摘要：近幾年來，隨著我國商品房價(jià)格的持續(xù)上漲，中低收入家庭在居住條件的改善方面面臨的問題加大。為了改善城市中低收入居民的居住條件，國家出臺(tái)了一系列的政策措施，但仍有不少問題需要解決。文章從我國住房保障體系建設(shè)中的若干問題進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策和措施。

關(guān)鍵詞：住房保障體系經(jīng)濟(jì)實(shí)用房廉租房

中圖分類號(hào)：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004－4914(2008)12－052－02

隨著中國房地產(chǎn)市場的不斷成熟，房價(jià)高漲等已逐漸成為全國性普遍存在的問題?？梢哉f，房地產(chǎn)市場對(duì)整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的影響是顯而易見的，解決房地產(chǎn)市場中，中低收入人群的住房問題，不僅是解決房產(chǎn)領(lǐng)域諸多問題的關(guān)鍵，更是協(xié)調(diào)社會(huì)各方利益的要求。從2006年開展宏觀調(diào)控以來，中央政府出臺(tái)了系列住房保障政策，以廉租住房救濟(jì)最低收入人群；嚴(yán)格限定中低價(jià)位中小套型普通商品住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；運(yùn)用土地、信貸等手段，以保障中低收入家庭的住房。這些舉動(dòng)表明了政府調(diào)控房地產(chǎn)市場、建立和完善住房保障體系的決心。

一、我國住房保障體系的現(xiàn)狀及問題分析

1、我國住房保障制度建設(shè)的現(xiàn)狀。我國目前的住房保證制度主要由兩個(gè)部分組成，即廉租房制度和經(jīng)濟(jì)適用房制度。1999年，建設(shè)部頒布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，對(duì)廉租房制度做出了具體規(guī)定。2004年建設(shè)部、財(cái)政部等部門又發(fā)布了《城鎮(zhèn)最低收人家庭廉租住房管理辦法》，對(duì)1999年《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步明確廉租住房保障標(biāo)準(zhǔn)、保障方式和保障對(duì)象。

1994年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》首次提出在全國范圍內(nèi)建立新的住宅供應(yīng)體系，向中低收入家庭供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房。1998年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度，加快住房建設(shè)的通知》中明確建立以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的對(duì)層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，提出供應(yīng)對(duì)象是城鎮(zhèn)中低收入家庭。2004年4月《經(jīng)濟(jì)適應(yīng)住房管理辦法》由建設(shè)部、國家發(fā)改委等部門頒布實(shí)施，指導(dǎo)各地經(jīng)濟(jì)適用住房管理。

此外，我國還實(shí)行了有中國特色的住房公積金制度。1996年，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理的意見》規(guī)范和指導(dǎo)各地的住房公積金制度改革。1999年國務(wù)院頒布施行《住房公積金管理?xiàng)l例》，2002年對(duì)條例進(jìn)行了修改，進(jìn)一步完善了管理辦法。

2、住房保障政府重視程度不夠，住房保障制度覆蓋面較小，保障性住房供應(yīng)量嚴(yán)重不足。面對(duì)眾多的住房保障需求，住房保障供應(yīng)體系中廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)覆蓋比例非常低，廉租住房的保障面尚不足5％，經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)投資目前也僅占住宅投資的5％左右。2004年和2005年經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)投資均為負(fù)增長，分別下降2.5％和6.8％，而同期住宅開發(fā)投資的增幅均為20％以上。從投資的絕對(duì)量上看，2005年的經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)投資規(guī)模低于2002年的投資規(guī)模。經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)投資占住宅開發(fā)投資的比重也逐年下降，從2002年占住宅開發(fā)投資的11％下降到2005年的5.2％。

3、住房保障方式重購買輕租賃。目前主要的保障供應(yīng)方式為經(jīng)濟(jì)適用房，是通過購買產(chǎn)權(quán)解決居住問題，因定位模糊，管理粗疏，在不少城市發(fā)生了嚴(yán)重的扭曲現(xiàn)象，政府花了巨量資金，傾斜政策的效應(yīng)卻在很大程度上未落在真正需要得到傾斜支持的低收入階層。同時(shí)，也缺乏針對(duì)低收入家庭租賃型的適用房。

4、住房保障缺乏穩(wěn)定的資金渠道。很長一段時(shí)間內(nèi)，最具“托底”意義的廉租房制度未建立穩(wěn)定的資金渠道，財(cái)政支持不足、資金來源渠道不規(guī)范、不穩(wěn)定。財(cái)政體系遲遲未能明確地將住房保障納入財(cái)政預(yù)算，只有少數(shù)城市建立了制度性的財(cái)政資金供應(yīng)計(jì)劃，多數(shù)城市依靠住房公積金的增值收益和公房售房款的余額部分作為廉租住房資金來源的主渠道。缺乏穩(wěn)定的資金渠道成為廉租房制度推進(jìn)的瓶頸，是導(dǎo)致其推進(jìn)缺乏資金支持。進(jìn)展緩慢，覆蓋面小的原因之一。

5、退出機(jī)制不完善，造成經(jīng)濟(jì)適應(yīng)房缺乏流動(dòng)性。由于住房保障制度的退出機(jī)制不完善或難于執(zhí)行，特別是以獲得產(chǎn)權(quán)為主的保障形式，容易產(chǎn)生福利固化的問題。如經(jīng)濟(jì)適用房制度沒有適當(dāng)?shù)耐顺鰴C(jī)制，購買經(jīng)濟(jì)適用房的家庭在收入提高后如果已不符合資格條件，或由于家庭人口出現(xiàn)變化(如子女成人后單獨(dú)居住或者結(jié)婚后另立門戶)，享受的保障住房或者應(yīng)退出或者應(yīng)相應(yīng)減小面積，但由于缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制而無法操作。即使有退出機(jī)制的規(guī)定，如實(shí)物配租形式的廉租房，其退出機(jī)制在現(xiàn)實(shí)中也往往很難操作和執(zhí)行。因此，一旦享受了經(jīng)濟(jì)適用房或?qū)嵨锱渥庑问降牧夥?，就形成了既得利益和福利固化情形，使得相?dāng)一部分住房保障資源未能滾動(dòng)使用在最需要的低收入居民身上，導(dǎo)致保障制度成效降低。

6、保障住房的配套設(shè)施有待完善。隨著中國城市化水平的不斷提高，城市范圍不斷擴(kuò)大，保障住房的地理位置越來越遠(yuǎn)離城市中心。而基礎(chǔ)實(shí)施和各種配套建設(shè)跟不上城市建設(shè)發(fā)展的速度，形成一種即使購買和活動(dòng)保障住房，但是出行成本和其他生活成本的上升也給城市居民帶來新的問題。

二、對(duì)目前住房保障體系建設(shè)的對(duì)策和建議

1、調(diào)整和完善住房公積金制度。隨著住房市場化機(jī)制的不斷發(fā)展，建立多層次、多渠道的住房保障體系的要求也日益迫切。為進(jìn)一步發(fā)揮住房公積金制度所具有的住房金融支持和住房保障功能，需要推進(jìn)以下改革。(1)適當(dāng)加大繳存比例，適當(dāng)提高職工收入中用于住房消費(fèi)的比重。目前我國職工工資中住房消費(fèi)含量普遍不足，特別是行政事業(yè)單位，受長期低工資制度的影響，工資中住房因素含量不足。從新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)來看，其公積金的繳存比例已從10％提高到40％，占據(jù)了居民收入的相當(dāng)一部分，而我國目前這一比例還是8％～12％(政策規(guī)定可以免稅的比例)，中央國家行政機(jī)關(guān)只有8％。因此，提高繳存比例才能更好滿足貸款需求。(2)改進(jìn)住房公積金貸款管理辦法，提高其利用效率。目前，我國住房公積金的住房金融支持作用沒有得到充分有效的發(fā)揮。例如，2004年6月，公積金個(gè)人貸款余額占住房公積金余額的比例為43.1％，全國住房公積金沉淀資金余額達(dá)1959.2億元，占?xì)w集余額的45.5％。(3)以“精簡、效能、便利”為目標(biāo)推進(jìn)住房公積金管理中心的機(jī)構(gòu)改革。目前來看，各地住房公積金管理中心的職能無非是資金歸集、管理和支取等相對(duì)簡單的業(yè)務(wù)，完全可以向這方面更為專業(yè)化和更富效率的商業(yè)銀行托管上述業(yè)務(wù)。

2、把住房保障作為中央和地方政府的共同責(zé)任，不斷提高住房保障制度的覆蓋面。由于住宅是基本生活需求的組成部分，并具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，因此，政府從社會(huì)保障和收入分配的角度出發(fā)必須進(jìn)行干預(yù)。由于社會(huì)保障和收入分配主要是中央政府的職責(zé)，因此，住房保障首先是中央政府的責(zé)任。但是由于住宅不具有空間上的流動(dòng)性，地方政府也有不可推卸的責(zé)任。這樣把住房保障作為中央政府和地方政府的共同責(zé)任，能夠提高政府的重視力度，真正使住房保障的主體、責(zé)任、實(shí)施方式和標(biāo)準(zhǔn)等問題都能夠有法可依、有章可循，切實(shí)提高保障住房的覆蓋面。

3、完善住房保障供應(yīng)體系，加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)租用房。(1)從租借和購買方式比較看，租借是與支付能力低的需求相匹配的住房解決方式，決定了其應(yīng)作為經(jīng)濟(jì)較欠發(fā)達(dá)階段上住房保障的主要實(shí)現(xiàn)形式。(2)住房保障制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是保障的居住權(quán)而不是產(chǎn)權(quán)，即解決的是有房住的問題，住房供應(yīng)體系中低端的供應(yīng)可以通過租借方式實(shí)現(xiàn)。(3)租借方式容易解決保障供應(yīng)和保障需求錯(cuò)配的問題，可以剔除有更高支付能力的家庭購買住房產(chǎn)權(quán)的需求和追求資產(chǎn)升值的投資性購房需求的介入，從而提高住房保障政策有效性。(4)租借方式更易于實(shí)現(xiàn)住房保障的退出機(jī)制，通過保障性房源的封閉運(yùn)行、重復(fù)循環(huán)利用，提高政府住房保障投入財(cái)力的使用效率。我國現(xiàn)階段對(duì)現(xiàn)行住房保障供應(yīng)體系進(jìn)行改進(jìn)和完善，核心內(nèi)容之一應(yīng)考慮把租借方式發(fā)展為住房保障的主要形式，逐步實(shí)現(xiàn)廉租房、經(jīng)濟(jì)租借房和經(jīng)濟(jì)適用房的對(duì)接。

4、要想建立穩(wěn)定的保障住房的資金保障，就必須將住房保障支出納入公共財(cái)政支出的范疇。根據(jù)世界銀行專家的介紹，很多國家在住房保障方面的支出達(dá)到相當(dāng)與其GDPI％的水平，美國比重約1.2％；法國目前為1.5％，歷史最高曾達(dá)2％；發(fā)展中國家做得較好的是智利，該比重約1％。如果我們也達(dá)到1％，將使我國住房保障資金得到充分的保障。

5、盡早推行經(jīng)濟(jì)租用房政策，使保障住房能夠流轉(zhuǎn)起來，發(fā)揮保障住房的最大效用?！敖?jīng)濟(jì)租用房”3L稱“經(jīng)濟(jì)性租房”，是指政府或企業(yè)持有一部分房源，并將這些房屋以一定價(jià)格出租給特定人群。這些房屋租金低于同等條件下的市場租金價(jià)格，居住條件好于廉租房，是專為解決特定人群居住問題設(shè)定的。也就是說，“經(jīng)濟(jì)租用房”可理解成廉租房的升級(jí)版本，提供給不符合廉租房申請(qǐng)條件而住房確實(shí)存在困難的人群，也就是人們經(jīng)常所說的城市“弱勢(shì)群體”。這一住房類型源于部分地方政府為落實(shí)住房保障而做的一種嘗試。2007年，國務(wù)院督察組在檢查各地落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》時(shí)，首先在廈門等地發(fā)現(xiàn)這一住房類型。當(dāng)?shù)亍敖?jīng)濟(jì)租用房”以政府提供政策支持為前提，用市場場的辦法建設(shè)和租賃，其租金略低于同等條件下的市場租金價(jià)格，房屋多為小戶型，供應(yīng)對(duì)象為當(dāng)?shù)刂械仁杖爰彝?，申?qǐng)者必須自住。

6、完善保障住房的各種配套設(shè)施，使中低收入居民不僅有房可住，而且要住得方便。就要求保障住房的選址一定要在交通相對(duì)便利，基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定基礎(chǔ)的地方。這樣才能更好地為低收入者解決出行、就業(yè)等多方面的問題。

除此之外，要真正完善我國的住房保障體系，還需要使我國的收入透明化，消除隱形收入帶來的分配不公，建立健全信用體系等多方面的保障。只有這樣，我國的住房保障體系才能不斷完善。

(責(zé) 編 若 佳)