彩票業(yè)立法，改革彩票監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置，設(shè)計出合適的制度，促進我國彩票業(yè)健康、和諧、持續(xù)地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：彩票業(yè)立法缺陷立法完善

中圖分類號：D922.287文獻標識碼：A

文章編號：1004－4914(2008)12－087－02

近年來，我國彩票業(yè)出現(xiàn)了彩票欺詐、不良信息傳播、病態(tài)賭博等不良現(xiàn)象，嚴重危害了彩票業(yè)市場健康發(fā)展。加快彩票業(yè)立法，改革彩票監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置并明確各自監(jiān)管責(zé)任，加強彩票市場監(jiān)管，設(shè)計出合適的制度，對于促進我國彩票業(yè)健康、和諧、持續(xù)發(fā)展，無疑具有十分重要的意義。

一、我國彩票業(yè)的立法現(xiàn)狀

目前，我國的彩票業(yè)是多頭管理。我國關(guān)于彩票業(yè)的立法主要表現(xiàn)在三個方面：(1)調(diào)整彩票發(fā)行與銷售管理的法規(guī)。我國彩票發(fā)行管理所依據(jù)的主要是國務(wù)院及其主管部門頒布的三個管理辦法，即《彩票公益金管理辦》、《彩票發(fā)行與銷售管理辦法》、《彩票發(fā)行機構(gòu)財務(wù)管理辦法》，以及國務(wù)院、財政部、中國人民銀行、民政部和國家體育總局為保障福利彩票和體育彩票健康發(fā)展而制定的各種規(guī)章及辦法，如國家體委發(fā)出的《關(guān)于嚴格防范和嚴肅查禁非法印制、銷售體育彩票活動的緊急通知》，民政部門為了規(guī)范彩票市場管理頒布的《中國福利彩票管理辦法》與《中國福利彩票發(fā)行與銷售管理辦法》、《關(guān)于加強和規(guī)范中國福利彩票銷售管理工作的通知》。這些管理辦法只是行政性規(guī)章，其在彩票的發(fā)行初期是行之有效的，但隨著我國彩票事業(yè)的發(fā)展，這些管理辦法難以盡到管理責(zé)任。(2)關(guān)于彩票市場監(jiān)管的法規(guī)。主要是國家體委和民政部針對具體情況頒發(fā)的一些規(guī)章。如為了嚴厲打擊非法印制、銷售體育彩票的犯罪活動發(fā)出了《關(guān)于嚴格防范和嚴肅查禁非法印制、銷售體育彩票活動的緊急通知》。(3)關(guān)于彩票收入、稅收的法規(guī)。主要是國家財政部和國家稅務(wù)總局針對體育彩票和福利彩票頒布的規(guī)章。

二、我國彩票業(yè)法制現(xiàn)狀分析

從這些法規(guī)、規(guī)章制度內(nèi)容上分析，目前的彩票監(jiān)管法制體系存在較多問題。

1、立法多，立法層次不高。根據(jù)專門統(tǒng)計彩票制度立法的情況看，數(shù)據(jù)顯示截至2005年5月31日，關(guān)涉彩票的各類規(guī)范高達127部，其中行政法規(guī)僅兩部，分別是1991年12月9日頒布的《關(guān)于加強彩票市場管理的通知》和2001年10月30日頒布的《關(guān)于進一步規(guī)范彩票市場的通知》，其余的基本上是地方法規(guī)和部門規(guī)章。這表明我國彩票業(yè)明顯存在立法多，立法層次不高的問題，缺乏一部的基本法律進行調(diào)整，而行政法規(guī)所占比例也非常少?？傮w來說，彩票業(yè)法制體系表現(xiàn)出法規(guī)規(guī)章效力低、立法不健全、內(nèi)容單一等特點，這樣的法制體系是不利于彩票市場監(jiān)管的。

2、原則性強，缺乏可操作性。彩票制度大多數(shù)是原則性的規(guī)定，缺乏一部對彩票制作、運輸、發(fā)行、銷售、開獎、兌獎、彩票收入的分配利用、彩票監(jiān)管等具體程序做出具體規(guī)定的法律。只有2002年財政部制定的《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》、2003年財政部制定的《即開行型彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》兩部部門規(guī)章在內(nèi)容上還算全面，而唯一的兩部國務(wù)院制定的行政法規(guī)——《關(guān)于加強彩票市場管理的通知》和《關(guān)于進一步規(guī)范彩票市場的通知》，內(nèi)容卻只是一種原則性、方向性的規(guī)定。其他管理機關(guān)如：體彩票中心或者福利彩票中心下發(fā)的規(guī)范性文件只是針對一個或幾個具體的問題進行的規(guī)定。

3、立法滯后。缺乏前瞻性。彩票業(yè)的立法往往是針對彩票市場上出現(xiàn)了什么問題，就立即下發(fā)一個通知來解決這個問題，如：1999年下發(fā)了《關(guān)于禁止向未成年人出售福利彩票的通知》；2004年針對“西安寶馬案件”，于是下發(fā)通知“叫停了即開型彩票的發(fā)行”。彩票立法滯后。出臺的規(guī)章制度往往是一種應(yīng)急性措施，缺乏前瞻性。

4、配套法律制度不完備。主要體現(xiàn)在責(zé)任追究機制和彩民權(quán)益保護機制的欠缺上。比如。我國現(xiàn)行刑法對于金融詐騙類犯罪有所規(guī)定，但未專門針對獎券類犯罪進行規(guī)定，對彩票犯罪行為在刑法中沒有具體的罪名，對彩民的保護力度不夠，缺乏責(zé)任追究機制，不利于有效打擊相關(guān)的違法犯罪活動。

5、監(jiān)管機制不完善。2001年10月3日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》中，國務(wù)院明確了財政部、民政部與國家體育總局在彩票管理和發(fā)行方面的具體職責(zé)分工：財政部負責(zé)起草和制定國家有關(guān)彩票管理的法規(guī)、政策，管理彩票市場和彩票資金；民政、體育部門分別負責(zé)組織福利、體育彩票發(fā)行與銷售活動。根據(jù)這些法律的規(guī)定，我國彩票業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該是國家財政部，彩票發(fā)行由國務(wù)院批準、民政部和國家體育總局具體負責(zé)。但是在實際操作中，由于國家財政部的彩票監(jiān)管具體由綜合司的彩票處負責(zé)，級別低、人員少，在省市一級財政部門缺乏專門的職能機構(gòu)和人員配置，因而該機構(gòu)并未發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管職責(zé)。目前我國彩票市場的實際監(jiān)管部門是民政部和國家體育總局，而民政和體總作為彩票發(fā)行機構(gòu)，由于受彩票發(fā)行利益的干擾，不可能真正做到嚴格的自我監(jiān)管，這就造成了彩票業(yè)“自我監(jiān)管”的局面。

三、完善我國彩票業(yè)監(jiān)管立法

1、加快制定《彩票法》。我國現(xiàn)行彩票立法大多數(shù)是部門規(guī)章，行政法規(guī)也只是占極少數(shù)。導(dǎo)致的現(xiàn)實問題就是：政府監(jiān)管權(quán)威的疲軟、彩票市場秩序的混亂、彩民正當(dāng)權(quán)益的受損、彩票官司裁決的尷尬、彩票行業(yè)的信用危機等諸多“彩票綜合征”。根據(jù)《立法法》的規(guī)定對限制公民人身自由和剝奪財產(chǎn)權(quán)利只能由法律來規(guī)定，現(xiàn)階段彩票市場出現(xiàn)的違法犯罪問題顯然依賴行政法規(guī)、部門規(guī)章是力不從心的。目前在世界上發(fā)行彩票的140多個國家和地區(qū)中，絕大多數(shù)都有博彩的國家立法或政府的行政法規(guī)。唯獨我國彩票已經(jīng)發(fā)行了20多年卻還沒有一部統(tǒng)一的《彩票法》出臺，其重要原因之一正是立法機關(guān)無法協(xié)調(diào)兩大發(fā)行機構(gòu)及相關(guān)部委的利益。如果不能改變現(xiàn)在的 “部門彩票”為“國家彩票”，我國彩票業(yè)還將在部門利益的爭奪戰(zhàn)中發(fā)展。因此建議人大加快立法進程，超越部門利益，樹立“國家彩票”的光輝形象，以有利于國家公益事業(yè)的發(fā)展、有利于維護彩民合法權(quán)益的原則，盡快出臺《彩票法》，為彩票業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供制度上的保障。

我國制定彩票法的基本框架應(yīng)包括以下內(nèi)容：彩票發(fā)行審批權(quán)的主體，單位發(fā)行彩票的條件彩票的類型、彩票資金分配和使用、彩票發(fā)行主體的審計制度、提高單注資金封頂界限、財務(wù)管理公開和信息披露制度。加強對中獎?wù)叩娜松肀Ｗo，保障中獎?wù)叩碾[私權(quán)，打破單一稅率，對彩票中獎所得實行累進稅率。禁止向未成年人出售彩票，避免彩票對未成年人成長產(chǎn)生負面的效應(yīng)，中獎規(guī)則。將彩票的開獎列為法定公證的內(nèi)容，未經(jīng)公證的彩票開獎結(jié)果一律視為無效，對現(xiàn)行刑法予以修改和補充，可增設(shè)“非法籌辦彩票罪”、“非法銷售彩票罪”、“非法發(fā)行彩票罪”等新罪名。

2、完善彩票業(yè)立法配套制度。我國彩票業(yè)立法配套制度不完善，以《刑法》為例，我國刑法中有關(guān)于金融詐騙的罪名卻沒有獎券詐騙的罪名，對于未經(jīng)批準擅自發(fā)行、銷售彩票是按照刑法中的“口袋罪”非法經(jīng)營罪處罰，偽造、變造彩票領(lǐng)取獎金又是按照“詐騙罪”處罰。對于故意破壞彩票搖獎設(shè)備，操縱搖獎結(jié)果、利用彩票進行欺詐，彩票發(fā)行營私舞弊等行為要負刑事責(zé)任，并沒有在刑法中設(shè)置相應(yīng)的罪名，而是被定性為“破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪”、“詐騙罪”、“貪污行賄罪”等罪名進行處罰，嚴格來說這樣的定性并不準確，和刑法罪刑法定的原則相違背。筆者建議在刑法中增設(shè)“非法發(fā)行、銷售彩票罪”、“偽造、變造彩票罪”、“彩票詐騙罪”等罪名規(guī)范現(xiàn)行彩票類犯罪。彩票立法涉及面廣，涉及到行政、刑事、民事等眾多法律，因此要對這些配套制度予以完善，以配合彩票法的實施。

3、完善我國彩票業(yè)監(jiān)管機制。彩票業(yè)立法完善的國家都非常重視彩票市場的監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置，設(shè)立了統(tǒng)一的監(jiān)管部門。比如，法國預(yù)算部是法國彩票業(yè)的主管機關(guān)，代表政府對法國國家游戲集團的彩票經(jīng)營活動進行監(jiān)管。我國彩票市場的監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管不到位，根源在于彩票發(fā)行機構(gòu)與其行政主管部門未完全脫鉤。只有將彩票發(fā)行機構(gòu)與行政部門相脫離，建立獨立、專業(yè)化的垂直監(jiān)管機構(gòu)，才能保證對彩票市場的有效監(jiān)管。要實現(xiàn)監(jiān)管的獨立性。首先，要將彩票發(fā)行機構(gòu)從國家行政部門中分離出來；其次，應(yīng)建立彩票市場垂直監(jiān)管機構(gòu)。筆者建議在我國設(shè)立國家彩票管理局，同時在各地分設(shè)監(jiān)管辦公室，負責(zé)監(jiān)管各地彩票市場。這樣可以使彩票發(fā)行與管理完全分離，理順彩票監(jiān)管關(guān)系。

(責(zé) 編 若 佳)