摘要：本文從內(nèi)部控制制度的概念入手簡述其含義，從概括性原則和具體性措施兩個方面，論述了事業(yè)單位如何建立和完善內(nèi)部控制制度，并著重對內(nèi)部控制整體框架的要素進行探討。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 內(nèi)部控制

內(nèi)部控制是企事業(yè)行政單位為了提高會計信息的質(zhì)量，保護資產(chǎn)的安全和完整，確保有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行而制定和實施的一個控制系統(tǒng)。有效的內(nèi)部控制制度是提高單位的管理水平和防止錯誤舞弊的重要基石。

▲▲ 一、當(dāng)前事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問題

（一）財務(wù)管理制度不健全

有效的管理控制需要堅實的基礎(chǔ)，但行政事業(yè)單位財務(wù)會計基礎(chǔ)工作仍較薄弱，還需要進一步的強化。在部分行政事業(yè)單位中，《會計法》等法規(guī)、制度沒有建立有效的貫徹執(zhí)行機制，因而未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。內(nèi)部牽制制度、內(nèi)部稽核制度、內(nèi)部會計監(jiān)督制度沒有得到真正落實。會計工作機構(gòu)、會計崗位設(shè)置不合理。有的單位至今還沒有單獨制定內(nèi)部的財務(wù)管理制度，許多財務(wù)事項的動作與管理措施僅是慣例，而沒有相應(yīng)的成文制度保證，管理的隨意性較大。記賬人員與出納人員沒有實行崗位分離，或只實行崗位分離，沒有相互制約。由于職權(quán)不明確，責(zé)任不清楚，程序不規(guī)范，致使職務(wù)重疊，相互扯皮，越權(quán)行事，弄虛作假，造成會計工作秩序混亂，財務(wù)管理失控。

（二）會計核算不規(guī)范

有的單位兩套會計核算制度同時運行，支出核算混亂，有的單位固定資產(chǎn)賬面上有記載，但實物已經(jīng)不存在，而實際上在用的某些固定資產(chǎn)卻未依價入賬，形成賬外資產(chǎn)。另外也存在著不同單位之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移，卻未辦理相應(yīng)手續(xù)。有些單位的原始票據(jù)不能反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)的本來面目，人為捏造會計事實，隨意擴大開支范圍，提高開支標(biāo)準。有的將預(yù)算外收入掛在往來賬上，以此來掩蓋收益。有的單位在年終結(jié)帳時，不將收入和支出結(jié)轉(zhuǎn)“結(jié)余”科目，而是將收入和支出對轉(zhuǎn)，使“結(jié)余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結(jié)余狀況。由于原始憑證和會計核算的失真，會計報表的填制缺乏真實的基礎(chǔ)資料，最后導(dǎo)致財務(wù)會計報告信息失真，不能真實反映單位的財務(wù)收支狀況和經(jīng)營成果。會計資料的完整性，合法性，正確性無法保證。

（三）部門預(yù)算執(zhí)行不嚴

預(yù)算控制是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)。部門預(yù)算有一套嚴格的程序和系統(tǒng)，是行政事業(yè)單位特有的內(nèi)部控制手段之一。雖然行政事業(yè)單位大都實行了部門預(yù)算制度，但預(yù)算之外的追加調(diào)整項目仍然很多。追加項目越多，預(yù)算的隨意性越大，權(quán)威性和約束力就越差。行政事業(yè)單位資金來源的多元化，使得財政監(jiān)督難以到位，預(yù)算執(zhí)行失控。

▲▲ 二、內(nèi)部控制制度設(shè)計的原則

（一）合法合規(guī)性原則

內(nèi)部控制制度應(yīng)符合國家有關(guān)法律法規(guī)和本單位的實際情況，確保國家的法律法規(guī)和單位的內(nèi)部規(guī)章制度能在本單位有效施行。

（二）全面性原則

內(nèi)部控制制度應(yīng)涵蓋單位內(nèi)部各個部門及各個崗位的每項經(jīng)濟業(yè)務(wù)、并針對業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點，將內(nèi)部控制落實到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個環(huán)節(jié)。

(三）崗位責(zé)任制原則

內(nèi)部控制制度應(yīng)保證單位內(nèi)部機構(gòu)、崗位及其職責(zé)權(quán)限的合理設(shè)置和分工，堅持不相容職務(wù)相互分離，確保不同科室和崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督。

（四）適時性原則

內(nèi)部控制制度是一個動態(tài)的過程，它隨內(nèi)外環(huán)境的變化而變化，制度不是僵死的教條，與業(yè)務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)已修訂，單位的工作范圍發(fā)生變化等情況，都會引起制度的改變，單位應(yīng)根據(jù)這些變化，與時俱進地對制度進行修訂和完善，使之更好地發(fā)揮監(jiān)督和控制作用。

▲▲ 三、建立和完善內(nèi)部控制制度的措施

根據(jù)2007年1月1日起開始實施的中國注冊會計師準則（以下簡稱新審計準則）1211號《了解被審計單位及其環(huán)境并評估重大錯誤風(fēng)險》的規(guī)定，內(nèi)部控制是被審計單位為了合理保證財務(wù)報告的可靠性、經(jīng)營的效率和效果以及對法律法規(guī)的遵守，由治理層、管理層和其他人員設(shè)計和執(zhí)行的政策和程序。其組成要素包括：控制環(huán)境、風(fēng)險評估過程、信息系統(tǒng)與溝通、控制活動對控制的監(jiān)督五個要素。其中控制環(huán)境包括治理職能和管理職能，以及治理層和管理層對內(nèi)部控制極其重要的態(tài)度、認識和措施。它又包括以下七個要素：⑴對誠信和道德價值觀念的溝通與落實；⑵對勝任能力的重視；⑶治理層的參與程度；⑷管理層的理念和經(jīng)營風(fēng)格；⑸組織結(jié)構(gòu)；⑹職權(quán)與責(zé)任的分配；⑺人力資源政策與實務(wù)。

新《會計法》明確規(guī)定各事業(yè)單位應(yīng)建立健全內(nèi)部控制制度，財政部頒布的《內(nèi)部會計控制規(guī)范》也針對會計控制的目標(biāo)、原則、監(jiān)督、檢查作出明確的規(guī)定，內(nèi)控這一管理手段正逐漸成為單位管理的核心與重點工作。

（一）完善單位的內(nèi)控環(huán)境

控制環(huán)境是指對建立、加強或削弱特定政策、程序及其效率產(chǎn)生影響的各種因素。任何單位的內(nèi)部都存在于一定的控制環(huán)境中，它是一種氛圍，是一種企業(yè)文化，影響會計的意識控制和實施控制的自覺性。它是實行內(nèi)部控制的基礎(chǔ)和前提，建立和完善內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)從內(nèi)控環(huán)境著手才能起到治本的效果。

1.完善單位的治理結(jié)構(gòu)。內(nèi)控環(huán)境的重要內(nèi)容之一就是事業(yè)單位的法人治理結(jié)構(gòu)，管理層通過實施內(nèi)控，使內(nèi)控制度成為“單位之法”，它對每個成員都有效，都必須無條件遵循，任何人都不得游離于它之外，凌駕于它之上，從而實現(xiàn)在法律面前人人平等。否則，會出現(xiàn)漏洞。例如：國家審計署發(fā)布的2007年第６號（總第２４號）：“49個部門單位2006年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支審計結(jié)果)（中）”（07—9—19），某部擴大專項資金開支范圍支出99.79萬元，挪用專項資金2500萬元?？梢?，一個單位如果沒有內(nèi)部控制制度，或執(zhí)行不好，就給國家和單位造成不可挽回的經(jīng)濟損失，說明內(nèi)控制度的建設(shè)，更需要完善的治理結(jié)構(gòu)。

2．提高相關(guān)人員的道德修養(yǎng)和專業(yè)素質(zhì)，使內(nèi)部控制機制得以順利運行的前提。首先，要加強會計人員的政策教育、法制教育以及會計職業(yè)道德教育，增強會計人員紀律性，使其具有強烈的責(zé)任感，在履行職責(zé)中遵紀守法，無論何種情況都不喪失原則。其次應(yīng)加強對會計人員的繼續(xù)教育，堅持定期培訓(xùn)，定期考核，嚴格上崗證的管理，提高會計人員的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時會計人員還應(yīng)掌握崗位所需的內(nèi)部會計控制知識，能正確應(yīng)用內(nèi)部會計控制方法實現(xiàn)企業(yè)的控制目標(biāo)。另外，對內(nèi)部審計人員的職業(yè)道德教育和職業(yè)技能培訓(xùn)也不容忽視，只有使內(nèi)部審計人員意識到自身職責(zé)的重要性，掌握了科學(xué)的內(nèi)部審計方法，內(nèi)部審計才能真正起到對內(nèi)部會計控制的監(jiān)督作用。

3．倡導(dǎo)以人為本的企業(yè)文化實現(xiàn)“軟控制”。內(nèi)部控制作用發(fā)揮的關(guān)鍵，在于能否將其變?yōu)閱挝粌?nèi)部自發(fā)需要。應(yīng)通過對相關(guān)知識的宣傳，提高管理層對內(nèi)部控制的認識水平。對于普通員工更應(yīng)本著“以人為本”的原則，圍繞著人的價值管理，展開單位內(nèi)部控制活動的各項內(nèi)容，協(xié)調(diào)單位內(nèi)部控制中的各種關(guān)系，創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍，制定相應(yīng)激勵措施，使每個員工都以主人翁的態(tài)度參與單位的管理，充分發(fā)揮其主動性、積極性與創(chuàng)造性。這樣無論在內(nèi)部會計控制制度的制定環(huán)節(jié)，還是執(zhí)行環(huán)節(jié)，都能變“要我控制”為“我要控制”，從而達到內(nèi)部會計控制的最佳效果。

（二）進行信息流動與溝通

事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立一個良好的信息與溝通系統(tǒng)，包括財務(wù)信息系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)。財務(wù)信息系統(tǒng)以會計為主，提供有關(guān)財務(wù)方面的信息，而管理系統(tǒng)還提供非財務(wù)的信息?？纱_保組織中每個人均清楚地知道其所承擔(dān)的特定職務(wù)，每位職工了解內(nèi)部控制制度的有關(guān)方面，這些方面如何生效以及在控制制度中所扮演的角色、所擔(dān)負的責(zé)任以及所負責(zé)的活動怎樣與他人的工作發(fā)生關(guān)聯(lián)等，職工需知道單位期望他們做出那種行為、那種行為被接受、那種行為不被接受，職工還需知道在其執(zhí)行職責(zé)時，一旦有非預(yù)期的事項發(fā)生，除了要注意該事項本身之外，尚應(yīng)注意導(dǎo)致該事項發(fā)生的原因。

（三）加強事業(yè)單位的監(jiān)督

單位的內(nèi)部控制是一個過程，這個過程是通過納入管理過程的大量制度及活動實施的。因此，要確保內(nèi)部控制制度被切實地執(zhí)行且執(zhí)行的效果良好，內(nèi)部控制能夠隨時適應(yīng)新情況等，內(nèi)部控制就必須被監(jiān)督。監(jiān)督是一種隨著時間的推移而評估制度執(zhí)行質(zhì)量的過程，分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

1.充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用。要確保內(nèi)部會計控制制度切實得到執(zhí)行并取得良好的效果，就必須對其施以恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，最主要的監(jiān)督評價方式就是內(nèi)部審計。當(dāng)務(wù)之急是確立內(nèi)部審計在監(jiān)督、檢查內(nèi)部會計控制工作中的獨立地位，并切實實現(xiàn)內(nèi)部審計由事后監(jiān)督職能向事前、事中監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)變，使其監(jiān)督具有日常性與全過程控制性，并將監(jiān)督、評價結(jié)果及時反饋，協(xié)助單位進行內(nèi)部會計控制制度的制定。

2.促進和完善對單位內(nèi)部控制體系的外部監(jiān)督。這需要立法、執(zhí)法、審計、監(jiān)管諸方面對單位內(nèi)控進行獨立、客觀、公正的研究，或制定準則，或指出指南，或提供框架和參考依據(jù)。

另外，還應(yīng)完善內(nèi)部會計控制評價體系。但為應(yīng)對內(nèi)部會計控制的有效性進行科學(xué)的評價，從中發(fā)現(xiàn)使內(nèi)部會計控制體系作用弱化的原因及薄弱環(huán)節(jié)，進而推進內(nèi)部會計控制制度建設(shè)。還應(yīng)在內(nèi)部會計控制實踐中積極探索有效的內(nèi)部控制方法，使內(nèi)部會計控制在單位的內(nèi)部管理中發(fā)揮應(yīng)有的效果。

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（責(zé)任編輯：張曉輝）