摘要：我國決策類聽證會已經(jīng)有多年歷史，歷史上也已經(jīng)有過多起影響重大的聽證會，但在具體制度的操作上，還有諸多不完善之處。這些缺陷的廣泛存在，嚴(yán)重地影響了我國正式聽證功能的有效發(fā)揮。從我國歷史上第一個公開召開的全國性價格聽證會，2002年1月12日舉行的價格聽證會這一實例入手，分析我國現(xiàn)行決策類聽證制度存在的不合理的地方，尋找完善行政決策類正式聽政制度存在問題的解決方法。

關(guān)鍵詞：行政決策；聽政制度；正式聽證；聽證代表人

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ 文章編號：1673－291Ｘ（2008）10－0125－02

一、兩組需要說明的概念

在對行政決策類正式聽證制度進(jìn)行探討之前，有必要先對行政決策和正式聽證做一下簡要的說明：

（一）行政決策與行政決定

行政決策是指國家機(jī)關(guān)工作人員在處理國家行政事務(wù)時，為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，根據(jù)一定的情況和條件，運用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對所要解決的問題或者事物，做出決定。在行政管理活動蘊涵的領(lǐng)導(dǎo)、控制、決策、人事任免等多項功能中，行政決策是最重要、主導(dǎo)性的一項功能。

目前，在我國適用聽證的行政事項，主要包括行政決策類和行政決定類，其中決策類聽證涉及的人數(shù)較多，其結(jié)果影響不特定人的權(quán)利義務(wù)，而決定類聽證的結(jié)果影響的是特定人的權(quán)利。由于二者不同的特征，在舉行聽證時適用的規(guī)則對應(yīng)也不同。比如，在聽證的參加人這一點上，決策類聽證由于涉及人數(shù)眾多，我國現(xiàn)行的立法都是采用代表制，而決定類聽證多是利害關(guān)系人直接參加聽證；再有，決策類聽證多著眼于具體事實的調(diào)查與研究，而決定類聽證過程中，需要認(rèn)定的多是具體事實的正確性。

（二）正式聽證與非正式聽證

通常而言，用聽證會的形式舉行聽證的，為正式聽證，而用聽證會以外的方式，如座談會、專家討論會等形式的，為非正式聽證。聽證會的形式有裁決者、行政主體和行政當(dāng)事人三方的參與，有半司法的特征。

從適用范圍的角度看，由于正式聽證適用的多是涉及當(dāng)事人重大的權(quán)利，而非正式聽證適用的是涉及當(dāng)事人一般性的權(quán)利，所以正式聽證的適用范圍較非正式聽證的適用范圍要小得多。正式聽證適用的是涉及當(dāng)事人更為切身和重大的利益，一般認(rèn)為，滿足以下兩個標(biāo)準(zhǔn)的行政事項，即適用正式聽證：其一，參加聽證的正反雙方對事實問題沒有太大的爭議；其二，最終的結(jié)果對公民的自由權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等重要權(quán)利有重大的影響。

實際上，在我國，“聽證”一詞是作為正式聽證來使用的。目前在我國，正式聽證的適用范圍是比較狹窄的，僅限于《行政處罰法》規(guī)定的責(zé)令停產(chǎn)等行政處罰決定和《價格法》規(guī)定的價格聽證。就決策類事項而言，目前，法律明確規(guī)定的可能就只是價格聽證，正式聽證在決策事項中的適用范圍之窄可見一斑。這不是我們今天所要討論的重點，但也不能因此就認(rèn)定在中國討論正式聽證制度沒有意義。

二、2002年鐵路價格聽證會情況介紹①

2002年的鐵路價格聽證會是我國歷史上第一個公開舉行的全國性價格聽證會，此次聽證會是由鐵道部向當(dāng)時國家計委提出申請后，由國家計委組織進(jìn)行的。聽證會的主持人是國家計委價格司司長李德昆，聽證會代表由33名正式代表（其中包括12名消費者代表）、30名非正式代表、申請人代表以及中介機(jī)構(gòu)代表等組成。消費者代表主要是通過消費者自愿報名和中國消費者協(xié)會推薦兩種方式產(chǎn)生，12名消費者代表產(chǎn)生后，除了中國消費者協(xié)會的副會長董京生外，其余11名代表的名單和詳細(xì)情況都沒有向外界透露。

聽證會從上午8點半開到下午4點半，主要進(jìn)程包括了申請人說明定價方案、依據(jù)和理由，價格主管部門介紹有關(guān)價格政策、法律、法規(guī)、初審意見及其他需要說明的情況，和聽證會代表對申請人提出定價方案和有關(guān)評審機(jī)構(gòu)的評審依據(jù)及意見進(jìn)行論證和辯論等階段。據(jù)悉，在聽證會上，幾乎每一位代表在發(fā)言時都超過了事前所限定的5分鐘發(fā)言時間。

此次聽證會頒發(fā)給記者的證件共分A、B、C三檔，聽證會正式開始時，現(xiàn)場里只有持A證的新華社、人民日報和中央電視臺等媒體的少數(shù)記者參加旁聽和拍攝，其他的記者則在聽證會開始前就被要求離開或者另外安排場所。

三、行政決策類正式聽證會存在的問題及完善

通過透析此次聽證會的全部過程，我們不難發(fā)現(xiàn)我國行政決策類正式聽證制度存在著不少普遍性的問題。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）聽證代表人欠缺代表能力

在聽證中采用代表制是否合理，我們這里姑且不談，那么我國現(xiàn)行的代表制中還是存在以下問題：

1.代表廣泛性不夠。目前的做法是由各組織機(jī)關(guān)確定參與代表的構(gòu)成，而從價格聽證中代表的組成來看，廣泛性有所欠缺，如作為競爭者的其他運營者，如民航、長途汽車公司等都沒有參加價格聽證。為了確保決策者獲得廣泛的信息，以保證決策的正確，同時也為了維護(hù)公眾參與行政管理的權(quán)利，應(yīng)確保聽證會參與主體的廣泛性，如在價格聽證中，作為競爭者的其他運輸經(jīng)營機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)能夠參加聽證會并發(fā)表意見。

2.消費者代表的產(chǎn)生方式存在問題。（1）在價格聽證中，有不少消費者代表是通過搖號的方式產(chǎn)生。這種方式，形式上是民主的，但卻讓廣大消費者懷疑代表者代表廣大消費者的能力。因為，既然采用代表制，就要求代表能夠真正地代表廣大被代表的利益，即對代表的專業(yè)知識、辯論能力、責(zé)任能力等方面有一定的要求，若采用簡單的搖號、抓鬮的方式，很難保證代表參與的效果。（2）聽證代表要有決策者審核、聘請，這種做法與代表人作為首決策影響人的身份不符合。代表人參加聽證會，應(yīng)該是為了自身和廣大被代表人的利益，而不是受決策者的聘請而參加聽證會的。聽證代表經(jīng)過決策者的審核或聘請，勢必使人們對這些代表的獨立性產(chǎn)生懷疑，也不利于事實真相的調(diào)查和解決。

行政決策類正式聽證與民事訴訟中人數(shù)不確定的多數(shù)人之訴有極為相似的地方，因此，在這一點上，我們可以借鑒民事訴訟中關(guān)于訴訟代表人的相關(guān)制度。民事訴訟中，對訴訟代表人有一些基本的條件要求，即訴訟代表人需要：（1）是本案的當(dāng)事人，（2）具有訴訟能力，（3）具有與進(jìn)行該訴訟相應(yīng)的能力，（4）能夠善意地履行訴訟代表人指責(zé)。另外，法律還規(guī)定，當(dāng)事人一方人數(shù)眾多在起訴時不確定時，由當(dāng)事人推選代表人，當(dāng)事人推選不出的，可以由人民法院與當(dāng)事人協(xié)商，協(xié)商不成的，也可以由人民法院在起訴的當(dāng)事人中指定代表人。

通過借鑒民事訴訟中的相關(guān)制度，我們認(rèn)為在行政決策類正式聽證中，聽證代表也應(yīng)該有一定的要求，如專業(yè)知識、法律知識、辯論能力、責(zé)任能力等方面的要求；同時，代表的產(chǎn)生方式也應(yīng)該是由廣大利害關(guān)系人進(jìn)行推選或者與組織者協(xié)商，而不能是決策者的單方面的審核和聘請。

（二）聽證的透明度不夠

在此次鐵路價格聽證中，消費者代表的名單和信息，以及鐵道部的調(diào)價方案都沒有公布，這一點是值得討論的。實行代表制，就必須保證代表與被代表者之間有充分的交流，否則，代表就無從真實的反映被代表的利益。因此，代表的名單、基本信息以及聯(lián)系方式等應(yīng)當(dāng)在報紙、網(wǎng)站等媒體上公布，讓公眾周知，以與代表交流討論。另外，公布鐵道部的調(diào)價方案，一方面可以使公眾將自己的意見有針對性地與代表交流，另一方面公眾也可以通過其他方式如電子郵件、信件、傳真等，直接向決策機(jī)關(guān)陳述其意見。

除此之外，上面提到的記者在采訪聽證會時被分為不同的檔次，而不同檔次的記者的采訪權(quán)限又有不同，這在一定程度上也限制了媒體對此次聽證會的報道能力，從而減少了公眾獲知聽證會進(jìn)程的渠道，不利于其及時與聽證代表進(jìn)行溝通、交流或者討論。

（三）聽證會的舉行時間太短

上面我們已經(jīng)提到，在聽證會上，幾乎每一位代表在發(fā)言時都超過了事前所限定的時間限制，而且，整個聽證會只從上午8點半開到下午4點半，在除去中午的就餐、休息時間，真正在聽證的時間非常少，這很不利于聽證代表充分的了解相關(guān)的事實，闡述自己的觀點，并與其他人進(jìn)行討論或者辯論。

對此，我們應(yīng)該改變聽證會僅舉行一天就結(jié)束的做法，而是視具體的情況而定具體的時間，以保證聽證會對決策真正發(fā)揮作用。此外，我們還可以將聽證會與其他聽取意見的方式結(jié)合起來運用，比如，我們可以事先通過電子郵件、信件、傳真等方式收集意見，整理爭論點，聽證會上專門就爭論點逐一展開討論，以節(jié)省舉行聽證會的時間。

（四）最終決策的作出要說明理由

由于決策類事項涉及的行業(yè)或者問題，其情況非常復(fù)雜，為作出合理的決策，決策機(jī)關(guān)需要考慮多個方面的因素。應(yīng)松年教授也說：“價格聽證會不是決策會議，沒有決策權(quán)” 。①正式聽證在其中起著很重要的作用，但對決策的最終作出并不是起著決定性的作用。

2002年1月27號國家計委公布了最終的調(diào)價方案，但該方案到底是怎樣作出的，代表們和一般的公眾卻無從知曉，這就不得不讓人懷疑聽證會對最終決策的作出的意義何在。長期以往，聽證會可能淪為一種形式或者“過場”，而公眾參與的興趣和熱情也勢必會逐漸的下降乃至全消，最終導(dǎo)致聽證制度的不復(fù)存在。

對此，我們可以要求決策機(jī)關(guān)在公布最終決策時，一并說明聽證會上的意見和建議，對沒有采納相關(guān)意見的理由或原因作出說明。一方面讓公眾知悉決策是如何形成的，決策機(jī)關(guān)是如何采納各種意見的，體現(xiàn)對公眾參與的尊重；另一方面也加強(qiáng)公眾對決策的理解，有利于決策的最終實施和執(zhí)行。

除了以上幾個方面外，我國決策類正式聽證制度中，還存在諸如主持人的選任欠缺中立性、主持人的專業(yè)性不強(qiáng)、對弱勢群體的援助不夠等一系列問題，都需要我們在以后的理論構(gòu)建和實踐操作中去逐一的探討和把握。