改革開放三十年來，我國的紀(jì)檢監(jiān)察工作自恢復(fù)重建后，在體制改革、反腐倡廉等方面都取得了很大成績，為了進(jìn)一步推進(jìn)理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，促使權(quán)力監(jiān)督進(jìn)一步得到科學(xué)分解，合理配置，借鑒古今中外的歷史經(jīng)驗，從當(dāng)前較為突出存在的問題出發(fā)，我們認(rèn)為：在紀(jì)檢監(jiān)察工作中，尤應(yīng)重視強化紀(jì)檢監(jiān)察工作中的糾舉功能。

一、強化紀(jì)檢監(jiān)察中糾舉功能的現(xiàn)實考量

(一)糾舉、彈劾是黨章和監(jiān)察法對紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員規(guī)定的一個重要職責(zé)

糾舉不法，歷來是行政監(jiān)察機構(gòu)的責(zé)任，這是從體制內(nèi)監(jiān)督來說；從體制外監(jiān)督來說，國外議會實施監(jiān)督的一個重要手段也是彈劾。可見糾舉、彈劾既是監(jiān)察部門的重要職責(zé)，也是監(jiān)察、監(jiān)督的重要手段。

中國共產(chǎn)黨黨章規(guī)定：黨的各級紀(jì)律檢查委員會要經(jīng)?！皩h員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件”，“受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權(quán)利”。這里雖然沒有明確地使用“糾舉”一詞，但內(nèi)含著紀(jì)檢工作的糾舉責(zé)任。監(jiān)督、檢查是監(jiān)察、督導(dǎo)的意思，是為了發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行糾舉、處理。糾舉的違紀(jì)、甚至違法問題一是來自紀(jì)檢部門進(jìn)行的維紀(jì)檢查，一是來自所受理的黨員控告和申訴?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》第二十條規(guī)定：“對檢舉、控告、申訴中的重要情況和問題，可采取適當(dāng)?shù)臅嫘问剑皶r向黨的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)同志和有關(guān)部門反映?！边@一規(guī)定的內(nèi)容。就是要求紀(jì)檢工作人員將從告狀中收集到的重要違規(guī)不法情況向上級部門糾舉——即“反映”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》提出：黨員在黨內(nèi)監(jiān)督方面的責(zé)任和權(quán)利是：“檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法的事實，同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭?！背袚?dān)著監(jiān)察責(zé)任的紀(jì)檢機構(gòu)和專職人員當(dāng)然更應(yīng)該把糾舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法的事件作為自己的責(zé)任?！吨腥A人民共和國行政監(jiān)察法》第二十九條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)按照下列程序進(jìn)行檢查：(一)對需要檢查的事項予以立項；(二)制定檢查方案并組織實施；(三)向本級人民政府或者上級監(jiān)察機關(guān)提出檢查情況報告；(四)根據(jù)檢查結(jié)果，作出監(jiān)察決定或者提出監(jiān)察建議。”這一表述也未用糾舉、彈劾一類的詞，但糾舉的意義自在。因為檢查出的問題必須向有處罰權(quán)的機構(gòu)糾舉，如古代的御史向皇帝糾舉。而我國當(dāng)前的監(jiān)察機構(gòu)則是檢查、糾舉、審理、處罰權(quán)在一定范圍是合一的，因而似乎糾舉不顯眼，但糾舉的程序仍是有的，何況超出處理權(quán)限的問題還是只能向有處罰權(quán)的部門“糾舉”——即提出檢查情況報告，提出監(jiān)察建議。

(二)各級紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)強化糾舉職能。避免成為單純的辦案機關(guān)

紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)是要辦案的，這決定于它的職責(zé)和權(quán)限。但紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)還有一個十分重要的職責(zé)是監(jiān)察?！氨O(jiān)察”，一般詞典對它的解釋是：監(jiān)督考察；監(jiān)督檢舉。這就是我們這里所說的檢查、糾舉。檢查是為了給糾舉提供具體材料，因此紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)應(yīng)重視自己的糾舉職能，避免成為單純的辦案機關(guān)。

首先，糾舉內(nèi)容的獲得主要靠群眾的檢舉、控告、申訴，并不能有效解決問題。所謂糾舉內(nèi)容的獲得主要靠群眾的檢舉、控告、申訴有兩層意思，一是指糾舉主要是人民向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的檢舉、控訴等，極少或沒有紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)向上，或向司法部門糾舉的問題、事件。若是這樣，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)就只盡了護(hù)紀(jì)的司法職能，未盡其監(jiān)察職能，這自然是不能有效解決問題。一是指紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)糾舉的問題、事件僅來源于人民向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的檢舉、控訴等，若是這樣，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)糾舉的問題、事件就很有局限性。甚至?xí)z漏可能發(fā)現(xiàn)的重大問題或事件。因為由于覺悟不高，擔(dān)心檢舉無效、被報復(fù)打擊無安全保障等原因，人民群眾若不是問題、事件直接涉及其自身，甚至是傷害很大。無法回避，一般是不會主動找到紀(jì)檢監(jiān)察部門去檢舉、控訴的。

其次，從當(dāng)前的現(xiàn)實來看，雖辦理了那么多案件，各黨政機關(guān)的綱紀(jì)的扶持仍不盡如人意，人治肆橫，法制不振。從中紀(jì)委的報告來看，每年全國紀(jì)檢監(jiān)察部門結(jié)案都是十多萬，平均每個省結(jié)案都在三、四千以上，僅從數(shù)字上看，已是不少，但震懾的效果似乎并不顯著。雖然天天在呼喚法制，但仍是人治肆橫，法制不振。顯然這是由于糾舉不到位，并不是不法的手一伸出來就被抓往了，而是被群眾檢舉出來的大致被處理了，而更多的則還在那里我行我素。正因為如此，有些甚至是大案中的要犯，被紀(jì)檢部門收審前多年，實際上己屢有不法行為，但無人糾舉。

再次，派出的紀(jì)檢監(jiān)察干部職能虛化。派出人員往往對所在單位無任何糾舉，有的單位竟然出了大案要案事前也無糾舉。

(三)糾舉、諫諍應(yīng)是對紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員進(jìn)行考績的一個重要方面

上世紀(jì)50年代的“反右擴大化”和“反右傾”時期，從中央到地方的各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)不僅不可能反對和抵制。而且還充當(dāng)了積極的執(zhí)行者。60年代毛澤東同志錯誤地發(fā)動“文化大革命”時，中央和地方各級監(jiān)委除了支持和贊成外，更不可能有任何異議。即使這樣，“中央文革”仍然覺得紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)礙事而將其撤銷。十一屆三中全會后中央和地方各級紀(jì)委得以重建，但“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制并未突破。盡管我們不斷賦予地方紀(jì)委包括加強黨內(nèi)監(jiān)督“五項制度”在內(nèi)的種種權(quán)力。然而，卻絕少有人敢于行使這些權(quán)力。為什么在上世紀(jì)50年代、60年代那種正是展現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察志士風(fēng)節(jié)的政治社會危機時期，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)沒有出現(xiàn)著名的站出來抗?fàn)幍娜?，反而其它部門倒出了著名的抗?fàn)幷吣?，這與中國古代那些礪節(jié)的諫臣諍士涌現(xiàn)時的情況很不一樣。這種情況出現(xiàn)的原因在于理論上對于糾舉、諫諍的價值研究不夠，肯定不夠，甚至錯誤地把它作為封建的糟粕揚棄；實踐上糾舉、諫諍未能作為紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)及其工作人員進(jìn)行考績的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，以勵其節(jié)。

二、糾舉作為一項重要監(jiān)察制度的理論和歷史考查

(一)糾舉的概念闡釋

糾舉，一般詞典的解釋是：督察舉發(fā)。顯然包含有監(jiān)督、檢查、檢舉、揭發(fā)的意思以及報告的某些用法等。所不同的是它更帶有行政職責(zé)的色彩。彈劾與糾舉含意大致相同。彈劾，辭海的解釋是：舊指對政府官員違法或失職行為的檢舉。因為兩者意思相同，所以有時糾舉或彈劾又稱糾彈。

對于彈劾的概念，中西方學(xué)者的定義有一個明顯的不同。中國學(xué)者一般認(rèn)為，彈劾只是一種控訴，不包括處罰、懲戒或罷免在內(nèi)。中國學(xué)者之所以不將審理包括在彈劾之內(nèi)，有著很深的歷史淵源。我國學(xué)者一般將我國古代的御史向君主糾彈某一官吏的不端或不法行為稱之為彈劾，而古代的這種御史的糾彈是不包括懲處的，因為這種糾彈是否采納或進(jìn)行懲處完全取決于君主的意志。在這種傳統(tǒng)意識的影響下，我國學(xué)者一般只是將提出彈劾包括在彈劾程序之中，而將審理程序排除在外。西方學(xué)者一般認(rèn)為，提出彈劾和審理彈劾是彈劾程序不可缺少的兩部分?！队倏迫珪穼椲蓝x為：一種為追究犯罪的議會司法程序，在這程序中，貧民院是控訴者，貴族院是法官?；谖鞣椒伤枷牒蛷椲缹嵺`的影響，我國臺灣地區(qū)的學(xué)者有將彈劾進(jìn)行廣義解釋的趨勢。張寒劍等在《中華民國監(jiān)察院之研究》一書中認(rèn)為：“彈劾權(quán)者，乃監(jiān)察機關(guān)或民意機關(guān)，為典正法度。維持官紀(jì)，對違法或失職之公務(wù)員依法向有權(quán)管轄機關(guān)舉控，使負(fù)公法責(zé)任，而做效尤及來茲之權(quán)力也”。林紀(jì)東說：“彈劾，謂監(jiān)察院對于中央及地方公務(wù)人員之違法失職者，敘明其事實理由，向掌管罷免或懲戒機關(guān)提出，予以罷免或懲戒，以維護(hù)國家與人民利益，而去官邪之制度也”。

雖然他們沒明確指出應(yīng)該將審理程序包括在彈劾程序之內(nèi)，但他們強調(diào)了罷免、懲戒等實際效果，而這些實際效果的取得顯然只有在審理程序之后才能得出的結(jié)論。也就是說，他們是認(rèn)為彈劾包含著彈劾的提出和審理兩方面。從以上對彈劾概念的定義和闡釋，結(jié)合我國實際，可概括出以下三點結(jié)論：

一、彈劫、糾舉在中國古代是同一意義的監(jiān)察用詞，今人把西方議會用以表達(dá)行政檢舉、控訴、糾察等相似意思的那個單詞僅譯作彈勃一詞。

二、提出彈劾和審理彈劾、懲戒是一個不可或缺完整程序。這一點其實中外是一樣的。但西方認(rèn)為，整個程序應(yīng)由彈劾機構(gòu)完成，如議會。為保證公正，規(guī)定由下院彈劾，上院審理。而中國古代的彈劾則是不包括懲處的。

三、我國現(xiàn)在的行政監(jiān)察機構(gòu)是擁有一定的彈劾、審理、懲戒權(quán)的。但這種紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的準(zhǔn)司法權(quán)僅限于黨紀(jì)政紀(jì)方面。而彈劾主要是受理彈劾(檢舉、控告)，并將了解到的重要情況向上級報告(糾舉)或?qū)⒊綑?quán)限的問題、案件轉(zhuǎn)達(dá)其它機關(guān)處理(實際即是向相關(guān)懲戒機關(guān)糾舉)。

(二)糾舉一中外歷史上的一種重要監(jiān)察手段

糾舉，是中國古代的監(jiān)察制度的一大特色；是受到高度肯定和經(jīng)受住幾千年實踐檢驗的有效制度。從政治學(xué)的角度來說，這是封建國家的一種自我調(diào)節(jié)和監(jiān)控的機制，它對于維持封建國家機器的正常運轉(zhuǎn)。維持封建地主階級統(tǒng)治的長治久安，具有非常重要的作用。糾舉被視為糾察官邪、肅正綱紀(jì)、彈糾內(nèi)外、肅清風(fēng)俗必要制度。

晉人劉勰在《文心雕龍》中說，秦漢設(shè)彈劾制，是為了“辟禮門以懸規(guī)，標(biāo)義路以植矩”，使“逾墻者折肱，捷徑者減跡”，以做到“理有典刑，辭有風(fēng)軌，摁有法家之裁，秉有儒家之文”。此乃“直文之舉也”。又說“案劾之奏，所以明憲清國”。由于彈劾對于封建國家長治久安有如此重大意義，因此，彈劾制與御史制伴隨始，為歷代封建王朝所重視和繼承。從糾舉的組織來說，設(shè)有專職的機構(gòu)和官員；從糾舉的對象來說：凡文武百官，內(nèi)外臣僚，甚至包括皇親貴胃與宦官在內(nèi)，不論官階高低都可以彈劾；從糾舉的內(nèi)容來說，則是無所不糾，凡官吏失職、違法犯罪，以至個人思想品德、生活作風(fēng)、婚姻親事、酗酒失態(tài)等，無不在糾彈之列；從糾舉的形式來說，則有露章面劾和封章奏劾等；從糾舉的程序來說，則有提起彈劾，填寫奏狀、進(jìn)狀、裁決等?？傊纬闪艘惶淄暾闹贫?。

彈劾制度是西方憲政制度的重要組成部分。其對于糾正治理偏差，抑制腐敗行為，維護(hù)權(quán)力分立和制衡的政治體制發(fā)揮了重要作用。因而，彈劾權(quán)也被視為是西方議會“器械庫中最為重型的武器”。

“貝殼彈劾”是西方監(jiān)察制度中最早的糾舉方式，是由公民直接行使監(jiān)督權(quán)，對全體公民進(jìn)行監(jiān)督?！柏悮椲馈钡耐怀鎏攸c就是由公民直接行使監(jiān)督權(quán)。羅馬監(jiān)察官制度是一種獨立的，國家權(quán)力對國家權(quán)力監(jiān)督制度。古羅馬的監(jiān)察制度和我國的御史制度是極其相似的，密歇根大學(xué)的一位教授在其所著的《中國明朝的御史制度》一書中認(rèn)為，御史制度(censorial system)中的御史(Censorial)一詞來自古羅馬。由此也可窺見糾舉制在其監(jiān)察體制中的重要性。羅馬監(jiān)察官制度與“貝殼彈劾”相比，民主的因子似乎大為減少了。但是，其體現(xiàn)的權(quán)力對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的思想?yún)s是一個巨大進(jìn)步。

糾舉在近代西方議會彈劾制中大放異彩，使國家真正實現(xiàn)了沒有不受監(jiān)督、糾舉制約的特權(quán)人物。體現(xiàn)了較強的民主精神。議會糾舉的力量和影響很大，是一個震懾力和效力很大的監(jiān)察手段。

彈劾制度在我國民國時期的憲法中有著明確的規(guī)定，在實踐中也曾發(fā)生過對李宗仁總統(tǒng)彈劾事件。新中國成立后，我國偉大的設(shè)計師鄧小平也指出，有必要建立中國的彈劾制度。特別是在我國幾次監(jiān)督法的起草過程中，也曾有草案建議將彈劾制度列為我國監(jiān)督制度的一項重要內(nèi)容?？梢姀棽贫?，在我國的制度建設(shè)中不管在理論還是實踐上都是有重要意義。當(dāng)然立法機關(guān)的糾舉與紀(jì)檢監(jiān)察部門的糾舉是有差別的，但在本質(zhì)上是有同一性的。

(三)糾舉的討論

對于監(jiān)察部門，糾舉職能應(yīng)是它的主要職能，因為機構(gòu)以“監(jiān)察”命名，顧名思義，其首要的職責(zé)自然就是發(fā)現(xiàn)問題，糾舉問題。其它職能應(yīng)還在其次。這是中外一律的。國外強調(diào)體制外監(jiān)督，所以重視議會彈劾，又因其早期議會的彈劾為制約英國國王爭到了一定的司法權(quán)，故而議會彈劾形成了糾舉與審理、處罰的準(zhǔn)司法行為相結(jié)合的傳統(tǒng)。當(dāng)然這一傳統(tǒng)是優(yōu)良傳統(tǒng)，體現(xiàn)了主權(quán)在民的精神，有效制約了最高權(quán)力。但它是分權(quán)制的變體。中國的傳統(tǒng)是體制內(nèi)監(jiān)督，所以重視監(jiān)察機構(gòu)的糾舉。我國現(xiàn)階段的紀(jì)檢監(jiān)察部門在事關(guān)黨紀(jì)政紀(jì)的范圍內(nèi)擁有受理、調(diào)查、審理和處理的準(zhǔn)司法權(quán)，這顯然是受外來監(jiān)察思想、體制的影響。這是符合時代精神的。但在制度建設(shè)上、糾舉的制度條例建設(shè)相對較弱；機構(gòu)設(shè)置上，也沒有建立專門的糾舉內(nèi)設(shè)機構(gòu)和專職的糾舉監(jiān)察人員等。這與古今中外的監(jiān)督監(jiān)察設(shè)置也是有不同之處的。以致一提到中國古代的監(jiān)察人們立刻聯(lián)想到的是御史、給事中的糾舉，一提到國外人們立刻聯(lián)想到的是議會的彈劾，但一提到我國當(dāng)前的紀(jì)檢監(jiān)察工作，人們立刻聯(lián)想到的則是辦案，似乎不是在監(jiān)察而是在司法。當(dāng)然事實上我國紀(jì)檢監(jiān)察部門并未代替司法部門的工作，他們只處理黨政紀(jì)律問題。但為什么會形成這樣的錯覺呢?顯然是糾舉職能不突出所致。因此應(yīng)重視強化糾舉彈劾職能。

糾舉、彈劾一類的文字，現(xiàn)在還有人忌諱使用，認(rèn)為它帶有封建色彩。但糾舉、彈劾雖帶有歷史色彩，由于歷史已賦予它明確的涵意，能準(zhǔn)確表達(dá)應(yīng)有的意思，因此我們還是應(yīng)在適當(dāng)?shù)牡胤街苯硬捎谩Ｎ覀儾荒芾鲜抢г跇O左的緊箍咒里脫不出身來，不能老是簡單地用“封建”兩字掃蕩掉歷史上包含著無數(shù)精華的政治文化。不能因糾舉一類的詞帶有封建色彩，即使很合用也不用。

三、制度構(gòu)成的初步設(shè)想

(一)被糾舉的對象

首先，建議把被糾舉的對象限定為黨政干部，對那些選任類黨政干部，通過行政手段去調(diào)整不太合法。其次，應(yīng)明確人大代表、法官、軍官、離任者及一般事務(wù)類公務(wù)員等五類人不應(yīng)被列入被行政糾舉對象。被糾舉對象可以在審理糾舉案的時候進(jìn)行申訴。但一旦案件審理結(jié)束，被糾舉者必須無條件執(zhí)行，不得拒絕和上訴。

(二)糾舉的主體

一是要有專職的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，二是要有專職糾舉的監(jiān)察人員及兼職的監(jiān)察人員。他們不僅要通過告狀的案件去發(fā)現(xiàn)需要糾舉的問題，還必須自己通過檢查、調(diào)查去發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)行糾舉。

(三)被糾舉行為

應(yīng)為所有“違法違紀(jì)或嚴(yán)重失職的行為”。

第一，犯罪行為應(yīng)該說也是違紀(jì)行為，若還未被起訴，監(jiān)察人員有責(zé)任先予糾舉。查實罪行后，應(yīng)予起訴；

第二，糾舉行為應(yīng)為失職、失誤類行為；

第三，失職失誤類行為可由文件作一細(xì)分，但這種文件應(yīng)僅限于指導(dǎo)，不屬于強制約束。

第四，是否應(yīng)該視作糾舉行為，應(yīng)由糾舉主體認(rèn)定，而非由某些部門和文件定。

(四)糾舉程序

為了規(guī)范糾舉制的運作，各國都有嚴(yán)格的程序規(guī)定，中國如要建立黨政干部糾舉制，也要有一套科學(xué)化、制度化的程序：第一階段，糾舉案的提出。這階段有三點要做，其一。糾舉案提出應(yīng)是專門授權(quán)的人；其二，形成書面的糾舉提案，這種提案一定要形成一種規(guī)范格式，載明糾舉對象、糾舉主體、糾舉事由等；其三，把糾舉案提交給紀(jì)監(jiān)委或相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)班子或黨委。第二階段，對糾舉案的審議。第三階段，對糾舉案的審理。這階段應(yīng)明確三點：糾舉案的審理應(yīng)嚴(yán)肅。比如審理糾舉案先應(yīng)有預(yù)告，要經(jīng)過一段時間的思考準(zhǔn)備。不能臨時動議。比如審理過程中要認(rèn)真聽證，允許雙方充分申辯。又比如在初審后應(yīng)進(jìn)一步取證、調(diào)查、驗證，不能簡單表決等。

(五)糾舉案的審議結(jié)果

第一，是“無罪續(xù)任”之判決。即經(jīng)審議，發(fā)現(xiàn)被糾舉理由不充分或不真實，則宣判其無罪并可續(xù)任原職。

第二，“是去職加刑罰”。即審議機構(gòu)確定被糾舉對象有犯罪行為，于是先免其職，后移交普通法院或特別法院裁決予以刑事懲罰。

第三，是“單一去職”。即審議機構(gòu)確認(rèn)其不適合擔(dān)任原職，故免其職，而對其刑事處分則因為某些規(guī)定限制而放棄追究。

責(zé)任編輯：龍 菲