[摘要] 針對(duì)縣級(jí)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息質(zhì)量不容樂觀問題，從內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的涵義入手，剖析了當(dāng)前縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制存在的問題及其原因，進(jìn)而就縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的完善提出建議。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位 內(nèi)部會(huì)計(jì)控制 問題 完善建議

近年來，隨著我國(guó)預(yù)算管理體制改革的深入，國(guó)家各級(jí)預(yù)算單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正向良性化、規(guī)范化的軌道發(fā)展。然而，受市場(chǎng)大環(huán)境和各單位主觀人為等因素的影響，縣級(jí)行政事業(yè)單位雖然相對(duì)于企業(yè)而言經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較簡(jiǎn)單、涉及的環(huán)節(jié)較少，但會(huì)計(jì)信息質(zhì)量還是不容樂觀。

1 內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的涵義

內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是單位內(nèi)部的一種管理制度，但又不是一般的管理制度，而是一種特殊形式的管理制度。它是指單位為了提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，保護(hù)資產(chǎn)的安全、完整，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等而制定和實(shí)施的一系列控制方法、措施和程序?，F(xiàn)行財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》主要是針對(duì)企業(yè)，但筆者以為其基本理念、原則、方法同樣適用于行政事業(yè)單位。完善的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度無疑有助于各行政事業(yè)單位合法合規(guī)履行或代行政府職能，實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。

2 當(dāng)前縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制存在的問題及其原因

2.1 內(nèi)部會(huì)計(jì)控制觀念和意識(shí)不強(qiáng)，控制環(huán)境欠佳

當(dāng)前，相當(dāng)部分的縣級(jí)行政事業(yè)單位存在治理結(jié)構(gòu)不合理問題，如有些單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，人員素質(zhì)低、不具備勝任內(nèi)審工作的能力；有些單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)在單位的財(cái)會(huì)部門，沒有分設(shè)及專門的人員；很多單位根本就沒有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和相關(guān)的內(nèi)部審計(jì)人員。行政事業(yè)單位全員參與內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的意識(shí)比較淡薄，單位整體的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)氛圍不濃厚。如筆者就曾耳聞得這樣一則令人啼笑皆非的事例：某基層行政單位“一把手”持一不盡合理的開支到本單位財(cái)務(wù)部門報(bào)賬，事后被相關(guān)督查職能部門指出來，該單位負(fù)責(zé)人為此，事后僅指責(zé)出納為何將該票據(jù)移給會(huì)計(jì)。雖然這是罕見的個(gè)案，但也不無顯示了個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏財(cái)務(wù)基本知識(shí)，當(dāng)然就談不上內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)了。此類問題的出現(xiàn)，究其原因主要是：?jiǎn)挝回?fù)責(zé)人內(nèi)部會(huì)計(jì)控制觀念和意識(shí)不強(qiáng)，其在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中的關(guān)鍵性作用不能得到很好的發(fā)揮，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制環(huán)境欠佳。

2.2 內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)過于粗放，或根本就未建立

2.2.1 有的縣級(jí)行政事業(yè)單位根本就沒有內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，即使有也只是以一般的財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，對(duì)業(yè)務(wù)流程控制過于簡(jiǎn)單、粗放，不能起到應(yīng)有的效用。

2.2.2 對(duì)不相容職務(wù)的崗位分離未得到有效執(zhí)行。如對(duì)授權(quán)批準(zhǔn)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)記錄、會(huì)計(jì)記錄與財(cái)產(chǎn)保管、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與稽核檢查等不相容職務(wù)未做到較好的分離，實(shí)務(wù)中常出現(xiàn)出納兼檔案管理及資產(chǎn)管理、由一人辦理資產(chǎn)購置全過程等違規(guī)現(xiàn)象。

2.2.3 授權(quán)審批控制不合理。一些縣級(jí)行政事業(yè)單位授權(quán)審批的范圍不明確，對(duì)例外的非常規(guī)性業(yè)務(wù)的授權(quán)不明。如有些單位在自己制定的單位財(cái)務(wù)制度執(zhí)行辦法中突出“主要領(lǐng)導(dǎo)審批一把筆制度”，未規(guī)定上限；對(duì)于重大的業(yè)務(wù)和事項(xiàng)，未實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策審批（決算）或者聯(lián)簽制度。

2.2.4 會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制不完善。有的縣級(jí)行政事業(yè)單位未按規(guī)定設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)及合理配備財(cái)務(wù)人員，存在未取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證人員從事會(huì)計(jì)崗位工作、會(huì)計(jì)人員知識(shí)老化、賬務(wù)處理不規(guī)范、會(huì)計(jì)報(bào)表的編制與調(diào)整隨意性大等問題。

2.2.5 財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制未真正做到與財(cái)產(chǎn)安全目標(biāo)相聯(lián)系。雖然2007年度進(jìn)行了全面資產(chǎn)清查，但有的縣級(jí)行政事業(yè)單位對(duì)資產(chǎn)家底還是摸不清，或根本就沒有固定資產(chǎn)賬、庫存材料賬；定期盤點(diǎn)制度執(zhí)行不到位或形同虛設(shè)，對(duì)于重要資產(chǎn)（如貨幣資金、有價(jià)證券等）未執(zhí)行限制無關(guān)人員接近制度。

2.2.6 預(yù)算控制乏力，缺乏剛性約束。很多單位缺乏預(yù)算意識(shí)，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)上缺乏科學(xué)性和論證，往往只是在往年的基礎(chǔ)上稍做簡(jiǎn)單的調(diào)整，對(duì)變動(dòng)幅度大的業(yè)務(wù)因素未能做到充分、合理的估計(jì)；預(yù)算執(zhí)行過程中，缺乏溝通、檢查，主觀隨意性大，造成很多費(fèi)用支出沒有事前的范圍和標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算及事后的總量控制。

內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方法方面的缺陷是造成以上問題存在的主要原因。

2.3 監(jiān)督檢查力度有待加強(qiáng)

監(jiān)督檢查應(yīng)包括各單位的內(nèi)部審計(jì)自查，以及財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)各單位履行或代行政府職能情況的監(jiān)督檢查。由于相關(guān)部門重視不夠，實(shí)踐中仍存在以下問題：?jiǎn)挝粌?nèi)部審計(jì)監(jiān)督約束機(jī)制薄弱，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員缺乏應(yīng)有的相對(duì)獨(dú)立性，內(nèi)審范圍僅停留在一般的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)上，缺乏深度與廣度；財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)各單位的經(jīng)常性事前業(yè)務(wù)、工作指導(dǎo)與檢查明顯薄弱，而是僅側(cè)重于事后既成事實(shí)的單位領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人的離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和一些專項(xiàng)檢查。

3 完善縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的若干建議

要完善縣級(jí)行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制設(shè)計(jì)上總體應(yīng)突出內(nèi)部牽制原則，同時(shí)把握好合法合規(guī)與符合本單位實(shí)際相結(jié)合原則、全面性與考慮成本效益相結(jié)合原則、適時(shí)的動(dòng)態(tài)調(diào)整與相對(duì)穩(wěn)定相結(jié)合原則，具體而言：

3.1 加強(qiáng)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制環(huán)境建設(shè)，完善單位治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)

首先，應(yīng)強(qiáng)化縣級(jí)行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系中的主導(dǎo)地位，《會(huì)計(jì)法》已明確“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)”，《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》也進(jìn)一步規(guī)定了“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立健全及有效實(shí)施負(fù)責(zé)”。其次，確立以人為本的管理理念，著眼于單位全體員工的共同參與，努力提高全體員工的業(yè)務(wù)知識(shí)技能和誠(chéng)信意識(shí)、內(nèi)部會(huì)計(jì)控制意識(shí)，營(yíng)造濃烈良好的環(huán)境氛圍。再次，合理設(shè)置單位內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)及權(quán)限的分配，實(shí)現(xiàn)單位領(lǐng)導(dǎo)管理層治理結(jié)構(gòu)的平衡與和諧，在設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員配備上可結(jié)合單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和規(guī)模大小而定，但要確保內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員的存在、地位及應(yīng)有的相對(duì)獨(dú)立性；最后，縣級(jí)行政事業(yè)單位要建立并確實(shí)推行關(guān)鍵、重要崗位人員的定期崗位輪換制度。

3.2 健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系，完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方法，促使內(nèi)部會(huì)計(jì)控制活動(dòng)進(jìn)入良性循環(huán)

3.2.1 行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部會(huì)計(jì)控制工作的效果，務(wù)必要有一套科學(xué)合理的制度體系來支持和保證。財(cái)政部門可以考慮研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單位特點(diǎn)的《行政事業(yè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制指引》， 促進(jìn)各行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的制度體系，規(guī)范單位內(nèi)部行為；或各單位直接參照企業(yè)的做法，加強(qiáng)對(duì)薄弱環(huán)節(jié)和重要崗位的控制，細(xì)化責(zé)任，做到制度管人，責(zé)任到人，形成一個(gè)在內(nèi)部會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置合理、職責(zé)權(quán)限劃分明確、授權(quán)審批控制合理、不相容職務(wù)相互分離、各崗位之間相互制約、相互監(jiān)督以及包括臨時(shí)性授權(quán)控制、集體決算審批或聯(lián)簽制度、各特殊具體業(yè)務(wù)（如貨幣資金、收費(fèi)、經(jīng)費(fèi)支出、實(shí)物資產(chǎn)、對(duì)外投資、擔(dān)保等）應(yīng)明確關(guān)鍵控制點(diǎn)和重要內(nèi)容等方面相對(duì)完整的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。

3.2.2 加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中的作用。在整個(gè)控制活動(dòng)中，人及其行為是一關(guān)鍵性因素，各單位要依據(jù)《會(huì)計(jì)法》和國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度結(jié)合實(shí)際合理設(shè)置會(huì)計(jì)崗位，按事設(shè)崗、按崗設(shè)（聘）人，嚴(yán)把用人關(guān)，保證各崗位人員符合會(huì)計(jì)相關(guān)法規(guī)對(duì)從業(yè)者及任職資格者的要求；同時(shí)，加強(qiáng)會(huì)計(jì)人員的法制教育、會(huì)計(jì)職業(yè)道德教育及新法規(guī)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)水平；明確會(huì)計(jì)憑證、會(huì)計(jì)賬簿和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的處理程序，建立和完善會(huì)計(jì)檔案保管和會(huì)計(jì)工作交接辦法，確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)、有效，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

3.2.3 健全完善各資產(chǎn)管理制度，促進(jìn)維護(hù)資產(chǎn)的安全與完整。資產(chǎn)安全完整是各單位可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，良好的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)為資產(chǎn)安全完整提供扎實(shí)的制度保障。各縣級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格財(cái)產(chǎn)記錄和實(shí)物保管，建立定期盤點(diǎn)和限制未經(jīng)授權(quán)的人員對(duì)財(cái)產(chǎn)的直接接觸和處置制度，并確保各制度確實(shí)得到很好的推行，維護(hù)資產(chǎn)的安全與完整。

3.2.4 強(qiáng)化預(yù)算控制，確保各項(xiàng)預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行。預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理的核心，貫穿整個(gè)單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)，加強(qiáng)預(yù)算管理與控制，是確保業(yè)務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。預(yù)算管理與控制應(yīng)包括預(yù)算編制、執(zhí)行、分析及考核等在內(nèi)的整體的、動(dòng)態(tài)的控制。突出在部門預(yù)算編制環(huán)節(jié)上，要在實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算的基礎(chǔ)上，努力做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算；在部門預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)上，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的剛性約束，預(yù)算內(nèi)資金實(shí)行責(zé)任人限額審批，限額以上資金實(shí)行集體審批，嚴(yán)格控制無預(yù)算的資金支出，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督檢查力度，實(shí)施適時(shí)、動(dòng)態(tài)、持續(xù)的監(jiān)控

內(nèi)部監(jiān)督檢查是實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的重要保證。相關(guān)部門應(yīng)高度重視內(nèi)部監(jiān)督檢查，各行政事業(yè)單位應(yīng)拓寬內(nèi)部審計(jì)的深度與廣度，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中的制約與促進(jìn)作用；將財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)各單位的經(jīng)常性事前業(yè)務(wù)、工作指導(dǎo)融入到日常檢查與專項(xiàng)檢查工作中，充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能作用；單位還可以聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)或相關(guān)專業(yè)人員對(duì)本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立健全及有效實(shí)施進(jìn)行評(píng)價(jià)，接受委托的中介機(jī)構(gòu)或相關(guān)專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)對(duì)委托單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制中的重大缺陷提出書面報(bào)告，做到適時(shí)監(jiān)控、動(dòng)態(tài)調(diào)整，強(qiáng)化監(jiān)控力度。

總之，縣級(jí)行政事業(yè)單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程、任重而道遠(yuǎn)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展、國(guó)家預(yù)算管理體制改革的進(jìn)一步深入，應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)、適時(shí)調(diào)整；宏觀上，現(xiàn)行國(guó)家統(tǒng)一的《行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等也應(yīng)適時(shí)的完善，以保證縣級(jí)各行政事業(yè)單位的各項(xiàng)工作沿著健康、穩(wěn)定、和諧的軌道發(fā)展。

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