長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大部分政府職能部門(mén)實(shí)行地方政府和上級(jí)部門(mén)“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，即主管部門(mén)負(fù)責(zé)工作業(yè)務(wù)的“事權(quán)”，地方政府負(fù)責(zé)本級(jí)職能部門(mén)的“人、財(cái)、物”權(quán)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方政府存在以“人、財(cái)、物”權(quán)影響職能部門(mén)“事權(quán)”的操作空間，職能部門(mén)存在對(duì)地方政府的依賴(lài)關(guān)系。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制容易形成地方保護(hù)，妨礙中央政令的暢通。近幾年來(lái)解決的辦法就是上收權(quán)力，實(shí)行部門(mén)的垂直管理。

部門(mén)垂直，省、市、縣可謂有失也有得，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則基本掏空了一級(jí)政府的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，條塊矛盾尖銳。

部門(mén)垂直，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為不完全政府

《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作的職責(zé)。從法律層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)行政管理體制中一級(jí)職權(quán)與職能健全的政府。然而現(xiàn)實(shí)的情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)權(quán)行使《組織法》賦予的上述職權(quán)，日益淪為各垂直部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。每垂直一個(gè)部門(mén)，就從鄉(xiāng)鎮(zhèn)分走一部分功能和權(quán)力，部門(mén)垂直導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能不全，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日益成為“半邊政府”和不完全政府。

責(zé)任不垂直，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為無(wú)限責(zé)任政府。比如從計(jì)生、稅收、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)四個(gè)一票否決來(lái)看，計(jì)劃生育垂直到縣，第一責(zé)任人卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。按照對(duì)計(jì)生對(duì)象執(zhí)法的規(guī)定，只能采取說(shuō)服教育，完不成計(jì)生任務(wù)和目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人或是免職，或是調(diào)離。而作為垂直主管的縣計(jì)生局，卻不承擔(dān)任何責(zé)任。

各級(jí)稅收部門(mén)是完全垂直的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒(méi)有收稅的職權(quán)，但每年年初，上級(jí)政府都要給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)國(guó)稅、地稅任務(wù)，并按經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比率逐年遞增。為迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成稅收任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)都要與上級(jí)主要負(fù)責(zé)人簽訂責(zé)任狀，完不成任務(wù)一票否決。為保烏紗，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只得違規(guī)引稅、買(mǎi)稅，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債。

社會(huì)治安與環(huán)境保護(hù)也一樣，人、財(cái)、物垂直，責(zé)任下放，在當(dāng)前社會(huì)矛盾尖銳突出的情況下，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部有如履薄冰之感。

垂直不完全。一般工商、稅務(wù)、銀行、農(nóng)電、公安、教育、國(guó)土等效益好的部門(mén)都垂直；農(nóng)機(jī)、農(nóng)技、水管、農(nóng)經(jīng)、文化、廣播等效益不好的都不垂直。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低的一級(jí)政府，它別無(wú)選擇，只能充當(dāng)收容的角色。

垂直放任了垂直部門(mén)

缺乏監(jiān)督。垂直管理后，垂直部門(mén)對(duì)地方政府不再存在隸屬關(guān)系，地方政府有求于職能部門(mén)，不會(huì)主動(dòng)越權(quán)實(shí)施監(jiān)督。由于“天高皇帝遠(yuǎn)”，群眾的監(jiān)督不易上達(dá)，對(duì)垂直部門(mén)的監(jiān)督完全依賴(lài)于上級(jí)監(jiān)管部門(mén)，而上級(jí)監(jiān)管部門(mén)的致命弱點(diǎn)就在于監(jiān)督的非經(jīng)常性。這種的管理體制，造成了權(quán)力的真空，加大了權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

行政成本劇增。垂直管理前，地方政府可以通過(guò)整合資源，集中應(yīng)對(duì)各個(gè)時(shí)段的中心工作。實(shí)行垂直管理后，各垂直單位自成體系，在業(yè)務(wù)開(kāi)展和行政執(zhí)法時(shí)，需要與其業(yè)務(wù)量相當(dāng)?shù)娜肆εc財(cái)力，從而增加了行政成本，浪費(fèi)了國(guó)家資源。

上訪日趨嚴(yán)重。比如2007年某鎮(zhèn)接待的70人次上訪案件中，反映國(guó)土所亂收費(fèi)的占40％，反映電改不到位、電價(jià)不統(tǒng)一的占30％，反映家庭糾紛的占30％。在這些上訪案件中，鎮(zhèn)政府能夠調(diào)解的只有家庭糾紛，其他都是垂直部門(mén)

的問(wèn)題，均在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的能力范圍之外。

改革設(shè)想

顯然，部門(mén)垂直并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)者的初衷。只有革除現(xiàn)行條塊管理上的弊端，才能增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)建設(shè)的積極性、主動(dòng)性和能力，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“看得見(jiàn)，管不著”的問(wèn)題。所考慮的改革思路是：l、權(quán)責(zé)一致的原則。為避免責(zé)任不明的現(xiàn)象，要廢除雙重管理的做法。要按照權(quán)責(zé)一致的原則，為基層政府提供必要的人、財(cái)、物權(quán)和事權(quán)。2、條塊結(jié)合的原則。需要條塊結(jié)合，加強(qiáng)協(xié)作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，功能互惠。3、充實(shí)基層的原則。4、精簡(jiǎn)高效的原則?？紤]到實(shí)際工作的難度，編制應(yīng)實(shí)行垂直管理。對(duì)職能相近的部門(mén)要實(shí)行裁并。5、屬地監(jiān)督的原則。垂直部門(mén)除接受上級(jí)主管部門(mén)監(jiān)督外，還應(yīng)接受屬地黨委監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督、人大評(píng)議、新聞監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等。對(duì)群眾意見(jiàn)反映集中的垂直管理部門(mén)，屬地黨委政府有權(quán)建議其領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行調(diào)整。（摘自《改革內(nèi)參》）