摘要：近年來，甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老問題嚴(yán)重，農(nóng)村貧困人口眾多，農(nóng)村勞動力大量向城市流動，家庭養(yǎng)老功能不斷減弱，養(yǎng)老保險覆蓋面不斷降低，農(nóng)村養(yǎng)老保險工作基本趨于停滯。目前甘肅省急需解決農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)問題，建立新型養(yǎng)老保險制度。本文在分析甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)實踐的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的若干設(shè)想。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險 甘肅省 新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

2008年2月18日，勞動和社會保障部農(nóng)村社會保險司副司長劉從龍在“全國農(nóng)村計劃生育家庭養(yǎng)老保險論壇”上說，中國將加快建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，觀念上要從以城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)職工社會保險為重點向建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保險制度轉(zhuǎn)變。鑒于人口老齡化日益嚴(yán)重的現(xiàn)實情況，農(nóng)村養(yǎng)老保險工作又成為當(dāng)前政府的主要工作之一，甘肅地處偏遠(yuǎn)西部地區(qū)，農(nóng)村養(yǎng)老問題在嚴(yán)峻的人口老齡化形勢面前顯得尤為突出。本文將結(jié)合當(dāng)前甘肅農(nóng)

村養(yǎng)老保險的實踐，針對現(xiàn)實需要，對甘肅省如何構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提出若干設(shè)想和建議。

▲▲ 一、甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀分析

（一）甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)實踐

甘肅省是西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，農(nóng)村人口2046.94 萬人，占總?cè)丝诘?1.9%，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的重要意義不言而喻。從1993年開始，根據(jù)國務(wù)院和甘肅省政府關(guān)于開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的要求，先后在敦煌市和蘭州市西固區(qū)等部分市（縣）開展了試點工作。1995年，甘肅省民政廳發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)我省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見》（以下簡稱《工作意見》），農(nóng)村社會養(yǎng)老保險率先在甘肅省河西、蘭州等 “奔小康”的市 (縣)全面展開。1995年至1998年間，是甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老保險工作迅速開展的幾年，全省已有4個市（州）16個縣（區(qū)）建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機(jī)構(gòu)，并且已有8萬多農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，積累保險金350多萬元。1998年以后，由于受管理體制改革、利息持續(xù)下調(diào)及中央關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策變動的影響，甘肅省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)基本停滯，目前甘肅省農(nóng)村社會養(yǎng)老保障僅能照顧到極少數(shù)特困戶和五保戶老人，而大部分農(nóng)村老人老無所養(yǎng)，老無所依。

（二） 甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀分析

1、農(nóng)村貧困人口眾多，積累不足，難以養(yǎng)老

一方面甘肅省農(nóng)村貧困人口眾多，需要扶持貧困人數(shù)數(shù)量大。據(jù)資料顯示，甘肅農(nóng)村貧困面仍然高達(dá)27%，城鎮(zhèn)化水平也明顯低于全國平均水平，而剛剛越過溫飽線的一大批農(nóng)業(yè)人口，隨著農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害、疾病等一系列不確定因素，隨時都有返貧的可能；另一方面長期以來政府對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，再加上近幾年來持續(xù)上漲的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格部分抵消了農(nóng)民收入的增長，農(nóng)民脫貧難度大。

2、家庭贍養(yǎng)能力退化

由于計劃生育基本國策的實施，農(nóng)村人口老齡化正在加快，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了小型化、核心化的趨勢，難以滿足老年人的養(yǎng)老需求。同時年輕勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村家庭的經(jīng)濟(jì)資源已經(jīng)不再掌握在老一代手中，家庭養(yǎng)老的實際能力在弱化，尤其是甘肅省很多農(nóng)村家庭本來就很貧困，更使得許多老人生活在貧困中，根本無法解決自己的養(yǎng)老問題。

3、土地保障功能削弱

一方面農(nóng)村人口持續(xù)增長，人均耕地不斷減少，在許多農(nóng)村種地不僅不能獲得維持生活的收入，甚至出現(xiàn)了虧損，農(nóng)民年老喪失勞動能力后，無法依靠土地收入解決養(yǎng)老問題。另一方面，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量農(nóng)民失去耕地、失去基本生活保障，而微不足道的安置費是難以保證失地農(nóng)民重新置業(yè)的，更不要說以其作為生活保障和養(yǎng)老保障的終極資源。

（三）甘肅省現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題

1、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在制度上的不穩(wěn)定性

甘肅農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》）的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是長官的意愿執(zhí)行的，具有很大的不穩(wěn)定性。

2、農(nóng)村養(yǎng)老資金籌集困難，養(yǎng)老保險基金保值增值問題嚴(yán)重

養(yǎng)老資金的籌集是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題時遇到的最大困難。甘肅省《工作意見》依照《基本方案》的原則，做出了如下規(guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給與政策支持”的原則，在此基礎(chǔ)上，還規(guī)定國家予以政策扶持。同時根據(jù)《基本方案》的規(guī)定，集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付。這樣的規(guī)定雖然體現(xiàn)了國家、集體與個人責(zé)任相結(jié)合的原則，但問題在于甘肅省廣大的農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不平衡，這個規(guī)定從制度上已經(jīng)把甘肅省許多沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展不景氣的農(nóng)村地區(qū)排除在了集體補助之外。同時甘肅省對于集體補助的數(shù)額以及不給與集體補助的懲罰都沒有做出明確的規(guī)定，這為各地鄉(xiāng)村集體逃避集體補助留下了制度空缺。另外在實際執(zhí)行過程中，政府并未承擔(dān)直接財政支持的責(zé)任，這樣，農(nóng)民養(yǎng)老金“以個人繳納為主”則變成了“完全由個人繳納”，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際上演變成了一種強(qiáng)制性儲蓄或鼓勵性儲蓄。

另一方面，保險基金的保值增值也是確保農(nóng)村養(yǎng)老保險順利進(jìn)行的關(guān)鍵性因素。甘肅省《工作意見》規(guī)定：“基金用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，可通過銀行貸款、購買國家債券等途徑，不能直接用于投資，任何單位和個人不得侵占和挪用?！痹趯嶋H運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，一般都采取存入銀行的方式。但是， 由于利率連續(xù)下調(diào)和通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老基金保險要保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。

3、保障水平低

《基本方案》規(guī)定，農(nóng)民交納保險費時，可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、……20元等10個檔次繳費。但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元，這點錢對農(nóng)民養(yǎng)老來說，幾乎起不到什么作用。

▲▲ 三、甘肅省構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的制度設(shè)想

與過去相比，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新之處，首先表現(xiàn)在政府投入，政府拿錢支持農(nóng)村養(yǎng)老保險，明確和強(qiáng)化了政府責(zé)任，調(diào)動農(nóng)民的積極性。其次，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險要符合農(nóng)村的文化和傳統(tǒng)。一方面，農(nóng)民的特點是收入不穩(wěn)定，因此制度一定要有靈活性，另一方面，農(nóng)民的社會保障還是要以個人賬戶為主，權(quán)益明確，資金有保障，農(nóng)民會更放心，參保的積極性也會提高。目前我國許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)都根據(jù)本地實際情況，在農(nóng)村開始實施新型養(yǎng)老保險制度，甘肅省也應(yīng)根據(jù)本省省情，盡快出臺新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

（一）指導(dǎo)思想

根據(jù)社會保障制度的本質(zhì)，甘肅省新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的基本思路應(yīng)該確定為：堅持低標(biāo)準(zhǔn)起步，堅持個人繳納資金為主、集體補助為輔的原則，堅持以個人賬戶為主的儲備積累的保險方法，堅持自愿參加與政策鼓勵相結(jié)合的政策措施，堅持社會養(yǎng)老保險與家庭養(yǎng)老保障相結(jié)合的制度。

（二）具體制度設(shè)計

1、盡快立法，明確農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在社會保障體系中的地位

我國必須盡快根據(jù)《中華人民共和國憲法》的指導(dǎo)思想制定和完善農(nóng)村保障立法體系，在條件成熟時單獨制定農(nóng)村養(yǎng)老保險法案，以明確我國農(nóng)村養(yǎng)老保險不同于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的顯著特點，對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度進(jìn)行總體規(guī)劃，確定相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)。

2、建立個人帳戶儲備積累、繳費確定型的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

由于甘肅省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平低，各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，很難確定統(tǒng)一的繳費標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平。因此農(nóng)村養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)以個人繳費為主、國家財政給予適當(dāng)?shù)难a助，國家給予一定的政策扶持；建立個人賬戶，農(nóng)民個人繳費和集體補助全部記在個人名下，責(zé)權(quán)清晰，適應(yīng)農(nóng)民就業(yè)多元化、流動性大的特點；選擇繳費確定型的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，個人賬戶基金積累期分段計息。

3、加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理，保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的保值增值。

首先，要保證資金的安全性；其次，可以通過法律程序，在保證基金安全的前提下，推行投資代理制度，以提高積累資金的增殖率。另外，農(nóng)村養(yǎng)老保險以縣為覆蓋范圍，基金大多集中在縣級保障部門，因此可以規(guī)定，不能保證適當(dāng)增殖率的投資主體，要在一定期限內(nèi)放棄投資權(quán)，將養(yǎng)老保險基金全部或部分上繳。

4、完善相應(yīng)的監(jiān)管制度，加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的職能隊伍建設(shè)。

可以通過制定詳細(xì)的法律法規(guī)，依法建立國家監(jiān)督、地方監(jiān)督委員會、中介市場監(jiān)督和受益人監(jiān)督的系統(tǒng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系。

總之，甘肅省必須立足于本省實際情況，建立科學(xué)而合理的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度，切實保障農(nóng)民養(yǎng)老問題。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項造福農(nóng)民的偉大工程，完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度將具有更為特殊的意義。

參考書目：

[1] 林嘉 著，《社會保障法的理念、實踐與創(chuàng)新》[M]，中國人民大學(xué)出版社，2002年出版。

[2] 王國軍 著，《社會保障：從二元到三維——中國城鄉(xiāng)社會保障制度的比較與統(tǒng)籌》[M]，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2005年出版。

[3] 李珍 著，《社會保障制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》[M]，武漢大學(xué)出版社，1999年出版。

[4] 王國軍，《中國城鄉(xiāng)社會保障制度銜接初探》[J]，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第2期。

（責(zé)任編輯：張曉輝）