近些年來，政府部門一直試圖用一種體制外的辦法，來解決體制內(nèi)公務員的供需矛盾。2007年12月，上海市浦東新區(qū)“聘用制公務員”在全國進行首批試點。

2008年7月起，揚州全面試行“政府雇員制度”，面向社會公開招聘。預計下半年產(chǎn)生的“政府雇員”會在10名左右，簽1—3年的合同，最高拿14萬元甚至更高的年薪。人事專家稱，“政府雇員”有助于改善機關公務員的人才結(jié)構(gòu)，正成為一種趨勢而走向常態(tài)化。

而早在2007年12月，上海市浦東新區(qū)作為人事部“聘用制公務員”在全國的首批試點，已就金融規(guī)劃、經(jīng)濟分析、教育規(guī)劃和創(chuàng)業(yè)風險投資等6個崗位面向全國招聘。截至2008年6月1日，有5個崗位已經(jīng)簽約，新區(qū)發(fā)改委金融規(guī)劃與研究的崗位因沒有招到合適的人選，只好空缺。

新崗位催生“聘用制公務員”

從老師到公務員，這個跨度對于劉文杰來說，除了思維方式從微觀偏向宏觀外，并無太多其他的轉(zhuǎn)變。

他還是像從前一樣思考問題。不過，以前想的是怎樣搞好一個學校的教育，現(xiàn)在則想的是怎么提高一個地區(qū)的教育水平——此前他是上海市浦東新區(qū)一所學校的校務處主任，現(xiàn)在則在浦東新區(qū)社會發(fā)展局教育處，主管該區(qū)的教育綜合規(guī)劃。

2008年6月1日，他與浦東新區(qū)社發(fā)局教育處簽約，成為全國首批“聘用制公務員”。與他同時完成這種“角色轉(zhuǎn)變”的，在浦東還有4人。

“這是一個新設的崗位。”劉文杰告訴記者，“這方面的工作(教育規(guī)劃)以前不是很多，還沒有重要到需要安排一個專門崗位的程度?！?/p>

但浦東新區(qū)經(jīng)過18年的高速發(fā)展，已經(jīng)過了以政策變現(xiàn)為支撐的粗放式的發(fā)展階段，要繼續(xù)謀求一枝獨秀，“就要把注意力放在機制和體制的革新上”——2005年，浦東新區(qū)被批準為全國第一家綜合改革配套實驗區(qū)?！芭涮资裁?？”在劉文杰看來，“就是機制和體制”。

此次招聘的其他5個崗位，也與教育規(guī)劃一樣，多為新設，都與所屬行業(yè)在新的發(fā)展階段的要求有關。

建立在微觀教育實踐基礎上的宏觀規(guī)劃，能為教育提供一個更為明確的方向，這個方向?qū)τ谝堰M入改革“深水區(qū)”的浦東非常重要，因為過去“想到哪兒做到哪兒”的發(fā)展模式，很容易在感性的支配下在原來的路上打轉(zhuǎn)兒。

事實上，早在2003年，浦東的城鄉(xiāng)教育開始統(tǒng)一劃歸新區(qū)社發(fā)局管理后，教育規(guī)劃的重要性已經(jīng)開始顯現(xiàn)出來。但首先面臨的一個現(xiàn)實問題是：城市和農(nóng)村的學校由于發(fā)展基礎不同，其師資、硬件等條件相差甚大，而教育公平又是政府工作的題內(nèi)之義，如何才能做到這一點？

“這不是一個行政命令就能解決的問題?！眲⑽慕苷f，“關鍵是制定一個怎樣的政策來引導的問題，而要引導的核心要素，就是師資。”

“在通常情況下，沒有一個老師愿意從城區(qū)流動到農(nóng)村去?！钡庵肋@一點遠遠不夠，劉文杰要做的，就是分析這種想法背后的各種現(xiàn)實因素，并提出應對之策。

“城里老師不愿去農(nóng)村的原因，無非是鄉(xiāng)村交通不便，基礎設施落后，生源較差等等?！眲⑽慕芊治觯罢叩闹贫ㄊ紫纫紤]到這些現(xiàn)實，然后拿出有吸引力的補償方案?！?/p>

“補償方案里首先應包括收入上的適當補助，其次應提供相對更大的發(fā)展空間。比如一個普通的老師，到農(nóng)村學?？梢宰鰧W科帶頭人，在職稱評定上也可以有所傾斜等?！?/p>

“甚至像交通補貼等細微的方面也應該考慮到，一個好政策的特點就在于想別人所想?！边@些“想別人之所想”，建立在劉文杰曾有過的十來年的教學和管理經(jīng)歷之上，這兩方面的經(jīng)歷正是這一崗位最終垂青于他的重要原因。

“當你在制定的政策里考慮了一切應該考慮的因素后，就會發(fā)現(xiàn)真的有城里的老師開始往農(nóng)村跑了。”劉文杰說，“而這種成就感，在原來的崗位上是體會不到的?！?/p>

為何不要應屆生？

教育綜合規(guī)劃這一職位之所以要試用聘任制，是因為其對專業(yè)的實踐有門檻，又對管理的實踐有要求，無論在現(xiàn)有的公務員隊伍，還是在統(tǒng)一的公務員錄取考試里，這些要求都難以得到滿足。

“教育規(guī)劃首先得知道微觀的教育是什么樣的，然后又能在很多個微觀中找到一個共同的規(guī)律?！币晃唤逃龑W專家表示。而現(xiàn)在教育系統(tǒng)的公務員多以科目來劃分管理范圍，一方面對學校缺乏感性的體驗，另一方面更缺乏建立在這種感性基礎上的宏觀把握。

新區(qū)科委主任助理這個崗位，或許能更為直觀地看到這種差距?？莆瘜@個崗位的定位是：負責創(chuàng)業(yè)風險投資的推進，打造科技投融資體系，扶植企業(yè)自主創(chuàng)新。但科委負責此次招聘的羅榮告訴記者，科委內(nèi)部沒什么人敢報這個崗位。

浦東新區(qū)組織部(人事局)人事綜合處處長郭嶸則進一步解釋為：按照浦東新區(qū)公務員的構(gòu)成，有社會經(jīng)驗的人員年齡相對較大，接觸風險投資的較少，而年輕人又多是畢業(yè)后直接進入政府，缺乏社會經(jīng)驗。

公務員選拔還有一個重要的途徑，就是統(tǒng)一的公務員考試。但多數(shù)受訪人都承認，這個渠道產(chǎn)生不了他們所需要的人才。一個最重要的原因是：這個考試只是基礎人才的一個選拔，不是選拔這些單位所需要的高級專業(yè)人才。

即便有高級專業(yè)人才有意嘗試這一渠道，也會望而卻步——一個工作了好多年的專業(yè)人才，根本考不過由大量的模擬試題訓練出來的大學應屆畢業(yè)生。

此前，上海市曾因提出“市級機關拒招應屆生”在全國引發(fā)爭議，這一舉措因與大學生就業(yè)困難的大勢不符，上海有關部門被迫出面澄清。

公務員供需矛盾突出催生了“政府雇員”制度，這一制度主要為了彌補兩種崗位的人才不足：一是專業(yè)性較強的崗位，二是輔助性的崗位。與聘用制公務員不同的是，政府雇員不在編制之內(nèi)，因而有時難以調(diào)動政府系統(tǒng)內(nèi)的資源。最有代表性的一個例子是：2002年，浦東新區(qū)聘請哈佛大學建筑學博士吳越為首席規(guī)劃師，50萬元的年薪曾在當時引發(fā)轟動，卻由于無法調(diào)動系統(tǒng)內(nèi)資源，合作沒有取得預想的成功。

制約這種合作的編制問題，終于在2006年1月1日公務員法實施后得以破冰。該法專門辟出一章對“職務聘任”進行規(guī)定，其中第九十五條明確規(guī)定：“機關根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”

人才測評介入

公務員法實施后沒多久，浦東新區(qū)科委就收到了區(qū)人事局有關聘用制公務員的報名通知。由于涉及到的部門較多，每個部門的名額被嚴格限制。

“我們本來報上去的是副主任職位，”羅榮告訴記者，但由于此次招聘跨度長達兩年多，原來空出的副主任職位在這一過程中不復存在，最后將招聘職位修改為主任助理。

從2006年4月份收到招聘部門上報的名額，到2007年12月招聘廣告最終在網(wǎng)站上掛出，中間隔了20個月?！皽贤ㄙM了不少時間?！绷_榮告訴記者，“光人事局召集的會就開了20多次。”

“主要還是區(qū)人事局與上級部門之間的溝通。”羅榮說。這一溝通之所以持續(xù)了那么長時間，據(jù)知情人士透露，是因為相關各方都非常謹慎，“畢竟這在全國還是第一次”。在這一過程中，原來各部門上報的總共10多個招聘崗位，最終被削減為6個，“有的崗位被認為不適合以這種方式招聘”。

而從2007年12月開始的招聘過程，與委任制公務員招考的最大區(qū)別，在于其對職位的各項具體要求，都在考核的具體環(huán)節(jié)里得到體現(xiàn)。劉文杰目前正著手研究的城鄉(xiāng)教育公平問題，在當時的試題中已有呈現(xiàn)，而面試中的一道題“你如何看待目前的分配制度”也讓他記憶猶新，“雖然看起來與教育無關，但其實都是在談論公平與效率之間的關系?！?/p>

值得注意的是，在面試程序開始之前，區(qū)人事局還委托人才測評公司，對進入面試的人員做了一個名為“卡特爾16種人格因素”的測驗測評，測試的項目涵蓋了人的處世能力、性格特征和人格要素等方面，測試的結(jié)果評委人手一份，以備參考。

在最終被聘為科委主任助理的李勇軍的測評報告上，記者看到，在每項10分的測試項目中，其“樂群性”即喜歡人際交往的程度得分為“5”，而“聰慧性”，即邏輯推理能力一項的得分為“9”。

而在“你的職業(yè)價值觀選擇”一項中，記者看到，李勇軍將職業(yè)選擇時最重要的因素選擇為“能充分發(fā)揮自己的能力特長”，最不重要的因素則為“工資福利”——巧合的是，劉文杰也在接受記者采訪時表達了同一個意思。他的表述是：“在整個應聘的過程中，我都不知道這個職位的收入有多少，也不關心?！?/p>

但他同時承認，他知道浦東新區(qū)公務員的收入還可以，“現(xiàn)在我已經(jīng)知道，這個收入比我原來的還要多一些。”郭嶸在接受記者采訪時表示，聘用制公務員的工資標準，一方面要參照公務員的標準，另一方面也要參照這種人才在社會上的收入標準?！捌胶獾慕Y(jié)果是，比一般公務員的收入稍高”。

“曲線”退出

除了高工資之外，聘用制公務員另一個頗受關注的特點，是它在合同上明確約定聘用的年限，合同屆滿以后再根據(jù)雙方的意愿決定是否續(xù)簽。

但這一制度的一個明顯的缺陷在于：它只規(guī)定了退出機制，卻沒有相應的晉升機制——受訪人員明確表示，聘用制公務員不適用“科員—科長—處長”這一套傳統(tǒng)晉升制度。

聘用制公務員工作的全部動力，只剩下完成合同和這份工作帶來的成就感。但在以職務晉升為主要價值追求的政府部門，這種動力能在多大程度上不被消磨，還是個疑問。一個可以提供注腳的前車之鑒是，與聘用制公務員處境相似的很多政府雇員，一直在發(fā)出上升通道過于狹窄的抱怨。

與聘用制公務員的狀況形成鮮明對比的是，委任制公務員長期以來上升的通道通暢，卻缺乏一個完善的退出機制，以至于公務員考試的功能已經(jīng)被異化為“一考定終身”。

有人將這一狀況與公務員所從事職業(yè)的穩(wěn)定性要求聯(lián)系起來，認為要將政策的連續(xù)性建立在公務員群體的穩(wěn)定性上?！罢畬珓杖藛T的忠誠度要求很高，這在世界各國都一樣?！惫鶐V說。

但一種更為大家接受的觀點是，一套相對完善的制度，更加有利于公務員群體的動態(tài)穩(wěn)定。這套制度既包括完善的晉升機制，也包括完善的退出機制。

有人建議將聘用制與委任制的優(yōu)點結(jié)合起來，以打造一種升降有序的通暢局面——聘用制在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為委任制，打通其上升的通道；委任制則在一定條件下降格為聘用制，并進而與聘用制的退出機制聯(lián)系起來。

從目前的現(xiàn)實來看，聘用制公務員進入委任制的通道并沒有完全堵死?！叭耸戮衷?jīng)對我們表示，這兩者并不是不可能有交叉?！眲⑽慕苷f。

據(jù)悉，委任制的退出通道也正在加緊構(gòu)建。在中紀委制訂的《2008—2012年黨風廉政建設和反腐敗工作要點》中，公務員退出機制被當作防腐的重要手段，正式推出。

公務員聘任制究竟能走多遠，讓我們拭目以待。

觀點交鋒

正方：知名評論員彭興庭認為，長期以來，由于公務員地位穩(wěn)定、優(yōu)越，層層對上負責，直接造成了政府機構(gòu)等級森嚴、官僚主義叢生、辦事效率低下等問題。聘任制作為現(xiàn)代企業(yè)管理職員的重要經(jīng)驗之一，被運用到政府機構(gòu)的改革中，是公共行政理論的一個重大突破。盡管聘任制不可能全面實行，但聘任制卻可以發(fā)揮“鲇魚效應”，在拓寬選人、用人渠道的基礎上，激活公務員隊伍，提高行政效率，增強公務員的責任感、危機感。

國家行政學院教授王偉認為，政府雇員制以契約的形式，打破了傳統(tǒng)的身份制度，而且，歷史上很多經(jīng)驗也證明，這能夠成為公務員制度的補充。政府雇員制度的最大內(nèi)涵，是雇員和政府在地位上的逐漸平等。這意味著，中國數(shù)千年來的“官本位”的格局也許會被打破，而打破官本位，是這些年來中國公務員改革一直追求的目標。

反方：國家行政學院教授竹立家表示，政府雇員制度，在西方存在多年，但西方的東西并不都適合中國，這樣一窩蜂地抄西方的東西，最終的結(jié)果就是“閑著媳婦請保姆”。

中國政法大學政治與公共管理學院副教授翟校義也表示，這種招聘方式也不會對公務員隊伍產(chǎn)生“鲇魚效應”，實際上反倒會起到一個更壞的作用。從我們的角度看，政府把一些比較麻煩比較復雜的事情花大的價錢去購買勞動力來完成，而公務員就可以做一些輕松的事情，但實際上那工作原本是公務員應該做的，只因為他們做不好而要求政府花錢招人去做。所以說，這一制度只會形成反向激勵，會對現(xiàn)有公務員產(chǎn)生不良影響。

相關鏈接：“政府雇員”制度在2002年被吉林省政府率先引入國內(nèi)。此后，深圳、廣州、無錫、武漢、蕪湖等地相繼跟上。

這些城市的做法各有特色。在吉林省，是將政府雇員作為公務員制度的補充，不占用公務員編制，不享受公務員待遇；在珠海市，實行雇員制的初衷是為了突破僵化的工資福利政策；而在無錫，政府雇員制的特色在于先出臺柔性引才規(guī)定，再出臺特聘崗位人員管理考核辦法，將特聘崗位人員納入整體性人才資源開發(fā)的范疇。

深圳市在政府雇員制上走得最遠。2004年，深圳市首次派出招聘團，赴港招聘政府雇員，全市51家機關事業(yè)單位提供了184個職位。深圳的設想是通過雇員制，把機關事業(yè)單位建設成為低成本、高效運行的公共管理與服務體系。

因此，一開始深圳就在全市的機關事業(yè)單位推行，而不局限于行政機關；另外，雇員占用本單位編制名額；所有機關事業(yè)單位的輔助管理、工勤崗位，一律推行雇員制。

不過，幾年之后，人們發(fā)現(xiàn)，這些城市的實踐與最初的設想有著強烈的落差。截至2007年，吉林省3名政府雇員先后離開聘任機關，吉林省也決定不再招錄政府雇員。吉林省人事廳對媒體的解釋為：“我國新出臺了公務員法，規(guī)定政府可以聘任公務員?！?/p>

被大家寄予厚望的深圳改革也沒有出現(xiàn)期待中的“鲇魚效應”，歸于沉寂。