許多自然災(zāi)害保險(xiǎn)，如地震保險(xiǎn)等，具有公益性質(zhì)，屬于準(zhǔn)公共品險(xiǎn)種，整個(gè)社會(huì)乃至國(guó)家都是這種保險(xiǎn)的受益人。因此，無論從降低保險(xiǎn)人及投保方負(fù)擔(dān)的角度，還是從保障社會(huì)公益的立場(chǎng)，政府都應(yīng)該承擔(dān)起一定的扶持和援助發(fā)展的責(zé)任。

汶川大地震發(fā)生后，有著“社會(huì)穩(wěn)定器”之稱的保險(xiǎn)業(yè)行動(dòng)異常迅速。統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)內(nèi)各家保險(xiǎn)公司共為地震災(zāi)區(qū)捐款超過兩億元，超過3500萬元的捐款用于中小學(xué)重建、遺孤贍養(yǎng)等。

與保險(xiǎn)業(yè)龐大的捐贈(zèng)相比，災(zāi)后保險(xiǎn)公司的賠付反倒略顯單薄。據(jù)保監(jiān)會(huì)最新統(tǒng)計(jì)，截至5月底，保險(xiǎn)業(yè)共接到地震相關(guān)保險(xiǎn)報(bào)案10.3萬件，被保險(xiǎn)人死亡4614人，傷殘2945人，接受醫(yī)療救助2839人，被保險(xiǎn)房屋倒塌2.85萬間，已付賠款1822萬元，比5月18日增加359萬元。

分析人士指出，與震災(zāi)造成的巨大損失相比，保險(xiǎn)業(yè)目前的已賠付款項(xiàng)無疑是杯水車薪，這一方面是由于災(zāi)區(qū)各項(xiàng)重建工作正在恢復(fù)中，保險(xiǎn)理賠尚未迎來高峰期。但另一方面，也凸顯了我國(guó)目前保險(xiǎn)覆蓋率過低、巨災(zāi)保險(xiǎn)機(jī)制缺位的尷尬局面。

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一，災(zāi)害種類多、發(fā)生頻率高、分布地域廣、造成損失大。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)資料顯示，上世紀(jì)全球54個(gè)最嚴(yán)重的自然災(zāi)害中，有8個(gè)發(fā)生在中國(guó)，而這些自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)又多是我國(guó)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海及長(zhǎng)江流域。

不僅如此，自然災(zāi)害發(fā)生的時(shí)間間隔也變得愈來愈小，災(zāi)害造成的損失愈來愈大。據(jù)武漢大學(xué)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所所長(zhǎng)魏華林教授分析，在新中國(guó)成立后的50多年里，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活造成重大沖擊的災(zāi)害已有10次之多，包括1954年的氣候異常、1959年開始的三年自然災(zāi)害、1976年的唐山大地震、1991年的淮河流域和長(zhǎng)江中下游地區(qū)的洪澇災(zāi)害、1998年的長(zhǎng)江大洪水等。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人口與財(cái)富的聚集，巨災(zāi)所造成的損失還有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，近10年來我國(guó)每年因地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失基本維持在2000億元人民幣左右。

已有研究成果表明，年度災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比值（即災(zāi)損率）小于2％時(shí)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響比較輕微，而大于5％時(shí)，對(duì)市場(chǎng)物價(jià)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的影響則比較明顯。與其他國(guó)家相比，目前我國(guó)的災(zāi)損率處于較高水平上。

巨災(zāi)保險(xiǎn)尚不完善

雖然我國(guó)是各種自然災(zāi)害發(fā)生比較頻繁的國(guó)家，因?yàn)?zāi)造成的損失巨大，但相應(yīng)的保險(xiǎn)開發(fā)程度卻很低，專門針對(duì)自然災(zāi)害的保險(xiǎn)險(xiǎn)種不多，如國(guó)際上廣泛流行的地震保險(xiǎn)、泛洪區(qū)的洪水保險(xiǎn)、沿海線上的臺(tái)風(fēng)保險(xiǎn)和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等險(xiǎn)種，有些長(zhǎng)期缺失，有些時(shí)辦時(shí)停。已有的自然災(zāi)害保險(xiǎn)在其經(jīng)營(yíng)過程中，也因承保條件相對(duì)較高，理賠標(biāo)準(zhǔn)過于苛刻，客觀上弱化了保險(xiǎn)功能的發(fā)揮。

據(jù)了解，國(guó)際上成熟的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系基本上分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次是政府的抗災(zāi)應(yīng)急機(jī)制;第二是保險(xiǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能;第三是社會(huì)慈善等民間救助。政府應(yīng)急一般在快速反應(yīng)的層面，補(bǔ)償最大的應(yīng)該是第二層的保險(xiǎn)補(bǔ)償，民間救助只是起到補(bǔ)充的作用。

地震保險(xiǎn)是巨災(zāi)保險(xiǎn)的一個(gè)重要方面。目前我國(guó)對(duì)于地震造成的經(jīng)濟(jì)損失彌補(bǔ)，特別是災(zāi)后恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)保障體制建設(shè)方面還很不完善，國(guó)家財(cái)政救濟(jì)和民間捐助仍然是一種主要方式，但由于規(guī)模有限，其對(duì)損害的補(bǔ)償只能是小范圍和低層次的。而從國(guó)外情況看，許多國(guó)家和地區(qū)的保險(xiǎn)業(yè)在損害補(bǔ)償方面的作用卻相當(dāng)明顯。發(fā)生巨災(zāi)后，保險(xiǎn)賠款可承擔(dān)30%以上的損失補(bǔ)償，發(fā)達(dá)國(guó)家甚至可達(dá)60%、70%。例如，在1994年美國(guó)加利福尼亞地震后，保險(xiǎn)業(yè)支付了折合人民幣近1250億元的賠款，保險(xiǎn)賠付資金成為災(zāi)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的強(qiáng)大動(dòng)力。而在我國(guó)，年初雪災(zāi)過后，保險(xiǎn)覆蓋的損失不足1%，而此次震災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋的損失更是微乎其微!

保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)人士分析指出，雖然目前我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)提供的大多數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品的責(zé)任范圍包括了地震險(xiǎn)，如工程保險(xiǎn)、船舶保險(xiǎn)、飛機(jī)保險(xiǎn)、貨物運(yùn)輸保險(xiǎn)以及各類人身保險(xiǎn)，但市場(chǎng)覆蓋面偏小，保障范圍有限，企業(yè)各類財(cái)產(chǎn)和居民家庭財(cái)產(chǎn)則基本上缺乏地震保險(xiǎn)。

中國(guó)再保險(xiǎn)（集團(tuán)）股份有限公司副董事長(zhǎng)龐繼英在第三屆中國(guó)中部投資貿(mào)易博覽會(huì)上分析說，我國(guó)長(zhǎng)期以來采取的是以國(guó)家財(cái)政和社會(huì)捐贈(zèng)為主導(dǎo)的災(zāi)后救濟(jì)方式，保險(xiǎn)保障的覆蓋水平低。遭受自然災(zāi)害時(shí)，保險(xiǎn)賠付占直接經(jīng)濟(jì)損失的比例僅約5％，而全球的平均水平為36％。在年初的南方雪災(zāi)中，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1500多億元，而保險(xiǎn)業(yè)賠付只有數(shù)十億元。造成巨災(zāi)保險(xiǎn)不足的原因有三個(gè)方面：

一是人民群眾投保意識(shí)不強(qiáng)，逆選擇現(xiàn)象比較明顯，在巨災(zāi)保險(xiǎn)的推進(jìn)過程中缺乏有力的立法支持。從國(guó)際巨災(zāi)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)來看，為了確保巨災(zāi)保險(xiǎn)的覆蓋面，包括美國(guó)、日本在內(nèi)的一些國(guó)家和地區(qū)都采用了一定程度的強(qiáng)制保險(xiǎn)，而我國(guó)目前還沒有相關(guān)的規(guī)定。

二是由于巨災(zāi)的特點(diǎn)是發(fā)生時(shí)間無法預(yù)測(cè)、損失金額巨大，如果沒有完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)公司僅靠自身有限的資本金，根本無法承擔(dān)巨額的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，因此不敢大力開展巨災(zāi)保險(xiǎn)。

三是巨災(zāi)保險(xiǎn)的開展離不開再保險(xiǎn)的支持。但從國(guó)際巨災(zāi)保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)來看，如果沒有完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，沒有政府在財(cái)政、稅收方面的政策支持，僅靠再保險(xiǎn)公司自身的償付能力，也無法完全解決巨災(zāi)保險(xiǎn)的問題。

巨災(zāi)保險(xiǎn)制度呼之欲出

近日，保監(jiān)會(huì)副主席李克穆在北京向媒體表示，目前，我國(guó)政府正在研究推出一種能夠?qū)Φ卣鸬茸匀粸?zāi)害造成的損失進(jìn)行賠付的新型保險(xiǎn)產(chǎn)品，但目前尚未有新產(chǎn)品推出的時(shí)間表。事實(shí)上，早在年初的雪災(zāi)過后，保監(jiān)會(huì)就表示要建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。

魏華林教授指出，保險(xiǎn)的基本功能是對(duì)承保標(biāo)的因?yàn)?zāi)害事故而遭受的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償，保險(xiǎn)補(bǔ)償所堅(jiān)持的基本原則是填平原則，因而保險(xiǎn)形式的補(bǔ)償確定性要大于其他形式；財(cái)政補(bǔ)償受國(guó)家財(cái)政實(shí)力的限制較大，國(guó)家財(cái)政對(duì)災(zāi)害的事后補(bǔ)償總是有限的；社會(huì)捐助受外界文化因素影響較多，在數(shù)量上不可能有太大的突破。

面對(duì)頻繁的自然災(zāi)害，我國(guó)在加強(qiáng)災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)管理的同時(shí)，還需用行政或法律手段推進(jìn)災(zāi)害保險(xiǎn)，包括地震損失保險(xiǎn)、雪災(zāi)損失保險(xiǎn)、旱災(zāi)損失保險(xiǎn)、洪災(zāi)損失保險(xiǎn)、風(fēng)災(zāi)損失保險(xiǎn)等等，擴(kuò)大保險(xiǎn)補(bǔ)償空間，提高災(zāi)害損失的保險(xiǎn)補(bǔ)償比例，使保險(xiǎn)這一現(xiàn)代文明的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制惠及每一個(gè)可能遭受自然災(zāi)害襲擊的單位和個(gè)人。

但專家認(rèn)為，應(yīng)對(duì)巨災(zāi)造成的嚴(yán)重后果，僅靠商業(yè)保險(xiǎn)公司的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)解決不了問題的。魏華林教授說，許多自然災(zāi)害保險(xiǎn)，如地震保險(xiǎn)等，具有公益性質(zhì)，屬于準(zhǔn)公共品險(xiǎn)種，整個(gè)社會(huì)乃至國(guó)家都是這種保險(xiǎn)的受益人。因此，無論從降低保險(xiǎn)人及投保方負(fù)擔(dān)的角度，還是從保障社會(huì)公益的立場(chǎng)，政府都應(yīng)該承擔(dān)起一定的扶持和援助發(fā)展的責(zé)任。

從國(guó)際上看，很多國(guó)家和地區(qū)都建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，在設(shè)立巨災(zāi)損失補(bǔ)償基金、再保險(xiǎn)安排等方面給予政策支持，同時(shí)通過資本市場(chǎng)提升保險(xiǎn)業(yè)的巨災(zāi)承保能力，推出了巨災(zāi)債券等風(fēng)險(xiǎn)證券化產(chǎn)品。

一些海內(nèi)外的風(fēng)險(xiǎn)管理專家認(rèn)為，政府和保險(xiǎn)公司合作進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的模式更符合我國(guó)國(guó)情。中國(guó)再保險(xiǎn)（集團(tuán)）股份有限公司董事長(zhǎng)劉京生說，本著循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)的原則，我國(guó)可以選擇對(duì)民生影響重大的家庭住房、財(cái)產(chǎn)、地震保險(xiǎn)進(jìn)行試點(diǎn)，在吸取國(guó)際巨災(zāi)保險(xiǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，以保障民生為出發(fā)點(diǎn)，提高巨災(zāi)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)保障范圍和水平，充分發(fā)揮保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和社會(huì)管理功能，循序漸進(jìn)地建立我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度和體系。

巨災(zāi)保險(xiǎn)基金也可以成為我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的一個(gè)有效路徑。所謂巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，就是把各保險(xiǎn)公司收取的巨災(zāi)保費(fèi)匯聚起來，實(shí)現(xiàn)逐年積累，?？顚Ｓ?。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司各自積累的準(zhǔn)備金比較分散，很難形成有效的規(guī)模，在應(yīng)對(duì)巨災(zāi)損失時(shí)無法實(shí)現(xiàn)資金在全國(guó)范圍的統(tǒng)一協(xié)調(diào)使用。巨災(zāi)保險(xiǎn)基金制度就是通過再保險(xiǎn)的方式建立全國(guó)統(tǒng)一的巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，對(duì)巨災(zāi)保費(fèi)實(shí)行單獨(dú)立賬、單獨(dú)核算，由專業(yè)再保險(xiǎn)公司代為管理，統(tǒng)一安排國(guó)際再保險(xiǎn)、運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)證券化（如巨災(zāi)債券）等方式分散風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)成本收益的最優(yōu)化。

目前全球已有12個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，大都由政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)牽頭建立，由國(guó)家再保險(xiǎn)公司實(shí)施管理，實(shí)行政府、保險(xiǎn)公司合作分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。結(jié)合我國(guó)情況，巨災(zāi)保險(xiǎn)制度應(yīng)作為一項(xiàng)政策性保險(xiǎn)制度，在巨災(zāi)制度的建立過程中，政府應(yīng)給予一定的支持：一方面是立法支持，在法律上對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度予以明確；另一方面給予巨災(zāi)保險(xiǎn)基金一定的財(cái)政、稅收、金融政策支持，以免出現(xiàn)一次巨災(zāi)就消耗掉大部分甚至全部基金的情況。