近年來(lái)，隨著國(guó)際糧食價(jià)格的大幅度上漲，一些國(guó)家因?yàn)榧Z食問(wèn)題而引發(fā)較為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、政治問(wèn)題，使糧食安全再次成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。我們知道，影響糧食安全的因素是多種多樣的，本文擬從耕地保障的視角對(duì)糧食安全進(jìn)行分析，重點(diǎn)探討土地整理對(duì)于解決糧食問(wèn)題的重要性。

一、引人注目的糧食安全

自2006年9月開(kāi)始，特別是從2007年以來(lái)，世界主要糧食價(jià)格大幅度上升。世界銀行日前發(fā)表報(bào)告說(shuō)，過(guò)去3年國(guó)際市場(chǎng)小麥價(jià)格上漲181％，僅過(guò)去兩個(gè)月中國(guó)際大米價(jià)格就猛漲75％。在糧價(jià)上漲的同時(shí)，世界糧食儲(chǔ)備也在減少，糧食安全問(wèn)題日益凸顯。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織估計(jì)，目前全球糧食儲(chǔ)備已降至30年來(lái)的最低點(diǎn)。高漲的糧價(jià)給一些貧困國(guó)家?guī)?lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的動(dòng)蕩。在非洲，幾個(gè)國(guó)家出現(xiàn)抗議食品價(jià)格上漲的示威活動(dòng)。在美洲，由于政府應(yīng)對(duì)糧食危機(jī)不力，海地總理被議會(huì)投票解職。英國(guó)首相布朗說(shuō)，地球上面臨饑餓的人數(shù)呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，這種情況是幾十年來(lái)首次出現(xiàn)。聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)潘基文表示，如果糧價(jià)上漲問(wèn)題不及時(shí)解決，將會(huì)使國(guó)際社會(huì)過(guò)去7年里的脫貧努力毀于一旦。

面對(duì)糧食危機(jī)。泰國(guó)和越南等東南亞稻米出口國(guó)紛紛限制糧食出口，而菲律賓等稻米進(jìn)口國(guó)則擔(dān)心國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)出現(xiàn)短缺而加緊進(jìn)口大米。在非洲，蘇丹政府則提高了對(duì)糧食的補(bǔ)貼，喀麥隆政府還采取提高公務(wù)員工資、放寬緊缺物資進(jìn)口限制等措施。

糧食安全問(wèn)題也引起中國(guó)的廣泛關(guān)注，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在2008年政府工作報(bào)告指出：“糧食安全，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，關(guān)系人民群眾切身利益，絲毫不能放松糧食生產(chǎn)。要切實(shí)穩(wěn)定糧食種植面積，提高單產(chǎn)水平。加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的扶持力度，實(shí)施糧食戰(zhàn)略工程，加快建立糧食核心產(chǎn)區(qū)，全面提高糧食綜合生產(chǎn)能力和供給保障能力”。糧食安全成為國(guó)人關(guān)注的焦點(diǎn)。因?yàn)橹袊?guó)有13億人口，如果中國(guó)糧食出現(xiàn)問(wèn)題，將會(huì)成為全世界的糧食問(wèn)題。

影響糧食安全的因素不是單一的，而是多種因素共同作用果，在影響糧食安全的諸多因素，耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量是兩個(gè)較為基本的因素。

二、我國(guó)耕地減少與糧食安全對(duì)耕地的需求

(一)我國(guó)耕地?cái)?shù)量的變遷回顧

中國(guó)耕地除了20世紀(jì)50年代有一定程度的增加之外，1957年中國(guó)耕地?cái)?shù)量最多，以后中國(guó)耕地?cái)?shù)量逐年減少，從1957年到1978年中國(guó)耕地共減少13133.89萬(wàn)畝；據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)“六五”期間，耕地凈減少3529萬(wàn)畝，年均減少706萬(wàn)畝。之后，國(guó)家在耕地保護(hù)上采取了一些重要措施，耕地銳減的勢(shì)頭得到一定控制?！捌呶濉逼陂g耕地減少1845.2萬(wàn)畝，年均369萬(wàn)畝?！鞍宋濉逼陂g耕地凈減少1053.3萬(wàn)畝，年均211萬(wàn)畝。從1986年到1995年耕地凈減少2898.5萬(wàn)畝，年均290萬(wàn)畝，相當(dāng)于每年減少3個(gè)中等縣的耕地面積。1978～1999年共減少耕地8197.5萬(wàn)畝，年均減少率為0.27％，2000年凈減少耕地1443.5萬(wàn)畝。1952年至2000年中國(guó)耕地共減少22774.89萬(wàn)畝，2001～2007年耕地變化情況見(jiàn)圖1，從圖1可以看出，2001年到2007年耕地由191400萬(wàn)畝減少至2007年的182600萬(wàn)畝，7年間共減少8800萬(wàn)畝，年均減少1236.5萬(wàn)畝。

(二)我國(guó)耕地變化趨勢(shì)

根據(jù)有關(guān)研究，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，在未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)，耕地減少的趨勢(shì)不會(huì)改變。一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展占用耕地。根據(jù)《1997～2010年全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》的實(shí)施情況，分析今后10～30年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度。預(yù)計(jì)2011～2030年，在嚴(yán)格控制建設(shè)戰(zhàn)勝耕地的前提下，年均建設(shè)占用耕地不低于180萬(wàn)畝，20年間各項(xiàng)建設(shè)占用耕地將達(dá)到3600萬(wàn)畝以上。2001～2030年的30年間將達(dá)到5450萬(wàn)畝以上。二是生態(tài)退耕減少耕地。全國(guó)土地普查表明，全國(guó)共有25度以上的坡耕地9100萬(wàn)畝，國(guó)土資源部組織的“西部地區(qū)耕地后備資源與坡耕地調(diào)查”表明。西部地區(qū)有2850萬(wàn)畝15～25度的坡耕地需要退耕，另外全國(guó)還有4500萬(wàn)畝左右沙化和影響行洪的耕地需要退耕?？傆?jì)需要退耕土地達(dá)到16000萬(wàn)畝。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《全國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》提出，到2010年前退耕7500萬(wàn)畝，2050年前全部完成退耕任務(wù)，2001～2020年需要退耕5760萬(wàn)畝，2011～2030年間需要退耕6000萬(wàn)畝。三是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的推進(jìn)，預(yù)計(jì)2011～2030年間農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整將會(huì)占用耕地500萬(wàn)畝左右。四是自然災(zāi)害和人為因素等造成耕地?fù)p失。據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)每年由于水災(zāi)、沙化等原因造成的耕地?fù)p失在100萬(wàn)畝左右，預(yù)計(jì)2011～2030年間的20年間大約損失耕地1500萬(wàn)畝。

(三)糧食安全對(duì)耕地的需求

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提出的糧食消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部門(mén)的研究，2010年達(dá)到小康水平，人均糧食需求量為420公斤，全國(guó)糧食需求總量為5.88億噸；2030年人均糧食消費(fèi)需求量為440公斤，全國(guó)糧食需求總量為7.04億噸。按這一糧食需求量進(jìn)行測(cè)算，2010年和2030年，我國(guó)糧食完全自給的耕地需求量，分別為192000萬(wàn)畝和194700萬(wàn)畝；實(shí)現(xiàn)糧食95％自給目標(biāo)的耕地需求分別為182400萬(wàn)畝和195000萬(wàn)畝；實(shí)現(xiàn)糧食90％自給目標(biāo)的耕地需求分別為172800萬(wàn)畝和175200萬(wàn)畝。

三、土地整理是保證糧食安全的基礎(chǔ)工程

以上分析表明，保證糧食安全必須要以一定數(shù)量的耕地和相應(yīng)質(zhì)量的耕地作保障，而土地整理在保障耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量方面具有積極意義，是保障糧食安全的基礎(chǔ)性工程。因此，溫家寶總理在2008年政府工作報(bào)告中指出：“加大土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾力度，搞好中低產(chǎn)田改造，提高耕地質(zhì)量，建設(shè)一批高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。土地開(kāi)發(fā)整理是人類在土地利用中不斷建設(shè)和重新配置土地資源的過(guò)程。具體來(lái)講是指在一定地域范圍內(nèi)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，以行政、經(jīng)濟(jì)、法律的手段，采取工程技術(shù)措施對(duì)土地利用方式、土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用關(guān)系進(jìn)行必要的調(diào)整與改造、綜合整治，以提高土地利用率和改善生產(chǎn)、生活條件及生態(tài)環(huán)境的過(guò)程。因此，我們講，土地整理是保證糧食安全的基礎(chǔ)工程。

第一，土地開(kāi)發(fā)整理可以增加耕地面積。提高糧食總產(chǎn)。以開(kāi)發(fā)未利用地為主的開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目，增加耕地面積的效果是非常顯著的。歷史上幾次大規(guī)模的開(kāi)荒都帶來(lái)了糧食產(chǎn)量大幅度的增加。以農(nóng)田土地整理為主的項(xiàng)目，將較小的耕作地塊歸并為較大的田塊，田間明渠改為暗渠或?qū)⒌孛婀喔雀臑閲姽?，調(diào)整田間道路以減少田間道路占地面積，從而增加有效耕地面積。

第二，土地開(kāi)發(fā)整理可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高糧食單產(chǎn)和品質(zhì)。土地平整工程和水利工程是土地開(kāi)發(fā)整理的重要內(nèi)容。土地平整工程在平原地區(qū)主要是平整農(nóng)田，在坡耕地區(qū)通過(guò)坡改梯，提高梯田化水平，同時(shí)通過(guò)客土加厚了土層，可帶來(lái)土壤質(zhì)地的改善。通過(guò)新開(kāi)挖渠道、建橋涵、配備噴灌、新打機(jī)井、老井更新等水利工程，可增加灌溉面積，提高灌溉保證率，完善排澇設(shè)施。這些工程措施的實(shí)施可以明顯改善耕作條件，從而提高耕地的產(chǎn)出水平，糧食單產(chǎn)水平和品質(zhì)也會(huì)隨之提高。根據(jù)江蘇省吳江縣農(nóng)田整理的實(shí)踐證明，農(nóng)田經(jīng)整理后，扣除中低產(chǎn)田改造之外，因提高了地力，單位面積耕地的產(chǎn)量可以普遍提高8％左右。

第三，土地開(kāi)發(fā)整理可以改善生態(tài)環(huán)境，提高糧食生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力。農(nóng)田防護(hù)林工程是土地開(kāi)發(fā)整理中的重要內(nèi)容之一，對(duì)農(nóng)田小氣候有明顯的改善作用。農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)的建設(shè)不但能防御風(fēng)害、干旱、霜凍和干熱風(fēng)等氣象災(zāi)害，而且可以進(jìn)行水氣交換，有利于提高光能利用率，增加干物質(zhì)積累，從而促進(jìn)糧食增產(chǎn)。在城市與村鎮(zhèn)周邊、沿交通沿線等區(qū)域的農(nóng)用地開(kāi)發(fā)整理，可以通過(guò)設(shè)置構(gòu)筑物的方式避免有污染的各類廢水進(jìn)人耕地區(qū)域?？梢园才艑ｉT(mén)的區(qū)域接納城鎮(zhèn)、工礦企業(yè)的固體廢棄物，包括已污染的土壤。通過(guò)這樣的土地開(kāi)發(fā)整理，可以改善耕地的生態(tài)環(huán)境狀況。

第四，土地開(kāi)發(fā)整理可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入，提高糧食的購(gòu)買(mǎi)力。土地開(kāi)發(fā)整理中的田間路工程主要內(nèi)容就是鋪設(shè)機(jī)耕作業(yè)路，便于機(jī)械化的作業(yè)，使規(guī)?；纳a(chǎn)成為可能。由此可帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入的快速增長(zhǎng)。

四、土地整理中存在的問(wèn)題及對(duì)策探討

前面的分析指出，土地整理是保證糧食安全的基礎(chǔ)性工程，搞好整理工作應(yīng)從我國(guó)土地整理存在的問(wèn)題出發(fā)，采取切實(shí)有效的對(duì)策措施。

(一)我國(guó)土地整理存在的問(wèn)題

第一，過(guò)分強(qiáng)調(diào)增加耕地?cái)?shù)量而忽視質(zhì)量的提高。土地整理是以“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”戰(zhàn)略性政策為大背景的，“新增耕地比例”(出地率)是土地整理項(xiàng)目必須完成的一個(gè)剛性指標(biāo)，而對(duì)耕地質(zhì)量提高、土地綜合生產(chǎn)能力、土地生態(tài)效應(yīng)沒(méi)有定量指標(biāo)要求，結(jié)果造成土地整理中“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重面積、輕效益，重開(kāi)發(fā)、輕整理復(fù)墾”的狀況。為了增加耕地面積、爭(zhēng)取立項(xiàng)，許多土地整理項(xiàng)目位于丘陵地、荒坡地、河灘地等，俗稱“上山下海”，雖然增加了耕地面積，但是土地整理成本高、效益低；還有的土地整理只進(jìn)行簡(jiǎn)單的地塊合并、平整土地，很少進(jìn)行土壤改良，導(dǎo)致新增的耕地質(zhì)量很差。

第二，公眾參與少。公眾參與對(duì)取得利益相關(guān)者的理解、支持與有效參與，改進(jìn)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、保障項(xiàng)目良好運(yùn)作起到積極的促進(jìn)作用。德國(guó)土地整理一直采用公眾參與的方式，組織相關(guān)利益者成立參加者聯(lián)合會(huì)，與相關(guān)部門(mén)共同參與土地整理項(xiàng)目過(guò)程中的所有重要活動(dòng)。公眾參與是德國(guó)土地整理取得成功的重要保證。我國(guó)大多數(shù)土地整理項(xiàng)目未進(jìn)行有效的公眾參與，項(xiàng)目區(qū)的選擇、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工和驗(yàn)收等多由政府相關(guān)部門(mén)組織實(shí)施，而最重要的利益關(guān)系人，農(nóng)民參與很少。

第三，忽視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。土地整理應(yīng)該是追求生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。但是實(shí)踐中為了片面追求高效率、高品質(zhì)，土地平整完全采用機(jī)械化，道路、溝渠完全硬化，造成土壤板結(jié)、自然植被破壞、生物物種減少，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重威脅。

第四，土地整理規(guī)劃剛性較強(qiáng)，設(shè)計(jì)模式單一。土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)必須緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件，堅(jiān)持因地制宜的原則，既要考慮生產(chǎn)發(fā)展，又要考慮土地資源的區(qū)域特性，但在土地整理項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)中未能完全按照因地制宜的要求。比如，貴州是典型的喀斯特地區(qū)，地形復(fù)雜，土地自然環(huán)境特殊，土地整理與平原地區(qū)有較大差異。但是，自從開(kāi)展土地整理工作以來(lái)，不僅國(guó)家有關(guān)部門(mén)對(duì)土地整理的要求和設(shè)計(jì)單一，而且我們?cè)谶M(jìn)行土地整理設(shè)計(jì)時(shí)主要是按國(guó)家有關(guān)部門(mén)的要求進(jìn)行，對(duì)貴州省喀斯特地區(qū)的特殊性考慮過(guò)少。設(shè)計(jì)缺乏一定的適用性。

第五，土地整理后的權(quán)屬問(wèn)題突出。由于多種原因，我國(guó)的農(nóng)用地地塊小、分布零散、形狀不規(guī)則。這種狀況在貴州喀斯特地區(qū)更加突出，影響了農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)，也是造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本費(fèi)用高的原因之一。通過(guò)土地整理，進(jìn)行地塊重劃，使地塊整齊劃一，整理后的土地“田成方、路成框、渠成網(wǎng)、林成行”。這樣會(huì)引起原來(lái)的地塊和四至發(fā)生變動(dòng)，不可避免地要打破一些權(quán)屬界線。特別是有的村在其他鄉(xiāng)村的“插花地”，加上當(dāng)前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)村土地出現(xiàn)多頭管理。土地整理后，怎樣進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整，處理好所有權(quán)、使用權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系是土地整理的新任務(wù)。

(二)土地整理的對(duì)策探討

針對(duì)土地整理中存在的問(wèn)題，完善土地整理，為糧食安全奠定基礎(chǔ)。應(yīng)采取以下對(duì)策。 第一，重視土地質(zhì)量的提高和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。土地整理應(yīng)把提高耕地質(zhì)量作為重要目標(biāo)之一。只有重視質(zhì)量，才能提高土地生產(chǎn)率，提高土地綜合生產(chǎn)能力。土地整理中應(yīng)加強(qiáng)土壤改良和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。所以，國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)制定相應(yīng)的可操作的土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循。同時(shí)，土地整理中應(yīng)增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)和景觀規(guī)劃的內(nèi)容，土地整理之前必須進(jìn)行生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目工程對(duì)動(dòng)植物、土壤和景觀的影響。注意鄉(xiāng)村景觀的生態(tài)價(jià)值和文化背景的融合，把丘陵溝谷、河川平地等優(yōu)美的自然生態(tài)景觀和土地整理中農(nóng)田、梯田、鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)營(yíng)造優(yōu)美的農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村景觀，在土地整理中加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，實(shí)現(xiàn)土地資源的持續(xù)利用。

第二。強(qiáng)化公眾參與機(jī)制。土地整理要以科學(xué)發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，在土地整理過(guò)程中要充分吸收農(nóng)民參與，體現(xiàn)以“農(nóng)民為本”。土地是農(nóng)民的基本生活資料和生活保障，農(nóng)民對(duì)其最了解、最關(guān)注，土地整理項(xiàng)目關(guān)系到農(nóng)民切身利益。因此農(nóng)村土地整理項(xiàng)目中應(yīng)引進(jìn)公眾參與方式，讓農(nóng)民加入到土地整理項(xiàng)目全過(guò)程中，參與項(xiàng)目的決策、管理、實(shí)施、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，了解農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際意見(jiàn)和建議，取得他們對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)同與支持。同時(shí)發(fā)揮農(nóng)民的監(jiān)督作用，保證國(guó)家資金使用安全。只有農(nóng)民親自參與決策與實(shí)施，才能保證項(xiàng)目的科學(xué)性、正確性和持續(xù)性，才能真正實(shí)現(xiàn)土地整理目標(biāo)。

第三，土地整理應(yīng)因地制宜。土地整理應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同省市的具體進(jìn)行具體的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和整理過(guò)程，不能使用一個(gè)統(tǒng)一的模式。特別是在貴州進(jìn)行土地整理，更應(yīng)從貴州喀斯特地區(qū)土地利用特點(diǎn)及地質(zhì)、地貌和生態(tài)條件出發(fā)，本著因地制宜的原則，綜合考慮各方面影響因素進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，使其真正成為集生物、工程、沃土為一體的綜合治理措施。

第四，明確土地權(quán)屬關(guān)系。土地整理必須注意理清和明確土地權(quán)屬關(guān)系：一是土地整理前要依據(jù)土地調(diào)查和土地登記資料，認(rèn)真做好整理前權(quán)屬狀況的確認(rèn)。二是對(duì)涉及土地權(quán)屬調(diào)整的一定要依法確認(rèn)調(diào)整后的權(quán)屬，進(jìn)行變更登記，避免引發(fā)土地權(quán)屬糾紛。三是注意保護(hù)農(nóng)民利益，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)整理后確需對(duì)承包地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，要充分尊重原土地承包經(jīng)營(yíng)者的意愿。

責(zé)任編輯：田茂贏