摘要：自1994年財(cái)稅改革以來。財(cái)稅改革走向了促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公平之路，如今，黨十七大報(bào)告更是明確了財(cái)稅改革的終極方向，即“增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)人的利益總量”。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政收入的不斷提高，怎樣讓國(guó)富之后人民也能分享到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的果實(shí)，財(cái)稅改革今后會(huì)走向何方，文章對(duì)我國(guó)財(cái)稅改革的國(guó)富民強(qiáng)之路進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅改革事權(quán)轉(zhuǎn)移支付稅制

中圖分類號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914(2008)12-056-02

自1994年以“統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)，簡(jiǎn)化稅制，合理分權(quán)，理順分配關(guān)系，保障財(cái)政收入”為指導(dǎo)思想的分稅制改革以來，我國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)和財(cái)政管理體制發(fā)生了徹底性的變化。由此，我國(guó)財(cái)稅改革走向了促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公平之路。如今，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)，在過去的五年中國(guó)家財(cái)政收入連續(xù)保持20％以上的增幅，2007年財(cái)政收入更是突破了5.1萬億元，比上年增長(zhǎng)了32.4％。如何用好增加的錢，為國(guó)民謀取更多的利益，進(jìn)一步健全財(cái)政體制與再分配制度已迫在眉睫。就在此時(shí)，黨的十七大報(bào)告中關(guān)于深化財(cái)稅改革的論述，明晰了財(cái)稅改革的終極目的，即為了“增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)人的利益總量”；提出了深化財(cái)稅改革根本方向，即要“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能建設(shè)，完善公共財(cái)政體系”；確立了各項(xiàng)社會(huì)公共活動(dòng)治理的終極目標(biāo)，即“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”。本文從1994年財(cái)稅改革出發(fā)，回顧改革中的得失，展望財(cái)稅制度在國(guó)富之后如何更好地帶領(lǐng)人民走向富裕。

一、財(cái)稅改革的得失經(jīng)驗(yàn)

首先，1994年的分稅制改革建立起了財(cái)政管理體制的基本框架。從體制形式上看，分稅制通過的“三分一返”的形式，確立了統(tǒng)一，清晰的體制框架，改變了財(cái)政包干時(shí)期多種體制并存的狀況；從體制內(nèi)容上看，改變了過去“收入大頭在地方”的狀況，初步形成了“收入大頭在中央，水往下流”的分配格局，加強(qiáng)了中央和地方事權(quán)，財(cái)權(quán)的劃分、改變了財(cái)力和財(cái)權(quán)過于分散的局面。通過中央與地方分設(shè)稅務(wù)機(jī)構(gòu)，分別收稅，使中央財(cái)力不斷加強(qiáng)。增強(qiáng)了中央的宏觀調(diào)控能力。這對(duì)形成我國(guó)財(cái)政收入快速、穩(wěn)定增長(zhǎng)的局面起到不可忽視的作用。

其次，分稅制確定了中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移性支付。從1995年一般性轉(zhuǎn)移支付致力于縮小地區(qū)間財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化。到2002年所得稅收入分享改革，再到近年來專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的確定，分稅制使得中央掌握了更多的財(cái)力去實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源配置和收入分配職能。通過“農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代化遠(yuǎn)程教育工程”“科技富民強(qiáng)縣工程專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃”、“村村通工程”、“送書下鄉(xiāng)工程”等專項(xiàng)基金的設(shè)立。財(cái)政已經(jīng)越來越傾向于向初次分配中處于弱勢(shì)的群體。

再次，1994年開始的新一輪稅制改革，規(guī)范了增值稅，增加了消費(fèi)稅，改進(jìn)了營(yíng)業(yè)稅，廢止了農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一了內(nèi)外企稅，加之政策性稅種的不斷完善和修正，簡(jiǎn)化了稅制。促進(jìn)了稅負(fù)公平，提高了稅收總量，到今天，建立起了一個(gè)以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體，流轉(zhuǎn)稅約占60％所得稅約占25％，18個(gè)稅種并存的稅制結(jié)構(gòu)。這對(duì)減輕農(nóng)民及企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。增加財(cái)政收入。規(guī)范經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型起到了不可忽視的作用。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在改革成功的背后，也暴露著種種不足。

1、各級(jí)政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)的不清。分稅制是調(diào)動(dòng)了地方生財(cái)、聚財(cái)?shù)姆e極性，然而。從我國(guó)實(shí)際情況來看，除少數(shù)事權(quán)容易確定職責(zé)歸屬外，大多數(shù)事權(quán)都應(yīng)由中央和地方共同承擔(dān)。比如，一些屬于地方的事權(quán)，本應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)支出的事務(wù)，中央財(cái)政也要安排支出(如各類?？?；另一方面，一些本應(yīng)由中央承擔(dān)的事務(wù)(如軍糧供應(yīng))，地方也承擔(dān)了一部分支出。由此觀之，時(shí)事權(quán)的難以準(zhǔn)確劃分，導(dǎo)致對(duì)某些公共商品的提供導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不清、資金濫用的情況。另外，在我國(guó)普通使用的以基數(shù)法確定地方財(cái)政收支基數(shù)，無法全面地了解到地方的發(fā)展差別性和情況的突發(fā)性，在發(fā)達(dá)地區(qū)不知如何按預(yù)算花錢時(shí)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)卻感覺到明顯的財(cái)力不足，這使得即使在國(guó)家預(yù)算“兩上兩下”的體制下，雖然表面上實(shí)現(xiàn)公平與民主，然而之中的隱性成本及預(yù)算的法定強(qiáng)制效力使得資金的使用往往沒有統(tǒng)一的尺度供公眾監(jiān)管，也間接導(dǎo)致了亂收費(fèi)現(xiàn)象和完成“任務(wù)”就不做事的心態(tài)。再者，在中央未賦予地方舉債權(quán)的情況下，地方各級(jí)的變相舉債現(xiàn)象嚴(yán)重。這也是財(cái)權(quán)事權(quán)安排不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。

2、政府間轉(zhuǎn)移支付的安排不當(dāng)。轉(zhuǎn)移支付制度在實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府間財(cái)力的均衡。保障基層政府的公共服務(wù)供給能力方面發(fā)揮著關(guān)鍵的作用。目前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的形式有稅收返還，體制補(bǔ)助，專項(xiàng)補(bǔ)助，結(jié)算補(bǔ)助等形式。其存在的問題如下：首先，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付基礎(chǔ)的缺陷，具體體現(xiàn)在，一是現(xiàn)行的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，即上文所說的四種方式，此外還有其他補(bǔ)助，補(bǔ)助種類過多，結(jié)算復(fù)雜，多年沿襲的財(cái)政體制利益交錯(cuò)，得不到很好的解決。二是原選定的收支測(cè)算基礎(chǔ)發(fā)生了重大變化，而“標(biāo)準(zhǔn)支出”測(cè)算的因素未作相應(yīng)調(diào)整，轉(zhuǎn)移財(cái)力支出仍按慣性補(bǔ)助下劃。三是標(biāo)準(zhǔn)收入用能力評(píng)估代替實(shí)績(jī)?cè)u(píng)估，使收入測(cè)算與不同經(jīng)濟(jì)水平地區(qū)的實(shí)際收入水平差距明顯。四是確定各地轉(zhuǎn)移支出的方法單一，不利于解決不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)間的均衡發(fā)展。其次是法律制度保護(hù)方面的缺陷，在1994年頒布的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》中對(duì)于財(cái)政支出的體制、范圍以及轉(zhuǎn)移支付制度沒有法律規(guī)定。使得目前的改革缺乏法律的支撐和保證。就如“村村通”專項(xiàng)資金，又稱“五年千億元”工程，該工程要求以國(guó)家和省出資為主，地方財(cái)政配套部分資金，絕不允許向農(nóng)民攤派。然而，該工程在實(shí)施過中難免會(huì)遇到資金過多或短缺現(xiàn)象，比如按政策，每修通符合標(biāo)準(zhǔn)的“村村通”公路，省里補(bǔ)助10萬元，市級(jí)配套1萬元，這對(duì)于平原地區(qū)的農(nóng)村也許會(huì)有盈余，但對(duì)于山區(qū)農(nóng)村，每修1公里“村村通”公路，需要15萬元左右的資金；也就是說，山區(qū)農(nóng)村公路中還有約4萬元的缺口。此時(shí)問題該怎樣解決?多的地方政府不會(huì)拿出來，缺資金的地方政府也不愿意多拿錢補(bǔ)助，于是公路往往在越有錢的地方越好，而越窮的地方卻怎么樣也帶不動(dòng)，導(dǎo)致惡性循環(huán)，又沒有法律的強(qiáng)制性規(guī)定轉(zhuǎn)移支付資金的縱向不足橫向分配問題，可能會(huì)使得本來很好的政策最終還是無法帶來效益。這種不同地區(qū)間的地域差別性也是目前政府間轉(zhuǎn)移支付沒有考慮到的。

3、稅制的不健全。在發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)是以所得稅和社會(huì)保障稅為主體，我國(guó)則是以相對(duì)中性的不具備調(diào)控收入分配功能的流轉(zhuǎn)稅為主體?？紤]到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，我國(guó)要過渡到以所得稅為主體稅種的國(guó)家尚需時(shí)日，但美國(guó)具有較為完善的稅制體系，除去所得稅的調(diào)節(jié)功能外，其地方也有著相對(duì)完整的稅收系統(tǒng)，地方以財(cái)產(chǎn)稅和社會(huì)保障稅為重，所得收入直接上繳地方國(guó)庫(kù)而非像中國(guó)一樣層層上繳再層層下?lián)?。此外，其有著種類繁多的稅履蓋著生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，如環(huán)境保護(hù)方面等。目前，美國(guó)有著80多個(gè)稅種(參考趙鵬《美國(guó)的稅制及對(duì)我國(guó)的啟示》)。而我國(guó)在地方自主稅收權(quán)力上存在很大缺失，政策性調(diào)節(jié)稅種較少，如沒有環(huán)保、燃油資源、電子商務(wù)、遺產(chǎn)等更多涉及調(diào)節(jié)收入分配，維持可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)公共商品的稅種，消費(fèi)稅范圍過小等一系列稅收問題。這會(huì)造成許多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的浪費(fèi)及不公平，不利于稅收發(fā)揮其職能。

二、財(cái)稅改革的未來展望

在這樣的財(cái)稅體制下，是不利于讓人民分享到國(guó)家經(jīng)濟(jì)騰飛的果實(shí)，實(shí)現(xiàn)黨的十七大的宏偉目標(biāo)的。由此，筆者對(duì)未來的財(cái)稅制度有著以下的展望。

1、在財(cái)稅體制設(shè)計(jì)方面實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換，從重物質(zhì)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向重公共服務(wù)。以法律形式，根據(jù)利益歸屬原則和財(cái)政分析受益原則劃分政府的職責(zé)問題。應(yīng)當(dāng)將政府職能范圍上升到法律層面，不層層下放，也不越權(quán)奪權(quán)。屬于中央地方雙重受益的則由中央撥付部分資金，地方政府承擔(dān)責(zé)任，避免出現(xiàn)地方政府大規(guī)模舉債卻不擔(dān)心政府破產(chǎn)的財(cái)政預(yù)算軟約束現(xiàn)象。具體地說，一是向基層體制改革傾斜，政府要不斷加省以下財(cái)稅體制改革的力度，以便構(gòu)建簡(jiǎn)便、高效、完善的財(cái)稅服務(wù)體系和機(jī)制。減少政府問財(cái)稅關(guān)系的層級(jí)，注重創(chuàng)新縣與鄉(xiāng)間的財(cái)政關(guān)系，不斷完善激勵(lì)約束機(jī)制。增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)和的能力。二是要明確權(quán)責(zé)分配，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。要在分稅制體制下，要求每級(jí)政府掌握較為穩(wěn)定的收入包括地方稅收、上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付，合理的收費(fèi)，以及地方債務(wù)收入等，以便支持本級(jí)支出的需要。在當(dāng)前進(jìn)行的稅費(fèi)改革中，部分收費(fèi)可改為地方稅收，由于原有的收費(fèi)千差萬別，統(tǒng)一的中央立法困難很多。需要地方稅收立法的配合。盡快給予地方政府相應(yīng)的地方稅收立法權(quán)，是稅費(fèi)改革順利進(jìn)行的必要條件，也是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。

2、在轉(zhuǎn)移支付上既要保持優(yōu)良傳統(tǒng)，向“必要”層次傾斜，同時(shí)，也要更為注重方法。首先，在第二次轉(zhuǎn)移支付即稅收層次而言，要更加注重公平原則，如何真正實(shí)現(xiàn)對(duì)多收入者多征稅，少收入者少征稅，并且能夠保證公共商品的使用不偏向于任何一個(gè)群體，這是政府需要考慮的地方。此外，不能單一地靠全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行某項(xiàng)工程，應(yīng)當(dāng)建立健全地方政府激勵(lì)機(jī)制，不搞績(jī)效工程，鼓勵(lì)民眾信訪，增強(qiáng)民眾的納稅人權(quán)利意識(shí)及降低上訪成本。這樣，在公眾的自發(fā)監(jiān)督下轉(zhuǎn)移支付的資金就更能夠到位并且能夠降低過多拔款或拔款不足的可能性。另外，統(tǒng)一補(bǔ)助名目，建立全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)助機(jī)制，分批分次在一定期限內(nèi)按工程進(jìn)度發(fā)放補(bǔ)助，根據(jù)資金的使用對(duì)當(dāng)?shù)氐母纳茽顩r，決定是否繼續(xù)發(fā)放或?qū)Ξ?dāng)?shù)卣賳T進(jìn)行獎(jiǎng)懲。照顧落后貧困地區(qū)但不能夠忽視對(duì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)不富裕階層的人的生活保證。第三，要加強(qiáng)地方政府問的橫向轉(zhuǎn)移，改變目前稅收返還的形式，在判斷橫向轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以先對(duì)必需擁有的設(shè)施劃分等級(jí)，然后按照發(fā)達(dá)城市所占有的等級(jí)值，不發(fā)達(dá)城市所應(yīng)該占有的等級(jí)值來確定發(fā)達(dá)城市向不發(fā)達(dá)城市轉(zhuǎn)移的資金數(shù)目。比如公路，可按車道的多少分為六車道，四車道，兩車道，要建六車道需要A級(jí)資金，四車道要B級(jí)，兩車道為C級(jí)。如某發(fā)達(dá)城市應(yīng)有六車道就足夠，卻有著大大超于A級(jí)的資金，而某小城市連兩車道的C級(jí)資金都沒有，可以以這個(gè)為標(biāo)準(zhǔn)，由于兩城市對(duì)道路寬窄的需求和條件不同，把發(fā)達(dá)城市多余的資金轉(zhuǎn)給小城市。這樣可以實(shí)現(xiàn)在公共設(shè)施上的基本條件保障，進(jìn)而發(fā)揮財(cái)政的公共服務(wù)職能。

3、在財(cái)政的支出上，首先要考慮如何能夠“增進(jìn)全社會(huì)和每個(gè)人的利益總量”，其次還要看到中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的潛力和制約因素。當(dāng)前，要使得全社會(huì)和每個(gè)人的利益總量得到增強(qiáng)，即把財(cái)政收入這塊大蛋糕能夠盡可能地分到每個(gè)人的手上，這并不意味著絕對(duì)平均，而是使國(guó)民能夠真正享受到財(cái)政收入增加帶來的好處。這在提升社會(huì)福利質(zhì)量方面還是有文章可做，政府會(huì)越來越注重“用稅”效率方面，而要提高此方面效率關(guān)鍵在于遏制腐敗和浪費(fèi)。因此，政府要在進(jìn)一步切實(shí)加大反腐力度和科學(xué)民主決策制度建設(shè)方面下功夫，不斷強(qiáng)化用稅責(zé)任，特別是在用稅責(zé)任和效能方面尋求突破。另外，在建立資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制方面也會(huì)有新的舉措出臺(tái)，當(dāng)前制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸在于高耗能、高污染、低產(chǎn)出，如果不盡快建立資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，就可能使中國(guó)經(jīng)濟(jì)喪失持續(xù)發(fā)展的原動(dòng)力。

4、在稅制的設(shè)計(jì)上，要建立和完善省以下地方稅制的改革；推進(jìn)個(gè)稅改革的進(jìn)程，研究綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅制度；擴(kuò)大消費(fèi)稅的計(jì)征范圍；穩(wěn)步進(jìn)行增值稅的消費(fèi)型轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)稅在稅制中所占比重；建立完善社會(huì)保障稅、燃油稅，以及適應(yīng)現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的電子商務(wù)稅，擴(kuò)大征稅的廣度，減少征稅的深度，促進(jìn)稅收的公平作用。

伴隨財(cái)稅體制改革的逐步民主化、法治化、人道化和全球化的趨勢(shì)。我國(guó)財(cái)稅治理體系將會(huì)越來越接近社會(huì)主義的最終目標(biāo)，帶領(lǐng)人民在國(guó)富之后實(shí)現(xiàn)民強(qiáng)。

(責(zé) 編 若 佳)