摘要：城市管理是把城市作為管理對象，對城市的運行、城市功能的發(fā)揮和城市的發(fā)展進行的“管”和“理”的雙重行為。城市綜合管理是把城市大系統(tǒng)中的眾多子系統(tǒng)及功能要素綜合在一起，通過組織機構、法規(guī)、人及信息等手段，從整體的角度，不斷提高城市的社會效益、經濟效益和環(huán)境效益。

關鍵詞：中等城市；管理改革；研究

中圖分類號：Ｇ299.23文獻標志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2008)09-0143-02

在市委、市政府的堅強領導下，株洲市一直致力于深化管理體制改革和建立健全制度體系，城市管理工作取得了長足的進步，城市面貌得到了進一步改善，獲得了“湖南省園林城市”、“中國優(yōu)秀旅游城市”等榮譽稱號。但城市管理中的現存問題也比較突出。

一、株洲市城市管理的現存問題

1.管理體制不順

隨著城市化進程的日益推進，株洲市現行的城市管理體制卻越來越不適應城市發(fā)展的需求。（1）職能交叉，責任不明；（2）“頭重腳輕”，權力過于集中；（3）內部機構膨脹，組織規(guī)模擴張過快；（4）中間層龐大，人浮于事；（5）城管、環(huán)衛(wèi)職能分散。

2.管理資源不足

（1）管理經費短缺

隨著株洲市城市建設規(guī)模越來越大，城市管理的任務也越來越重，城市管理的經費短缺的問題越來越突出。2006年，荷塘區(qū)環(huán)衛(wèi)工作全年經費缺口達160.7萬元，蘆淞區(qū)環(huán)衛(wèi)工作全年經費缺口達300萬元左右。

（2）環(huán)衛(wèi)設施不全

天元區(qū)是城市新區(qū)，環(huán)衛(wèi)設施配套較好，且設施較新，其他三區(qū)的情況不太好，均不同程度地存在設施設備老化的問題，而且配套不齊。

而常德市擁有集裝式和壓縮式垃圾中轉站49座，分類收集式密閉垃圾桶400個，果皮箱2219個，密閉式垃圾車30臺，公廁152座。

3.管理水平不高

一方面，城市規(guī)劃水平不高且嚴重滯后，甚至有時城市建設不執(zhí)行城市規(guī)劃，導致城市管理的難度越來越大。另一方面，政出多門。

4.管理效果不佳

（1）城市環(huán)境衛(wèi)生仍然“臟、亂、差”；（2）“牛皮癬”久治不愈；（3）城市排水設施跟不上城市發(fā)展步伐。

二、株洲市城市管理改革的新思路

1.健全管理體制

（1）重新設計管理機構

統(tǒng)一協(xié)調管理職能。籌建市城市管理協(xié)調委員會，統(tǒng)一協(xié)調市城市管理執(zhí)法局與市建設局、規(guī)劃局、交通局、財政局、四區(qū)政府、衛(wèi)生局、公安局、交警隊等其他職能部門之間的相應管理職能，加強聯合執(zhí)法、配合執(zhí)法，避免相關職能交叉、躲避責任。

統(tǒng)一財政投入。城市管理財政投入每年根據前一年管理經費按一定比例市、區(qū)兩級財政同時撥入市城市管理協(xié)調委員會，再由市城市管理協(xié)調委員會下撥到市城市管理執(zhí)法局，由其統(tǒng)一支配，經費支出情況受市城市管理協(xié)調委員會、市城市管理咨詢委員會監(jiān)督。

統(tǒng)一執(zhí)法。市城市管理執(zhí)法局下設市城市管理執(zhí)法支隊，市城市管理執(zhí)法支隊屬副縣級機構，只設辦公室和指揮中心，協(xié)調和督促四區(qū)城市管理執(zhí)法大隊的執(zhí)法，不設執(zhí)法人員，不履行具體執(zhí)法職能；四區(qū)城市管理執(zhí)法大隊統(tǒng)一執(zhí)法標準、統(tǒng)一執(zhí)法標識。這樣，有效避免了各城市管理執(zhí)法大隊之間的利益沖突和執(zhí)法矛盾。

統(tǒng)一調配資源。面對株洲市城市管理資源不足的問題，將四區(qū)城市管理執(zhí)法改制為分局，四區(qū)環(huán)衛(wèi)處也歸屬市城市管理執(zhí)法局管理。這樣，市城市管理執(zhí)法局可以統(tǒng)一調配資源，提高管理資源的利用率。例如，統(tǒng)一調配垃圾運輸車、統(tǒng)一環(huán)衛(wèi)工人的工資標準。

（2）建立“兩級政府、三級管理、四級服務”的城市管理體制

一是突出綜合管理，實行在綜合管理下的專業(yè)部門分工責任制；二是突出層級管理，實行市、區(qū)、街、居分層管理，調動各級積極性；三是突出屬地管理，將管理重心下移，突出塊塊作用；四是突出群眾參與，動員居民、單位參與管理。

2.創(chuàng)新管理模式

（1）多元化管理

第一，加強社區(qū)建設。城市管理多元化要求城市管理的社區(qū)化。社區(qū)是城市的基本構成單位 ， 具有地域性的利益共同體，是界于政府與市民之間具有網絡聯盟性質的中介橋梁。

第二，建立公眾參與機制。城市管理本質就是為社會公眾提供綜合性的公共服務。公共服務的對象是社會公眾，政府所提供的公共服務是否優(yōu)質、到位，是由社會公眾“說了算”，這就決定了城市管理的各項活動和過程離不開公眾參與。

參與機制的主要有兩個層次: 一是非制度性參與 。二是制度性參與。

（2）信息化管理

株洲市城市信息化管理的系統(tǒng)框架——市、區(qū)伙同兩級信息平臺。市級城市管理信息平臺：

——相關數據庫。主要包括株洲市基礎地理信息庫、市專業(yè)部門信息庫、市單表數據庫、市地理編碼數據庫、市城市管理評估指標數據庫、市城市部件數據庫、市城市管理工作流程數據庫、重大事件數據庫等。

——市相關委、辦、局應用系統(tǒng)。主要有業(yè)務數據庫（包括公眾舉報數據、業(yè)務表單、相關圖片、視頻等）、空間數據庫（包括基礎地理信息、城市部件空間信息等）。

——協(xié)調監(jiān)督系統(tǒng)。主要包括信息傳輸系統(tǒng)、協(xié)調指揮系統(tǒng)、監(jiān)督考核系統(tǒng)、制度法規(guī)系統(tǒng)。

——與區(qū)級平臺、市相關部門對接系統(tǒng)。這是市級平臺連接各區(qū)和市相關部門的對接中心，主在是由數據交換系統(tǒng)、信息呼叫系統(tǒng)組成。

區(qū)級城市管理信息平臺：

——相關數據庫。主要包括區(qū)基礎地理信息庫、區(qū)專業(yè)部門信息庫、區(qū)單表數據庫、區(qū)地理編碼數據庫、區(qū)城市管理評估指標數據庫、區(qū)城市部件數據庫、區(qū)城市管理工作流程數據庫、重大事件數據庫等。

——相關應用系統(tǒng)。主要包括業(yè)務應用數據庫、應急指揮中心、便民服務中心、信息采集系統(tǒng)、區(qū)屬單位數據庫（公眾舉報數據、業(yè)務表單、相關圖片、視頻、基礎地理信息、城市部件空間信息等）。

——與市級平臺、區(qū)相關部門對接系統(tǒng)。這是區(qū)級平臺連接市級平臺和區(qū)相關部門的對接中心，主要是由數據交換系統(tǒng)、信息呼叫系統(tǒng)、“城管通”系統(tǒng)組成。

（3）綜合管理

城市綜合管理有四個基本職能：規(guī)劃與計劃→組織與指揮→控制與協(xié)調→統(tǒng)計與監(jiān)督。城市綜合管理有五個基本特點：一是管理的事物、內容不斷增加；二是組織管理所涉及的時空域越來越大；三是管理的范圍和影響在不斷擴大，管理后果的影響日益深遠；四是對管理的實量性，科學性，系統(tǒng)性要求更高；五是管理信息的數量越來越大，信息內容越來越廣，對信息的科學性、準確性的要求越來越高。

3.完善管理機制

（1）完善領導機制

一是建立市四大家城市管理工作聯系會議，作為全市城市管理決策機構，聯系會議主席由市委專職副書記擔任。

二是市四大家都要明確一名城市管理工作的領導，區(qū)政府要實行區(qū)長負責制，各部門、各單位也要明確相關責任人，做到層層有領導抓，層層抓領導。

三是盡快籌建市城市管理協(xié)調委員會和市城市管理咨詢委員會。建議這兩個委員會的下設辦公室設在市政府，由分管城市管理工作的副秘書長兼任。

（2）建立目標考核機制

一是實行市容環(huán)境行政過錯責任追究制，市、區(qū)各部門、各單位分別與市、區(qū)人民政府簽訂城市管理責任書。

二是建立民意測評機制，委托相關專業(yè)調查機構定期開展民意調查，收集群眾對城市管理工作的意見和建議，評價各級政府、各部門的城市管理工作。

（3）健全監(jiān)督機制

一是市政府城市管理職能部門加強對區(qū)政府、街道辦事處的日常監(jiān)督和協(xié)調。

二是加強社會監(jiān)督。通過公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督，杜絕城市管理執(zhí)法部門有法不依、執(zhí)法不嚴、執(zhí)法違法的現象；動員廣大市民同破壞城市市容環(huán)境等不文明行為作斗爭，五項形成良好的社會監(jiān)督氛圍。

4.提升管理能力

（1）注重規(guī)劃

首先，城市規(guī)劃應以生態(tài)建設為基本出發(fā)點。株洲市是一個工業(yè)城市，環(huán)境污染相對比較嚴重，城市生態(tài)環(huán)境很不樂觀，再加上汽車尾氣污染日益加重，環(huán)境保護和生態(tài)建設是株洲市城市管理的重要內容。

其次，城市規(guī)劃應以節(jié)約資源為基本取向。就株洲市而言，無論城市管理資源還是城市管理資源都是比較短缺的，這要求我們在城市規(guī)劃指導思想上牢固樹立節(jié)約資源的意識，在具體工作中逐步建立和健全相關制度。

再次，城市規(guī)劃應樹立超前意識。城市規(guī)劃時應站在全省乃至全國的高度，全面分析對周圍地區(qū)（特別是長沙）的輻射力和吸引力，確定其發(fā)展的優(yōu)勢和速度，以適應未來發(fā)展的需要。

最后，急需加強的規(guī)劃內容。根據株洲市實際情況，城市規(guī)劃目前應加強總體布局規(guī)劃、城市排水系統(tǒng)規(guī)劃、機動車?？空疽?guī)劃（主要是公共汽車、出租車）、地下管線總體規(guī)劃、垃圾中轉站公用廁所等公共設施規(guī)劃。

（2）提高城市執(zhí)法能力

第一，理順關系，明確各職能部門的職責。城市管理工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到城管、公安、工商、建設、規(guī)劃、環(huán)保、交通等職能部門。

第二，轉變執(zhí)法方式，樹立良好執(zhí)法形象。在城管行政執(zhí)法過程中，堅持以宣傳教育為主，處罰為輔，文明執(zhí)法。做到處罰與教育結合、疏與堵結合、管理與服務結合，動之以情、曉之以理。

第三，規(guī)范執(zhí)法行為，依法行政。

一是著裝規(guī)范。城管執(zhí)法人員工作時間除特殊場合外，必須按規(guī)定著制服，非工作時間一律著便裝。著制服時，嚴格按規(guī)定佩帶帽徽、肩章、領花、臂章、胸牌等標志標牌，不得敞胸露懷、披衣、挽袖、卷褲腿；二是職業(yè)道德規(guī)范。城管執(zhí)法人員必須做到廉潔奉公，自覺抵制不正之風。

第四，狠抓隊伍建設，內強素質。執(zhí)法者素質是影響執(zhí)法者水平的最直接因素，因此，強化隊伍的政治修養(yǎng)與道德意識，培養(yǎng)一支既有服務精神，又有執(zhí)法權威的城市管理執(zhí)法隊伍，是城管所必需的。

第五，注重思想教育。始終注重隊伍的廉潔自律建設，從預防出發(fā)，常敲警鐘，同時利用正面典型鼓勵樹文明新風、做廉潔自律的人。通過一系列教育，使執(zhí)法隊員始終保持良好的精神狀態(tài)，樹立愛崗敬業(yè)、無私奉獻的思想，盡職盡責做好本職工作。

（3）樹立以人為本的意識

城市管理的本質就是要在城市范圍內處理好人、自然、社會的關系。城市因人而建，有了人才有了建設城市的必要，有了人建設城市才有意義，人創(chuàng)造了城市，也創(chuàng)造了城市社會，人成為城市的主體。

（4）引進和培育城市管理人才

一方面，從清華大學、同濟大學、湖南大學等知名高校引進規(guī)劃城市、建設城市、管理城市、經營城市等領域的專業(yè)人才。另一方面，株洲市政府可以從市規(guī)劃局、市建設局、市城市管理執(zhí)法局等職能部門選派一批有理論基礎的專業(yè)人才去清華大學、同濟大學、湖南大學等知名高校深造，提高他們的規(guī)劃水平、建設水平和管理水平。

參考文獻：

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[2] 城市綜合管[EB/OL].http://www.dlinfo.gov.cn/others/kjxch/zh/7_2003-03-19_42282.htm.

[3] 株洲市人大常委會辦公室、株洲市人大城環(huán)委，加強人大監(jiān)督強化城市管理——株洲市人大常委會“一法三條例”綜合執(zhí)法檢查紀實。

[4] 2007株洲市委黨校第一期中青班第二調研組.株洲市環(huán)境衛(wèi)生工作的調查與思考[Z].

[責任編輯吳明宇]