一、引言

自1998年人民銀行在管理體制改革中設(shè)立內(nèi)審部門以來，總行以及各分支行始終把內(nèi)部控制體系建設(shè)作為加強(qiáng)內(nèi)部管理的重要內(nèi)容，創(chuàng)造性地開展了一系列工作：（1）以內(nèi)審司為主開展了大量的理論準(zhǔn)備和調(diào)研宣傳工作。（2）除內(nèi)審司外，總行其他司局及分支行也在積極探索內(nèi)控體系建設(shè)和加強(qiáng)內(nèi)控運(yùn)行管理?？傂袝?jì)司、貨幣金銀局、國庫局等部門分別就分管業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范和內(nèi)部控制做出規(guī)定，天津分行、濟(jì)南分行、南京分行、長沙中心支行等機(jī)構(gòu)也積極探索并強(qiáng)化內(nèi)控管理，在所轄行初步形成了橫向延伸、縱向管理的內(nèi)控運(yùn)行、考核評價(jià)機(jī)制，取得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。（3）進(jìn)行組織推動。自1999年2月人民銀行總行內(nèi)審司推出《人民銀行內(nèi)審原理與實(shí)務(wù)》以來，通過大量調(diào)查研究，試點(diǎn)實(shí)踐，認(rèn)真總結(jié)國內(nèi)外內(nèi)控制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，2006年4月總行下發(fā)《中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)控制指引》，形成了人民銀行關(guān)于內(nèi)部控制的第一個(gè)行政規(guī)定，標(biāo)志著人民銀行內(nèi)部管理工作邁上了一個(gè)新臺階，開始與國際接軌。但從總體上來看，人民銀行的內(nèi)控體系還不完善，內(nèi)控水平相對于國際同行還有較大的差距，需要進(jìn)一步提升和改善。

二、人民銀行內(nèi)控管理中存在的問題分析

（一）內(nèi)控環(huán)境方面的問題

1.認(rèn)識不到位，思路不明確

一是部分分支行領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為人民銀行各項(xiàng)工作已經(jīng)制定了一系列的制度辦法，在實(shí)踐中也已發(fā)揮了較好的規(guī)范作用，沒有必要再搞一套體系；二是部分分支行領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這一現(xiàn)代管理方法源于美國，不適合中國國情；三是部分支行沒有把內(nèi)控體系建設(shè)作為一個(gè)全局問題來對待，忽視了內(nèi)部控制的整體建設(shè)，哪個(gè)環(huán)節(jié)出了問題就在哪里修補(bǔ)，忙于整章建制，把內(nèi)控體系建設(shè)等同于整理完善內(nèi)部管理制度。由于內(nèi)部控制體系的理論建設(shè)不足，致使長期以來許多分支行雖然重視內(nèi)部管理，但相當(dāng)一部分單位沒有形成系統(tǒng)、規(guī)范的內(nèi)控機(jī)制。

2.內(nèi)控文化還未真正形成

文化建設(shè)的好壞直接影響干部職工的內(nèi)控意識，直接決定內(nèi)控制度執(zhí)行的效果。因此，內(nèi)控建設(shè)必須與央行文化建設(shè)相結(jié)合。目前，部分分支行文化建設(shè)沒有反映內(nèi)部控制的要求，不注意培養(yǎng)樹立“內(nèi)部控制先行”的理念，不能持之以恒地開展業(yè)務(wù)制度的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。有的分支行甚至把“經(jīng)常加班加點(diǎn)”、“放棄休假”、“多少年如一日在某某崗位上辛勤耕耘”等內(nèi)容，作為先進(jìn)事跡加以宣傳，忽視了內(nèi)控制度對某些部門人員強(qiáng)制休假、定期輪崗的要求。上述現(xiàn)象充分表明，內(nèi)控文化并未從上到下在銀行真正形成，不少分支行對于內(nèi)控的認(rèn)識存在偏差甚至是錯(cuò)誤的，這嚴(yán)重影響了人民銀行內(nèi)控制度實(shí)施和內(nèi)控機(jī)制的有效運(yùn)行。

（二）內(nèi)控體系和制度建設(shè)方面的問題

1.內(nèi)控評價(jià)體系不健全

內(nèi)控評價(jià)是采取科學(xué)方法對內(nèi)部控制是否健全有效的檢驗(yàn)，是內(nèi)部控制體系的重要環(huán)節(jié)。目前《人民銀行內(nèi)部控制指引》已提出監(jiān)督評價(jià)的要求，但大部分分支行還沒有制定內(nèi)控評價(jià)考核辦法，也沒有開展這項(xiàng)工作。內(nèi)控評價(jià)體系不健全不但影響內(nèi)控監(jiān)督的質(zhì)量與效果，而且影響到內(nèi)部控制體系建設(shè)的不斷深化。

2.內(nèi)控制度建設(shè)相對滯后

內(nèi)控制度建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程和預(yù)防性控制，只有具備全面、細(xì)致、高效、適用這些最基本的要素，才能真正發(fā)揮其效能，但在實(shí)際執(zhí)行中存在著四個(gè)方面的缺陷：（1）在不斷推出新業(yè)務(wù)、新操作工具的同時(shí)，相應(yīng)的管理制度、崗位職責(zé)及操作規(guī)程顯現(xiàn)出一定的滯后性，無章可循，無據(jù)可查，而是把以往的經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)要求結(jié)合起來，逐步推進(jìn)業(yè)務(wù)向前發(fā)展。這種摸著石頭過河的做法有著諸多弊端，在缺乏相應(yīng)的約束力和監(jiān)督手段的情況下，有明顯的操作空白點(diǎn)。（2）現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行的各項(xiàng)制度所體現(xiàn)的相互牽制原則缺乏一個(gè)統(tǒng)一的內(nèi)控法規(guī)，不能把相關(guān)業(yè)務(wù)銜接起來，達(dá)到相互制約、相互協(xié)調(diào)的目的。（3）一些規(guī)章制度的制定粗細(xì)不一，有的過于簡單，缺乏系統(tǒng)性，有的過于粗糙，缺乏嚴(yán)密性，在涉及某些具體業(yè)務(wù)需引規(guī)據(jù)法時(shí)往往是無從下手，還要浪費(fèi)精力去尋找相關(guān)依據(jù)。（4）對重要崗位和人員的業(yè)務(wù)行為、職責(zé)缺乏具體的內(nèi)控流程和監(jiān)督規(guī)則，權(quán)、責(zé)、利雖確定得很明確，但沒有嚴(yán)格而恰如其分的表述，使內(nèi)控的主體在業(yè)務(wù)操作和行為規(guī)范上有較大的不確定性、隨意性與盲目性。

（三）內(nèi)控制度執(zhí)行和監(jiān)督方面的問題

1.內(nèi)控制度執(zhí)行不規(guī)范

制度執(zhí)行是內(nèi)部控制的第一道防線。目前，在制度執(zhí)行方面，確實(shí)存存一些薄弱環(huán)節(jié)和不規(guī)范現(xiàn)象，增加了各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。有些分支行由于領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員認(rèn)識不足和重視不夠，仍然存在不按規(guī)定程序和授權(quán)辦事、不相容崗位兼崗操作、個(gè)別業(yè)務(wù)遵從習(xí)慣做法等有章不循的現(xiàn)象。這種對人員依賴程度大于制度約束程度的問題，極易發(fā)生各類事故和案件。

2.業(yè)務(wù)主管部門及綜合管理部門的監(jiān)督管理弱化

業(yè)務(wù)主管部門及綜合管理部門的控制是內(nèi)部控制的第二道防線。目前，由于業(yè)務(wù)主管人員及辦公室、人事、紀(jì)檢監(jiān)察等綜合部門管理人員的自身工作的制約，無力對下級行或管轄的相關(guān)業(yè)務(wù)有效履行監(jiān)督檢查職責(zé)。

3.內(nèi)審再監(jiān)督作用沒有得到充分發(fā)揮

內(nèi)審部門的再監(jiān)督是內(nèi)部控制的第三道防線。目前，在內(nèi)控聯(lián)動格局尚未形成的情況下，分支行大都將內(nèi)控監(jiān)督責(zé)任放在內(nèi)審部門。但由于內(nèi)審監(jiān)督往往是事后監(jiān)督多，事前及事中監(jiān)督少，監(jiān)督滯后，加上各級行內(nèi)審力量普遍不足，只能選擇部分機(jī)構(gòu)或業(yè)務(wù)開展審計(jì)，監(jiān)督范圍有限，著力也不均衡，僅靠這一道防線無法產(chǎn)生令人滿意的控制效果。

三、改善人民銀行內(nèi)控管理的建議

（一）內(nèi)控環(huán)境需進(jìn)一步改善

1.明確責(zé)任和提高認(rèn)識

做好內(nèi)控工作，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，是每個(gè)部門和員工應(yīng)普遍遵循的工作導(dǎo)向之一。這一方面要明確責(zé)任和義務(wù)，充分發(fā)揮員工主觀能動性，增強(qiáng)人人防范，降低風(fēng)險(xiǎn)，減少損失的責(zé)任心和緊迫感，以主人翁的精神擔(dān)負(fù)使命。另一方面要提高認(rèn)識，遵章工作，杜絕違章操作。要通過采取建立嚴(yán)密、有效的組織控制體系，明晰應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，按制度辦事，按法規(guī)工作，不斷優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境，增強(qiáng)制約實(shí)效，摒棄不正確的思想觀念，牢固把握和嚴(yán)格遵守內(nèi)控制度。

2.強(qiáng)化培訓(xùn)，重點(diǎn)防范

金融員工作為內(nèi)控的主體，是內(nèi)控制度的承擔(dān)者，提高員工的素質(zhì)是加強(qiáng)內(nèi)控

制度建設(shè)的重中之重。因此，要加大對員工培訓(xùn)的力度，并使其制度化、規(guī)范化，應(yīng)采取定期進(jìn)行離崗脫產(chǎn)的系統(tǒng)培訓(xùn)的方式，讓每位員工都能學(xué)以致用，在實(shí)踐中學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)中提高。同時(shí)要真正把重要崗位輪換制度落到實(shí)處，要通過崗位輪換制度，一方面使更多的員工了解接觸更多的業(yè)務(wù)和部門，得到更多方面的鍛煉和提高，成為更多的業(yè)務(wù)多面手和復(fù)合型人才，另一方面使管理者能夠根據(jù)工作需要，挖掘人力資源，發(fā)揮人才優(yōu)勢，最大限度地發(fā)揮出每個(gè)人的主觀能動性。

（二）內(nèi)控體系需進(jìn)一步完善

在科學(xué)設(shè)置內(nèi)控體系工作中，要針對轄區(qū)實(shí)際，突出重點(diǎn)，分類治理，抓住熱點(diǎn)，解決疑點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)發(fā)出預(yù)警。因此在完善內(nèi)控體系工作中，首先要注重布局的合理性，通過設(shè)立相應(yīng)的操作程序和控制步驟來避免和減少風(fēng)險(xiǎn)，全面、完整地覆蓋到各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)部門，不留有任何死角和空白點(diǎn)。其次是要注重崗位責(zé)任制和規(guī)范崗位管理措施的全面性，并結(jié)合工作實(shí)際，對原有的各類制度和業(yè)務(wù)規(guī)定加以分析、提煉，形成綜合性和規(guī)范性文件，以此界定各部門、崗位控制的目標(biāo)、對象、原則、重點(diǎn)控制環(huán)節(jié)和要求。再次是注重各種控制程序及整個(gè)控制體系的完整性，把好各種內(nèi)控制度之間的銜接關(guān)，堵住相互矛盾甚至出現(xiàn)控制空白點(diǎn)的現(xiàn)象。最后強(qiáng)調(diào)部門之間的密切協(xié)作，通過理順內(nèi)部管理關(guān)系，進(jìn)一步明確責(zé)任，細(xì)化內(nèi)控制度，以達(dá)到真正規(guī)范各項(xiàng)業(yè)務(wù)操作的目的。

（三）內(nèi)控制度的執(zhí)行和監(jiān)督需進(jìn)一步重視

1.強(qiáng)調(diào)制度落實(shí)和執(zhí)行

要徹底轉(zhuǎn)變過去重制度制定，輕制度落實(shí)和執(zhí)行的思想觀念，以嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的方法，建立科學(xué)、嚴(yán)密、有效的組織控制體系，對各項(xiàng)規(guī)章制度進(jìn)一步實(shí)行細(xì)化、量化，嚴(yán)格崗位分工控制、授權(quán)授信制度，系統(tǒng)化業(yè)務(wù)操作流程制度，規(guī)范財(cái)務(wù)、國庫、發(fā)行業(yè)務(wù)的行為，完善化貨幣政策崗位職責(zé)，做到以崗定人、定責(zé)，各司其職，既要行使好權(quán)利，又要把好管理關(guān)，把切實(shí)可行的各工作崗位的控制程序和業(yè)務(wù)操作流程貫穿到每一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中去，有效制止越權(quán)、超權(quán)等放任行為的發(fā)生。

2.搞好過程控制

內(nèi)部控制有自控、互控、再監(jiān)督三道防線，其中自控是指崗位責(zé)任的約束和部門內(nèi)的檢查；互控是指部門間的相互制約和業(yè)務(wù)主管部門、綜合部門對具體業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督；再監(jiān)督是指內(nèi)審部門對具體業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督。嚴(yán)把三道防線可以稱作過程控制，是內(nèi)控體系建設(shè)的關(guān)鍵。內(nèi)部控制不是以單位中的個(gè)別機(jī)構(gòu)、個(gè)別崗位、個(gè)別活動為控制對象，而是涉及到單位中所有機(jī)構(gòu)、所有崗位、所有活動及其具體環(huán)節(jié)，是由點(diǎn)到線、由線到面、逐級結(jié)合、立體交叉的控制網(wǎng)絡(luò)。因此，構(gòu)建內(nèi)部控制體系，實(shí)施內(nèi)控運(yùn)行管理，應(yīng)牢固樹立過程控制意識，運(yùn)用先進(jìn)的管理方法，制定簡單明確的管理標(biāo)準(zhǔn)，以落實(shí)崗位責(zé)任制為基礎(chǔ)，以合規(guī)辦事、程序化操作、提高工作效率、監(jiān)督形成合力為重點(diǎn)，以安全、高效為目的，嚴(yán)把三道防線，人人都講內(nèi)控，人人都按職責(zé)落實(shí)內(nèi)控，及時(shí)主動糾正不符合內(nèi)控要求的行為，為防范各類風(fēng)險(xiǎn)提供保障。

（作者單位：中國人民銀行溫州市中心支行）