摘 要：通過電子政務(wù)實現(xiàn)政府管理改革沒有達到應(yīng)有的目的，電子政務(wù)存在的一些問題嚴(yán)重制約著政府管理創(chuàng)新的真正實現(xiàn)。在電子政務(wù)建設(shè)過程中，如何有效整合電子政務(wù)與政府管理職能、組織結(jié)構(gòu)、管理理念等，以達到轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，增強政府監(jiān)管和服務(wù)能力， 是電子政務(wù)下的政府管理創(chuàng)新方向。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)；政府管理；創(chuàng)新方向

中圖分類號:D630.1 文獻標(biāo)志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0200-02

電子政務(wù)是電子信息通訊技術(shù)與當(dāng)代政府管理創(chuàng)新理念相結(jié)合的產(chǎn)物，其主要目標(biāo)是提高政府管理效能，實現(xiàn)對公眾的便捷服務(wù)。盡管電子信息技術(shù)與信息基礎(chǔ)設(shè)施在政府管理創(chuàng)新過程中的作用不可忽視，但是，最關(guān)鍵的并不是技術(shù)，而是管理創(chuàng)新理念的確立與政府職能的轉(zhuǎn)變、政府組織的重構(gòu)與政務(wù)流程的優(yōu)化和重組。

一、政府管理創(chuàng)新面臨的問題

從目前中國電子政務(wù)的發(fā)展情況看，通過電子政務(wù)實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新改革還沒有達到應(yīng)有的目的，政府管理創(chuàng)新主要存在下列一些問題：

1.觀念創(chuàng)新上的誤區(qū)

一種是把電子政務(wù)僅僅當(dāng)做政府部門的計算機化，不重視軟件的開發(fā)和政府業(yè)務(wù)流程的整合，而是用計算機系統(tǒng)去模仿傳統(tǒng)的手工政務(wù)處理模式，結(jié)果很多政府部門的計算機設(shè)備成為高級打字工具，或者成為一種擺設(shè)，沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一種是簡單地把電子政務(wù)等同于政府上網(wǎng)，以為把政府一些政策、法規(guī)、條例搬上網(wǎng)絡(luò)就萬事大吉，沒有把傳統(tǒng)的政務(wù)工具同網(wǎng)絡(luò)服務(wù)有機地結(jié)合起來，提供全方位的服務(wù)。電子政務(wù)不是傳統(tǒng)政務(wù)的電子化，而是一種全新的政府管理方式，是對傳統(tǒng)政府職能與政務(wù)流程的優(yōu)化，是政府管理的一場革命。

2.“電子”與“政務(wù)”分離

信息通訊技術(shù)的功能只是為政府管理信息化進程提供有效的渠道，為政府管理現(xiàn)代化提供更加方便的手段。但是，很多部門電子政務(wù)的建設(shè)只關(guān)注資金、軟硬件的投入，而忽視“電子”和“政務(wù)”的整合，主要表現(xiàn)為：一種是簡單地把電子政務(wù)等同于政府上網(wǎng)，以為把政府一些政策、法規(guī)、條例搬上網(wǎng)絡(luò)就萬事大吉；另一種是把電子政務(wù)僅僅當(dāng)做政府部門的計算機化，不重視軟件的開發(fā)，也不重視業(yè)務(wù)流程的重組，其結(jié)果是很多政府部門的計算機設(shè)備成為高級打字工具，或者成為一種擺設(shè)，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用[1]。

3.立法滯后

從整體看，中國電子政務(wù)立法還處于一個“無綱領(lǐng)性立法，無明確的立法規(guī)劃，無有效的立法評價及監(jiān)督機制”的三無狀態(tài)。在國際電子政務(wù)法制化進程中，中國電子政務(wù)還存在缺乏基本法、立法分散等問題，有關(guān)電子政務(wù)的法律規(guī)范基本上分布在計算機法、電信法、互聯(lián)網(wǎng)法、信息法、電子簽名法、計算機軟件保護法等法律規(guī)范之中。同時中國對信息安全法較為偏重，其他相關(guān)法律法規(guī)明顯不足。從日益增長的社會需求來看，相關(guān)法律法規(guī)的不健全對于電子政務(wù)條件下的政府管理創(chuàng)新的制約作用表現(xiàn)得越來越突出。立法的滯后嚴(yán)重限制了電子政務(wù)的發(fā)展，不利于政府管理創(chuàng)新[2]。

4.重建設(shè)輕整合

中國電子政務(wù)的基本架構(gòu)為“三網(wǎng)一庫”（辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)、信息資源網(wǎng)、社會公眾網(wǎng)和信息資源數(shù)據(jù)庫）體系。以往的信息建設(shè)不重關(guān)聯(lián)，自成體系，信息資源分散，共享程度低，以致影響了電子通訊技術(shù)的整體應(yīng)用。目前，在沒有對已經(jīng)建立的行業(yè)或部門網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進行有效整合的同時，一些機構(gòu)就開始急著上新的信息化項目，許多舊的矛盾還沒有解決，又不得不面對一些新的問題。這將使未來的整合工作面臨更大的困難。如何克服體制弊端，整合現(xiàn)有資源，節(jié)約投入成本，防止多重建設(shè)，避免各自為戰(zhàn)，成為政府信息化和電子政務(wù)發(fā)展中面臨的重要挑戰(zhàn)。

5.信息安全管理不足

電子政務(wù)在安全方面面臨著政府組織內(nèi)外的多種威脅與挑戰(zhàn)。外來威脅主要有三種形式：一是非法使用資源，指系統(tǒng)入侵者對計算機資源、網(wǎng)絡(luò)連接服務(wù)等資源的濫用和盜用，并查閱數(shù)據(jù)、訪問機密文件等信息資源。二是惡意破壞，指非法進入者對系統(tǒng)或數(shù)據(jù)文件進行破壞，造成系統(tǒng)癱瘓，文件無效或消失，使電子政府中斷對用戶提供服務(wù)。三是盜竊數(shù)據(jù)，主要指黑客進入網(wǎng)絡(luò)，盜取金融數(shù)據(jù)、機密文件以及其他敏感的數(shù)據(jù)信息等。機構(gòu)內(nèi)部的安全隱患問題一般有兩種情況：一是工作人員違規(guī)操作，造成對政府安全的威脅。二是工作人員違法犯罪，發(fā)生故意竊密行為。內(nèi)部的安全隱患，主要還不是技術(shù)層面上的問題，更多的還是管理層面的問題。

6.開放性和透明度不夠

新時期政府管理在客觀上要求政府認真對待外界需求，辦事流程、辦事規(guī)則規(guī)范化、公開化，增加政府工作的透明度，自覺接受公眾的監(jiān)督，促進民眾的民主參與。但在傳統(tǒng)的政府公務(wù)中，政府既掌握著大量的公共信息，又是法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的制定者，相對于公眾，處于明顯的信息強勢地位。由于社會公眾不能隨時隨地了解政府的辦事程序和有關(guān)政策，常?！芭軘嗤取保劜簧媳O(jiān)督，而政府公務(wù)員為了應(yīng)付公眾不斷重復(fù)提出的問題，常常“磨破嘴”，甚至由于政務(wù)不公開而產(chǎn)生腐敗。此外，在政府運行的規(guī)范化方面，依法行政面臨著許多體制性障礙，制度建設(shè)反映客觀規(guī)律也不夠；行政決策程序和機制也還不夠完善。

二、基于電子政務(wù)政府管理的創(chuàng)新方向

電子政務(wù)條件下政府管理創(chuàng)新關(guān)注的是在電子政務(wù)建設(shè)過程中，如何有效整合電子政務(wù)與政府管理職能、組織結(jié)構(gòu)、管理理念等。為達到轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，增強政府監(jiān)管和服務(wù)能力，必須實現(xiàn)以下幾個轉(zhuǎn)變：

1.政府職能轉(zhuǎn)變：從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的政府職能最顯著的特征表現(xiàn)為兩個方面：一是強調(diào)提供公共事務(wù)及公共服務(wù)的政府主體。二是注重科層制組織機構(gòu)的層級和嚴(yán)格的規(guī)章制度管理。新時期的政府管理強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變。電子政務(wù)的建設(shè)為政府職能由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變提供了重要條件。它提高了政府領(lǐng)導(dǎo)和一般公務(wù)人員的能力素質(zhì)，節(jié)省了公務(wù)人員大量的時間和精力，通過先進信息通訊技術(shù)的應(yīng)用，把政府和公眾聯(lián)系起來，使公眾在一定程度上超越了時間和空間的限制，更好地享受到了政府的服務(wù)。更重要的是，它成為政府轉(zhuǎn)變職能的“助推器”，使管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府成為必然。從某種意義上講，電子政務(wù)的特質(zhì)就在于它是電子化的服務(wù)型政府，即透過電子通訊技術(shù)創(chuàng)新政府的管理和服務(wù)。

2.組織結(jié)構(gòu)革新：從金字塔結(jié)構(gòu)向扁型結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的政府組織結(jié)構(gòu)是典型的金字塔式科層制結(jié)構(gòu)，組織內(nèi)部相對封閉，不自主，互動性不強，且它的信息交流結(jié)構(gòu)易導(dǎo)致失真。電子政務(wù)下的政府組織最大的特點是結(jié)構(gòu)扁平化、網(wǎng)絡(luò)化。政府組織通過建立一個有彈性、有應(yīng)變能力的政府運行新機制，推動傳統(tǒng)的金字塔式的科層制結(jié)構(gòu)向扁平化和網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變。它既是組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也是組織機構(gòu)設(shè)置理念的調(diào)整，意味著政府動態(tài)網(wǎng)絡(luò)型機構(gòu)的設(shè)立與政府流程再造。政府組織和外界環(huán)境是互相開放的，沒有明顯的界限，政府組織各部分可以根據(jù)社會需求變動、增加或撤銷。權(quán)威的基礎(chǔ)是信息與知識。決策是分散的、參與式的，組織管理是彈性的、變通的，改變傳統(tǒng)的固定工作流程和死搬硬套的工作方式，通過把一個個政府流程作為最基本的單位來剖析政府組織的整體運作過程和管理模式，通過對管理流程的優(yōu)化和重新設(shè)計，實現(xiàn)對政府運作模式的全面轉(zhuǎn)變和績效的提高[3]。

3.權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整：由集中向分散轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)實際上實行的是“行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度集中的“三權(quán)合一”體制[4]。建立在傳統(tǒng)政府管理上的組織都有追求機械效率的強烈動機。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，組織通常采用集權(quán)的方式，決大多數(shù)人只是執(zhí)行決策，同時要求組織必須有明晰的權(quán)力鏈，以及嚴(yán)格的操作規(guī)程。通訊信息技術(shù)與信息社會使得傳統(tǒng)的組織設(shè)計原則已顯過時，大部分公務(wù)人員都應(yīng)該是決策者。瞬息萬變的行政環(huán)境，也促使中低層管理者要擁有更多的權(quán)力來處理不斷變化的特殊行政事務(wù)。此外，電子政務(wù)的實施使權(quán)力分散、自主管理由一種趨勢發(fā)展成現(xiàn)實的可能?！八械膰?、集團和個人，在網(wǎng)絡(luò)上的行為只能構(gòu)成部分，而不是整體。而且國家、集團和個人在這種空間里，也都是平等的。在國際互聯(lián)網(wǎng)上，有時候個人的影響可能超過集團，乃至國家?！盵5]電子政務(wù)的管理和行為方式體現(xiàn)著一種分權(quán)與民主的特質(zhì)。

4.信息流動機制轉(zhuǎn)變：由不對稱向?qū)ΨQ轉(zhuǎn)變

信息是一個組織進行決策、運行和管理的基礎(chǔ)，信息共享與公開能極大提高政府的運行效率。傳統(tǒng)的政府組織形態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)決定了信息結(jié)構(gòu)是縱向?qū)邮降模湫畔⒘鲃映实箻錉罱Y(jié)構(gòu)。對外，政府組織是信息資源的最大擁有者和利用者，政府與公眾存在嚴(yán)重的信息不對稱。對內(nèi)，組織層級越高所擁有的信息量就越大。同時，這種縱向?qū)邮降男畔⒔涣魍ǔＪ欠忾]的、不自主的，會導(dǎo)致信息失真[6]。各部門也極力維護自己對信息的獨占權(quán)。電子政務(wù)將打破傳統(tǒng)政府的組織界限，構(gòu)建一種新型的信息流動與分享模式，提高信息的完整性和正確性。如當(dāng)代著名管理學(xué)家馬克·利維所言：“如果把大眾傳播的傳統(tǒng)媒介比做一只信息沙漏，那么新的傳播信息技術(shù)結(jié)構(gòu)就將是一種發(fā)散型的信息交流結(jié)構(gòu)，可以把這種結(jié)構(gòu)比做信息交流的一個矩陣，一張經(jīng)緯交錯的魚網(wǎng)或四通八達的蛛網(wǎng)。”[7]這種網(wǎng)絡(luò)化的信息流動機制將使政府內(nèi)部、公眾與政府在信息獲得的范圍、數(shù)量、時差上的區(qū)別不斷縮小。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]