[摘 要]我國(guó)地方政府創(chuàng)新大致可分為三種類(lèi)型：政治改革、行政改革與公共服務(wù)創(chuàng)新。從大量的地方政府改革創(chuàng)新的實(shí)際情況來(lái)看，政治改革創(chuàng)新皆限于憲法所確立的基本政治框架，行政改革仍然是地方政府改革創(chuàng)新的重點(diǎn)，公共服務(wù)創(chuàng)新涉及范圍較廣，尚有極大的創(chuàng)新空間，也將是未來(lái)地方政府創(chuàng)新的發(fā)展趨向。地方政府創(chuàng)新的三種類(lèi)型相互依存、相互促進(jìn)。具體體現(xiàn)為：行政改革進(jìn)行到一定階段必然要求進(jìn)行政治改革；公共服務(wù)創(chuàng)新對(duì)行政改革和政治改革也存在訴求；政治改革對(duì)行政改革和公共服務(wù)創(chuàng)新同樣存在需求。

[關(guān)鍵詞]政府創(chuàng)新；制度空間；路徑

[中圖分類(lèi)號(hào)]D034 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-2426(2008)08-0024-03

黨的十七大報(bào)告明確指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)，政治體制改革作為我國(guó)全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)?！闭畡?chuàng)新作為政治體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，已日益受到國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注并成為世界范圍內(nèi)政治發(fā)展的一種趨勢(shì)。自20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，我國(guó)一些地方政府在許多領(lǐng)域進(jìn)行了改革與創(chuàng)新的探索，收到了較好的效果，體現(xiàn)了地方政府建設(shè)社會(huì)主義政治文明的生動(dòng)實(shí)踐。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治環(huán)境的變化，地方政府改革與創(chuàng)新持續(xù)深入，已成不可阻擋之勢(shì)，將對(duì)中國(guó)未來(lái)政府與政治改革走向產(chǎn)生重要的影響。

一、政治改革：憲法框架下的增長(zhǎng)空間

地方政府改革創(chuàng)新的制度空間主要指地方政府改革創(chuàng)新可以選擇的制度范圍，即在什么范圍、界限或原則條件下進(jìn)行改革，改革創(chuàng)新的制度余地有多大。從目前來(lái)看，政治改革大多數(shù)項(xiàng)目與民主選舉和公民參與有關(guān)。

地方政府改革創(chuàng)新的實(shí)際情況表明，中國(guó)地方政治改革是在現(xiàn)行憲法所確立的基本政治制度或政治框架內(nèi)進(jìn)行的，即堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國(guó)和人民當(dāng)家作主相結(jié)合、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度的基本原則。無(wú)論是村委會(huì)“海選”、“兩票制”選舉村黨支部書(shū)記，還是“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，以及“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子等等，地方政治改革創(chuàng)新都是在這一憲法所確立的基本政治框架下進(jìn)行的，也是改革不可逾越的界限與底線。那么，在這一基本框架下進(jìn)行政治改革創(chuàng)新有沒(méi)有余地呢?答案是肯定的。例如，村支部書(shū)記競(jìng)選和“公推直選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子等黨內(nèi)基層民主的創(chuàng)新大大改善了基層黨組織的政治生活環(huán)境，由“少數(shù)人在少數(shù)人中選人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝啥鄶?shù)人在多數(shù)人中選人”，從根本制度上防止了用人上的腐敗，保障了黨員的選舉權(quán)利。基層黨組織負(fù)責(zé)人改變了以往只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的情況，而是將對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)結(jié)合起來(lái)，從而密切了黨群關(guān)系，增強(qiáng)了基層黨組織核心地位的合法性。黨內(nèi)基層民主改革創(chuàng)新不僅關(guān)乎黨內(nèi)，而且對(duì)鄉(xiāng)村治理和基層政府的影響甚大，有力地促進(jìn)了村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府為民辦實(shí)事，推動(dòng)了基層責(zé)任政府的建設(shè)，改善了基層黨政機(jī)構(gòu)及其負(fù)責(zé)人對(duì)待黨員群眾的態(tài)度，使得他們必須回應(yīng)黨員群眾的需求，真正為黨員群眾搞好服務(wù)，因?yàn)辄h員群眾中的選票對(duì)他們個(gè)人的去留與升遷起著決定性作用。有些人低估了基層黨內(nèi)民主改革對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用和影響，僅僅以一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)來(lái)衡量改革的效益，這是沒(méi)有實(shí)地考察和深入研究的人錯(cuò)誤地想當(dāng)然的看法，也是目光短淺的看法?；鶎狱h內(nèi)民主的實(shí)踐將改善基層政治生態(tài)，使得基層政府真正面向群眾的需求，有利于調(diào)整基層政府的職能，改善公共服務(wù)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，必將為國(guó)家政治民主打下最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、行政改革：既定政治框架下的體制改革

行政改革是在既定政治框架下政府行政的自我調(diào)整，從中央到地方，每屆政府都十分重視和強(qiáng)調(diào)行政改革，從近年來(lái)政府改革的實(shí)際情況來(lái)看，行政改革至今仍然是地方政府改革創(chuàng)新的重點(diǎn)。行政改革的需求和動(dòng)因主要來(lái)自三個(gè)方面：

1.市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求行政管理體制進(jìn)一步與之相適應(yīng)。提高行政管理效率，形成一個(gè)高效、精干的公共行政管理體系，是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入而提出的一項(xiàng)重要任務(wù)。從宏觀層面上看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型要求政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位相應(yīng)轉(zhuǎn)變，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管，政府機(jī)構(gòu)需要進(jìn)行相應(yīng)的改革，一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理部門(mén)需要撤銷(xiāo)或者轉(zhuǎn)變?yōu)橹薪榻M織，新的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的產(chǎn)生需要設(shè)立新的行政管理部門(mén)，一些部門(mén)需要調(diào)整或合并以適應(yīng)綜合管理的需要。從微觀層面上看，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的企業(yè)為了追求利潤(rùn)的最大化，不斷提高生產(chǎn)效率，它們同時(shí)也對(duì)政府管理效率提出了要求，當(dāng)它們?cè)庥稣芾聿块T(mén)的低效率之后會(huì)發(fā)生資本轉(zhuǎn)移的“用腳投票”效應(yīng)，地方政府為了吸引投資不得不從改善投資環(huán)境的角度出發(fā)，為提高政府行政效率進(jìn)行自我改革。例如，從行政審批制度改革到公共部門(mén)績(jī)效評(píng)估、行政許可“超時(shí)默許”，以及“效能革命”等項(xiàng)目都是為了提高行政效率而進(jìn)行的改革。

2.行政改革必須回應(yīng)公民的政治訴求。行政改革與政治改革在有些領(lǐng)域是不可分割的，一些公民的政治需求可以通過(guò)行政改革來(lái)滿足，行政改革為公民個(gè)人利益表達(dá)和對(duì)政府的訴求提供渠道。建設(shè)透明政府、服務(wù)型政府、責(zé)任政府以及參與式政府就是回應(yīng)公民政治需求的行政改革。透明政府就是要滿足公民的知情權(quán)，從“政務(wù)超市”、“四級(jí)聯(lián)動(dòng)政務(wù)公開(kāi)”到上海、深圳等地方政府頒布《政府信息公開(kāi)條例》，除了涉及國(guó)家或商業(yè)機(jī)密之外其他所有的政務(wù)信息都必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向社會(huì)公開(kāi)，公民可以免費(fèi)查詢，可見(jiàn)政府透明已經(jīng)從某項(xiàng)措施上升到法規(guī)制度。服務(wù)型政府和責(zé)任政府明確了政府與公民之間的關(guān)系，即政府的權(quán)力和合法性來(lái)源于公民和社會(huì)的授予，政府必須服務(wù)于公民和社會(huì)，必須對(duì)公民和社會(huì)負(fù)責(zé)。從行政部門(mén)“服務(wù)承諾制”到“三級(jí)服務(wù)型政府”，從追究官員的事故責(zé)任到地方政府頒布《行政部門(mén)負(fù)責(zé)人責(zé)任追究辦法》，這些都標(biāo)志著我國(guó)地方政府開(kāi)始從制度上全面系統(tǒng)地建設(shè)服務(wù)型政府和責(zé)任政府。

3.政府管理本身成為行政改革的需求。行政區(qū)劃和城市管理體制方面的行政改革逐漸列入議事日程。從2002年起至今，浙江、湖北、河南等十多個(gè)省份都在進(jìn)行以權(quán)力下放為主要內(nèi)容的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”或“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的改革。關(guān)于行政區(qū)劃改革學(xué)界有許多說(shuō)法，如撤銷(xiāo)“市管縣”體制，實(shí)行“省直管縣”體制；國(guó)家也已明確規(guī)定，有條件的地方可試點(diǎn)實(shí)行“省管縣”改革；增加省級(jí)區(qū)劃，即分?。辉黾又陛犑械臄?shù)量。不管采取何種措施，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)管理和各級(jí)地方發(fā)展的需要而進(jìn)行行政區(qū)劃改革是大勢(shì)所趨。此外，隨著“單位人”向“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變以及城市管理重心的下移，城市基層管理體制的改革勢(shì)在必行，一些城市進(jìn)行居委會(huì)的徹底改革，將居委會(huì)的行政職能移交給社區(qū)工作站，居委會(huì)成為純粹的居民自治組織。一些城市撤銷(xiāo)街道辦事處，將原來(lái)街道辦事處的職能一部分收歸區(qū)職能部門(mén)，一部分推向市場(chǎng)和中介組織，一部分下移給社區(qū)。

三、公共服務(wù)創(chuàng)新：廣闊的拓展領(lǐng)域

與政治改革和行政改革相比，公共服務(wù)創(chuàng)新的制度空間最大，受到的制度約束和障礙最小。從中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的申報(bào)項(xiàng)目來(lái)看，公共服務(wù)類(lèi)的申報(bào)項(xiàng)目數(shù)量最多。從前四屆入圍項(xiàng)目來(lái)看，公共服務(wù)創(chuàng)新類(lèi)項(xiàng)目占全部入圍項(xiàng)目的38.75%之多，超過(guò)政治改革與行政改革類(lèi)項(xiàng)目，所涉及的范圍最廣。

公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)是社會(huì)性的公共服務(wù)，公共服務(wù)是面向全社會(huì)的，例如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、醫(yī)療、就業(yè)，等等。另一類(lèi)是扶助困難群體，盡管是針對(duì)特定的群體，但對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)政府應(yīng)該承擔(dān)這樣的公共義務(wù)。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的公共服務(wù)職能對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家來(lái)說(shuō)是一個(gè)嶄新的領(lǐng)域，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，一方面社會(huì)的公共服務(wù)需求不斷增強(qiáng)；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政府履行公共服務(wù)職能提供了財(cái)政支持。隨著公共財(cái)政體制的逐步建立，公共服務(wù)創(chuàng)新將會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，這些創(chuàng)新無(wú)論對(duì)于政府還是公民和社會(huì)來(lái)說(shuō)都是最受歡迎的，公民和社會(huì)是公共服務(wù)創(chuàng)新的直接受益者，而政府也會(huì)因此得到更多的認(rèn)同和信任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著近年來(lái)地方政府越來(lái)越重視群眾的民生問(wèn)題，重視服務(wù)型政府的構(gòu)建，因此公共服務(wù)創(chuàng)新有著最為廣闊的拓展領(lǐng)域，但公共服務(wù)創(chuàng)新需要注意的問(wèn)題是服務(wù)的公平性和成本問(wèn)題，公共服務(wù)必須保證社會(huì)成員的公平享用，不是政府花錢(qián)辦好事，也不是政府想給誰(shuí)就給誰(shuí)，同時(shí)也要考慮公共服務(wù)的手段和方式，以最低的成本提供最好的公共服務(wù)，保證公共服務(wù)的高效率。

四、政治改革、行政改革與公共服務(wù)創(chuàng)新：相互依存，相互促進(jìn)

政治改革、行政改革和公共服務(wù)創(chuàng)新這三類(lèi)改革創(chuàng)新一方面各自具有自己的特征、制度空間和不同的路徑選擇；另一方面，它們緊密聯(lián)系在一起，相互依存，相互促進(jìn)?？傮w上說(shuō)，這三者之間存在辯證的關(guān)系，每一類(lèi)改革都是其他兩類(lèi)改革的需求。

1.行政改革進(jìn)行到一定階段必然要求進(jìn)行政治改革。盡管行政改革在一定程度上能夠回應(yīng)公民和社會(huì)的部分政治需求，但是最終需要政治改革才能從根本上滿足公民和社會(huì)的政治需求。只有通過(guò)政治改革，才能保障最重要的公民參與權(quán)——公民的選舉權(quán)和創(chuàng)制權(quán)。競(jìng)爭(zhēng)性選舉是民主政治的根本規(guī)則，公民參與選舉過(guò)程表達(dá)對(duì)政策和官員的評(píng)價(jià)與選擇，高質(zhì)量的參與式政府需要公民從選舉到政策制定各個(gè)政治環(huán)節(jié)的全方位參與，而要滿足這方面的公民需求就必須通過(guò)政治改革來(lái)實(shí)現(xiàn)，只搞行政改革而不進(jìn)行政治改革就難以完成這些任務(wù)。

2.公共服務(wù)創(chuàng)新對(duì)行政改革和政治改革也存在訴求。公共服務(wù)對(duì)于保障社會(huì)中產(chǎn)階層尤其是困難群體的利益來(lái)說(shuō)十分重要，提供良好的公共服務(wù)需要建立一個(gè)良好的政府和制度。提高行政效率與改善公共服務(wù)是彼此緊密聯(lián)系的。提高行政效率，說(shuō)到底，是為了服務(wù)群眾，增進(jìn)公民權(quán)益，而不是為了政府機(jī)關(guān)及其工作人員自身的便利。行政效率的高低是衡量政府服務(wù)質(zhì)量好壞的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，行政效率低下的政府部門(mén)不可能提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。事實(shí)證明，只有通過(guò)行政改革和政治改革才能建立良好的公共服務(wù)制度基礎(chǔ)。例如，公共財(cái)政體制有利于提供良好的公共服務(wù)，要建立公共財(cái)政體制就需要進(jìn)行行政改革。扶助困難群體是政府的重要責(zé)任，只有通過(guò)政治改革為困難群體提供利益訴求的渠道，才能使政府積極回應(yīng)，從而落實(shí)政府職能。

3.政治改革對(duì)行政改革和公共服務(wù)創(chuàng)新同樣存在需求。政治改革需要穩(wěn)定的行政機(jī)構(gòu)和制度，相對(duì)健全的依法行政，需要穩(wěn)定的高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，這些條件可以通過(guò)行政改革來(lái)營(yíng)造。政治改革在社會(huì)沖突較少和階層差別較弱的環(huán)境下才能進(jìn)展順利，良好的公共服務(wù)創(chuàng)新有利于培養(yǎng)中產(chǎn)階層，建立完善的社會(huì)保障機(jī)制和扶助困難群體有利于減少階層沖突，從而營(yíng)造更多的社會(huì)共識(shí)和認(rèn)同，降低社會(huì)分歧和沖突的程度。這些都將為政治改革提供良好的社會(huì)環(huán)境。因此，政治改革、行政改革、公共服務(wù)創(chuàng)新這三者相互依存，相互促進(jìn)，一方面的改革牽動(dòng)其他方面的改革，如果一方面跟不上改革的步伐將阻礙和延誤其他方面的改革。

五、結(jié)語(yǔ)

政府自身的改革與創(chuàng)新，對(duì)于社會(huì)的進(jìn)步有著重要的意義。政府的創(chuàng)新行為，改變著國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)制度與各種政策方法，影響到所有公民的政治生活、經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活。政府的創(chuàng)新制度，更是直接關(guān)系到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域中創(chuàng)新活動(dòng)的數(shù)量、質(zhì)量和效用。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和政治體制改革的不斷深化，我國(guó)地方政府創(chuàng)新的制度空間與選擇路徑也將會(huì)得到更大程度的拓展，創(chuàng)新的方式也將更加豐富與多元化。

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責(zé)任編輯 侯 琦