摘要：文章論述“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的總體模式，分析存在的問題，提出具體的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：“鄉(xiāng)財(cái)縣管”總體模式問題對(duì)策

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2008)12-076-02

近年來，為推動(dòng)建立縣鄉(xiāng)公共財(cái)政框架，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支行為，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)農(nóng)村基層政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定，財(cái)政部在全國各地進(jìn)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”試點(diǎn)，近期又發(fā)布了《進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)財(cái)縣管工作的通知》，明確了實(shí)施“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的主要內(nèi)容為“三個(gè)不變”和“六項(xiàng)規(guī)范”。但全國各地就此項(xiàng)工作開展情況不一，具體做法也各有千秋。為此，筆者對(duì)蘇北部分縣市就“鄉(xiāng)財(cái)縣管”狀況進(jìn)行了走訪調(diào)研。

一、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的總體模式

蘇北部分縣市鄉(xiāng)財(cái)縣管改革的主要模式是：堅(jiān)持預(yù)算管理權(quán)不變、資金所有權(quán)不變、資金使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的前提下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、收入上劃、資金統(tǒng)撥、支出控制、票據(jù)統(tǒng)管、債務(wù)審批”的管理方式，同時(shí)改革財(cái)政所管理體制，建立了縣鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)。

1、預(yù)算共編?？h級(jí)財(cái)政按有關(guān)政策，結(jié)合縣鄉(xiāng)實(shí)際，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算安排的指導(dǎo)意見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)縣級(jí)財(cái)政部門指導(dǎo)意見，編制本級(jí)預(yù)算草案，經(jīng)縣財(cái)政部門初審、匯總后，提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)審議通過；最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所將預(yù)算及時(shí)批復(fù)至各單位。年度預(yù)算批準(zhǔn)后，因國家政策等原因需調(diào)整預(yù)算的，要求按法定程序報(bào)批。

2、賬戶統(tǒng)設(shè)。取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、各事業(yè)單位在各金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的所有賬戶，由縣會(huì)計(jì)核算中心在金融機(jī)構(gòu)開設(shè)“結(jié)算專戶”。并在農(nóng)村信用社各鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)開設(shè)“結(jié)算分戶”“支出專戶”二個(gè)分賬戶?！敖Y(jié)算分戶”核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種收入的歸集和報(bào)解，在該賬戶內(nèi)不得發(fā)生任何支出，“支出專戶”核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種支出。

3、收入上劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的所有收入，無論何種來源渠道，全部先進(jìn)人“結(jié)算分戶”。預(yù)算內(nèi)收入直接繳入縣級(jí)金庫，預(yù)算外資金上劃縣“預(yù)算外資金專戶”，暫存資金上劃縣級(jí)核算中心“結(jié)算專戶”。

4、資金統(tǒng)撥。每月由縣財(cái)政按各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算和收入進(jìn)度，由縣財(cái)政將預(yù)算內(nèi)往來資金和縣“預(yù)算外資金專戶”中的預(yù)算外收入劃人縣級(jí)核算中心的“結(jié)算專戶”，再由縣級(jí)核算中心撥至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“支出專戶”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、事業(yè)單位的人員工資、離退休人員的離退休金、優(yōu)撫支出、遺屬生活補(bǔ)助費(fèi)和其他費(fèi)用，仍由縣級(jí)統(tǒng)一發(fā)放；安排的社會(huì)保障支出由縣級(jí)核算中心直接扣繳，劃撥到縣財(cái)政局社會(huì)保障資金專戶；運(yùn)轉(zhuǎn)支出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按年度預(yù)算規(guī)定支出；專項(xiàng)支出按程序撥付后，并按專項(xiàng)資金管理辦法進(jìn)行管理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)采購支出，由政府采購中心統(tǒng)一辦理；村級(jí)三項(xiàng)資金，仍按原文件規(guī)定管理。

5、支出控制?？h級(jí)核算中心根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算和每月支出計(jì)劃，視鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)月資金調(diào)度情況，通過網(wǎng)上申請(qǐng)、申報(bào)、批準(zhǔn)，將資金撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)“支出專戶”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排使用。

6、票據(jù)統(tǒng)管。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的票據(jù)管理權(quán)上收到縣級(jí)核算中心，由縣級(jí)核算中心從財(cái)政局統(tǒng)一領(lǐng)取，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一發(fā)放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所用票據(jù)采取“專人負(fù)責(zé)、驗(yàn)舊領(lǐng)新、限量使用、票款同行、定期核銷”的管理辦法，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政結(jié)算會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)票據(jù)領(lǐng)用、保管和繳銷，并負(fù)責(zé)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位領(lǐng)用票據(jù)的監(jiān)督，對(duì)已發(fā)放的票據(jù)定期驗(yàn)票，做到以票管收，所有收入及時(shí)入庫和上劃，嚴(yán)禁坐收坐支，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移和隱匿各項(xiàng)收入。

7、債務(wù)審批。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和事業(yè)單位對(duì)外借貸，必須報(bào)縣財(cái)政局審核，報(bào)縣政府審批。縣政府審批后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)方可借款，借人資金先從鄉(xiāng)鎮(zhèn)“結(jié)算分戶”轉(zhuǎn)入縣級(jí)核算中心“結(jié)算專戶”，縣級(jí)核算中心按照縣政府批件和借款合同，轉(zhuǎn)撥至鄉(xiāng)鎮(zhèn)“支出專戶”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定用途使用。

8、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制。(1)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制。財(cái)政所上劃縣財(cái)政局垂直管理，編制、人員、經(jīng)費(fèi)全部上劃縣財(cái)政局，財(cái)政所人員負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入組織、支出管理、報(bào)賬結(jié)算以及財(cái)政財(cái)務(wù)管理等工作。(2)取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)職位。原總預(yù)算會(huì)計(jì)直接過渡結(jié)算會(huì)計(jì)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)核算由縣級(jí)核算中心代理。

二、存在的問題及成因

1、改革積極性不高，思想不統(tǒng)一。鄉(xiāng)財(cái)縣管改革的實(shí)質(zhì)是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)理好財(cái)，改革的著力點(diǎn)在節(jié)流，而不在開源，由此帶來的難題也是顯而易見的。一是一些困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)為，由于剛性財(cái)政支出最后都是由縣里兜底，因而現(xiàn)在有了保障，從而使少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增收的積極性不高，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)無形之中在增加，增收和減支的改革意圖難以一致；二是改革的成本加大。實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)縣管改革后，加大了縣鄉(xiāng)之間會(huì)計(jì)的工作量，特別是一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為明顯。如縣鄉(xiāng)之間每月的票據(jù)核對(duì)、憑證傳遞等；三是手續(xù)繁雜。由于財(cái)務(wù)運(yùn)作規(guī)程的細(xì)化，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每辦理一筆資金，要通過多人申報(bào)、傳遞、審核和撥付，程序過多，手續(xù)復(fù)雜；四是財(cái)政人員改革不到位。就江蘇省而言，目前有32個(gè)轉(zhuǎn)移支付縣(市區(qū))自2005年9月以來已經(jīng)陸續(xù)實(shí)行了鄉(xiāng)財(cái)縣管，各地相關(guān)文件也都全部出臺(tái)了，但財(cái)政人員體制改革不盡相同。如部分縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員編制關(guān)系、工資報(bào)酬、福利待遇等全部上劃到縣，作為縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)，已與鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全脫鉤；部分縣僅是工資報(bào)酬、福利待遇上劃，但人員編制還隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)；而大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員編制關(guān)系、工資報(bào)酬、福利待遇等由于上級(jí)文件沒有出臺(tái)，未能辦理，仍全部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，導(dǎo)致區(qū)域之間差別過大，財(cái)政所人員工作積極性不高，思想難與縣級(jí)相統(tǒng)一。

2、預(yù)算體制不實(shí)際，支出難執(zhí)行。根據(jù)鄉(xiāng)財(cái)縣管要求，各地都結(jié)合縣鄉(xiāng)實(shí)際情況，重新測(cè)算了收支基數(shù)，確定了新的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制。但新的體制也存在著很多弊端，主要存在問題：(1)人為降低支出標(biāo)準(zhǔn)，難以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要。實(shí)施鄉(xiāng)財(cái)縣管后，省里要求保證“財(cái)力下移、缺口上移”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺口上移后，縣級(jí)財(cái)政多年赤字，壓力大，缺口無法保證，所以在調(diào)整新的財(cái)政體制時(shí)人為的降低標(biāo)準(zhǔn)，壓縮支出?？h級(jí)在重新測(cè)算收支基數(shù)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的誤餐補(bǔ)貼、養(yǎng)老金、住房公積金以及部分人員的醫(yī)療保險(xiǎn)金等都未納入支出基數(shù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又無錢安排，使基層人員苦不堪言。(2)歷年欠縣往來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年預(yù)算支出無法實(shí)現(xiàn)。由于歷史原因，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠縣級(jí)的世行貸款、農(nóng)發(fā)資金、周轉(zhuǎn)金、政府再貸款等數(shù)額較大，縣財(cái)政每年年終與鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算財(cái)力時(shí)都要適當(dāng)扣減，這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)算后到手的資金寥寥無幾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年預(yù)算支出無法實(shí)現(xiàn)。(3)行政干預(yù)，導(dǎo)致預(yù)算收支無法執(zhí)行。主要表現(xiàn)在一是收入方面，縣級(jí)政府下達(dá)收入任務(wù)幅度急速上升，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際稅源存在一定差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果當(dāng)年收入沒有完成，則預(yù)算支出難以保證；二是突發(fā)性支出干擾了預(yù)算的正常執(zhí)行。預(yù)算調(diào)整要通過法定程序，而突發(fā)性支出要及時(shí)安排，如重大疫情、抗洪防汛等急需支出，不可能按預(yù)算按序時(shí)進(jìn)度列支，干擾了預(yù)算的正常執(zhí)行。(4)財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。如國稅、地稅、財(cái)政都承擔(dān)著征收稅收的職能，而國稅直屬中央管理，地稅直屬省管理，只有財(cái)政隸屬基層。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入預(yù)算對(duì)于征管部門來說形同虛設(shè)，不符合“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的要求，也難以保證預(yù)算收支的實(shí)現(xiàn)。

3、改革清理不徹底，負(fù)擔(dān)在加劇。一是由于近幾年來的多次改革，行政事業(yè)單位的權(quán)屬劃分較為頻繁，支出不斷下移，債務(wù)轉(zhuǎn)嫁基層，矛盾越來越多，對(duì)基層財(cái)政的支出和保證收支平衡產(chǎn)生了一定的影響。二是臨時(shí)人員清理不徹底，清去清又回。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位臨時(shí)人員支出擠占公用等支出，造成該支的支不了，不該支的支出了，“寅吃卯糧”現(xiàn)象嚴(yán)重。三是鄉(xiāng)財(cái)縣管改革政策不落實(shí)，縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)在加劇。省政府就各縣“財(cái)力下移、缺口上移”的資金缺口部分，至今尚未正式出臺(tái)轉(zhuǎn)移支付政策，縣級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)越來越高。

4、票據(jù)管坪不集中，票款難同行。鄉(xiāng)財(cái)縣管的前提之一就是實(shí)行以票管收，旨在實(shí)現(xiàn)收入上的源頭控管，根除亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象，確保顆粒歸倉、規(guī)范收費(fèi)。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的票據(jù)卻是多頭管理，縣財(cái)政管理了行政事業(yè)性收費(fèi)、結(jié)算憑證和內(nèi)部憑證等票據(jù)，而涉農(nóng)部門的票據(jù)卻是由農(nóng)工部門印制管理的，水利部門征收的水費(fèi)則是使用的稅務(wù)發(fā)票。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在費(fèi)用結(jié)算過程中，對(duì)發(fā)生的往來資金開出結(jié)算憑證，這樣雖然結(jié)算手續(xù)完備了，但無法做到票款同行。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年實(shí)際發(fā)生了工程費(fèi)用20萬元，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)無錢全額支付，剩余部分如果開出結(jié)算憑證，則支出能全額反映了，但票款就無法同行；如果給多少錢，就列支多少，則保證了票款同行，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)年實(shí)際支出不能反映。還有部分地區(qū)為了便于食堂、單位往來資金的核算，而違規(guī)自印了往來結(jié)算票據(jù)。

5、貧富不均差別大，債務(wù)難控制。主要表現(xiàn)在一是報(bào)酬不均；二是老債務(wù)清理不到位；三是由于必須執(zhí)行票款同行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在費(fèi)用方面只有實(shí)付實(shí)支，當(dāng)月當(dāng)年實(shí)際支出無法實(shí)現(xiàn)；四是鄉(xiāng)財(cái)縣管后，部分縣市在重新測(cè)算收支基數(shù)時(shí)，支出標(biāo)準(zhǔn)只確定在預(yù)算內(nèi)安排，而未考慮在預(yù)算外安排，使那些有預(yù)算外收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，日子過得是穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，無預(yù)算外收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，日子過得是緊緊巴巴，這是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的真實(shí)寫照。

6、經(jīng)濟(jì)糾紛在增加，運(yùn)轉(zhuǎn)難保證。根據(jù)鄉(xiāng)財(cái)縣管規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、各事業(yè)單位原在各金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的所有賬戶全部取消，只在農(nóng)村信用社各鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)開設(shè)“結(jié)算分戶”、“支出專戶”兩個(gè)分賬戶，這兩個(gè)賬戶一個(gè)是專門核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有預(yù)算內(nèi)外及往來資金的收入上劃，一個(gè)是核算鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有資金支出提取。但就兩個(gè)賬戶在實(shí)際運(yùn)行過程中，遇到了不可回避的難題，一是由于改革后部門關(guān)系下移，賬務(wù)合并，單位債務(wù)糾紛較多，債權(quán)人起訴后，法院不容分說只有執(zhí)行財(cái)政所“支出專戶”或“結(jié)算分戶”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入上劃和資金支出業(yè)務(wù)無法開展，難以保證政府及單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。二是根據(jù)文件規(guī)定。鄉(xiāng)財(cái)縣管后撤銷了單位所有賬戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及所有單位共用一個(gè)“支出專戶”。這樣雖然嚴(yán)肅了紀(jì)律，規(guī)范了流程，但也帶來了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)、外及往來資金在“支出專戶”中無法區(qū)分，法院在執(zhí)行時(shí)是“眉毛胡子一把抓”，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的預(yù)算內(nèi)人員工資、公用經(jīng)費(fèi)、民政優(yōu)撫、專項(xiàng)指標(biāo)等不能及時(shí)支出，不能保證預(yù)算內(nèi)的資金安全。三是為了逃避法院執(zhí)行查封，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取提取大額現(xiàn)金或公款私存，減少賬戶余額。這樣做雖暫時(shí)避免了法院查封，保證了正常開門運(yùn)轉(zhuǎn)，但同時(shí)也增加了資金安全風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，又違反了財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律。

三、對(duì)策

1、措施及時(shí)到位，保證鄉(xiāng)財(cái)縣管改革。鄉(xiāng)財(cái)縣管的前提必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的“人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)”先行上劃，財(cái)政所有了這樣一個(gè)“后盾”，才可以更好地執(zhí)行預(yù)算，更好地管好財(cái)理好財(cái)。若這“三權(quán)”仍滯留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所謂鄉(xiāng)財(cái)縣管就可能是流于形式。為此，省級(jí)盡快出臺(tái)相關(guān)政策，應(yīng)就鄉(xiāng)財(cái)縣管的機(jī)構(gòu)、核算人員及財(cái)政所人員的上劃做出統(tǒng)一規(guī)定：對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的人事實(shí)行縣財(cái)政局垂直管理，解決他們的后顧之憂，同時(shí)財(cái)政所的經(jīng)費(fèi)應(yīng)納入縣級(jí)預(yù)算，確保鄉(xiāng)財(cái)縣管改革實(shí)施到位。

2、提高法制意識(shí)，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。一是必須規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為，可以堵塞鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂進(jìn)人、亂支出、亂舉債的漏洞，縣鄉(xiāng)財(cái)政走出困境才有希望。二是必須規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入和支出。支出不規(guī)范，支出需求就會(huì)無限膨脹。就會(huì)形成“以支促收、無收也支”的不良現(xiàn)象。規(guī)范了收入征管，嚴(yán)格了財(cái)政支出，控制了財(cái)供人員，遏制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，才能保證工資及時(shí)撥付和發(fā)放，才能保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦公益事業(yè)，必須堅(jiān)持“實(shí)事求是、量人為出”的原則，不得靠借債進(jìn)行。

3、實(shí)事求是核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出標(biāo)準(zhǔn)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。針對(duì)目前困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的實(shí)際，應(yīng)考慮將以上這些政策性支出重新納入支出基數(shù)，以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。

4、增加轉(zhuǎn)移支付，彌補(bǔ)縣級(jí)改革成本。針對(duì)各縣“財(cái)力下移、缺口上移”的資金缺口部分，省級(jí)應(yīng)急快出臺(tái)轉(zhuǎn)移支付政策，合理的加大轉(zhuǎn)移支付額度，安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，保證鄉(xiāng)財(cái)縣管工作經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，彌補(bǔ)因改革而下移的財(cái)力，幫助縣級(jí)渡過難關(guān)。

5、加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入管理，明確票據(jù)使用范圍。統(tǒng)一非稅票據(jù)管理，應(yīng)將所有票據(jù)歸財(cái)政扎口管理，實(shí)行票款同行、以票管收，將各項(xiàng)收入納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合預(yù)算，嚴(yán)禁坐收坐支，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)移和隱匿各項(xiàng)收入，才能真正實(shí)現(xiàn)收入上的源頭控管，才能根除亂收費(fèi)、亂攤派現(xiàn)象，才能規(guī)范涉農(nóng)收費(fèi)。

(責(zé) 編 賈 偉)