根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政管理體制和審計(jì)機(jī)關(guān)組織體系，財(cái)政審計(jì)包括本級(jí)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)（又稱財(cái)政“同級(jí)審”）、下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行和決算審計(jì)（又稱財(cái)政“上審下”）以及其他財(cái)政收支審計(jì)?！巴?jí)審”是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在本級(jí)政府首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)施的審計(jì)?！吧蠈徬隆笔菍徲?jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行情況和決算的審計(jì)。“上審下”與“同級(jí)審”的不同之處在于：“上審下”的主體是上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，“同級(jí)審”的主體是同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)；“上審下”的審計(jì)時(shí)限根據(jù)工作需要進(jìn)行劃定，可以跨年度審計(jì)，而“同級(jí)審”是對(duì)當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程的審計(jì)。財(cái)政“上審下”經(jīng)過(guò)了二十多年的實(shí)踐，其審計(jì)模式走入了一個(gè)套路，如何擺脫“老面孔”、“老一套”，轉(zhuǎn)變工作思路，創(chuàng)新審計(jì)方法，適應(yīng)現(xiàn)代公共財(cái)政管理體制及財(cái)稅改革的要求，使財(cái)政“上審下”繼續(xù)深入發(fā)展，從審計(jì)署到地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都在進(jìn)行積極探索和有益嘗試。

一、“上審下”的歷史沿革

《審計(jì)法》頒布實(shí)施以前，我國(guó)財(cái)政審計(jì)實(shí)行的是單一的“上審下”制度，即上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)只對(duì)下級(jí)政府財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)，不對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。但從審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，地方財(cái)政行為不規(guī)范和違紀(jì)問(wèn)題往往與本級(jí)政府意志、政府行為、地方利益有關(guān)，只有對(duì)本級(jí)政府財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)，才能全面深入地反映財(cái)政管理中存在的深層次問(wèn)題，進(jìn)而從體制、制度和機(jī)制等方面提出意見建議。

《審計(jì)法》頒布實(shí)施后，財(cái)政審計(jì)開始實(shí)行“同級(jí)審”與“上審下”相結(jié)合的審計(jì)監(jiān)督制度，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要對(duì)下級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行情況和財(cái)政決算進(jìn)行審計(jì)，還要對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。這樣就改變了以往單一的“上審下”制度，擴(kuò)大了財(cái)政審計(jì)領(lǐng)域，增強(qiáng)了財(cái)政審計(jì)力度，形成了一個(gè)從不同層次、不同角度對(duì)政府財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的方式。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)以“兩個(gè)報(bào)告制度”（即向本級(jí)政府提出預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)結(jié)果報(bào)告、受政府委托向人大提出預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況審計(jì)工作報(bào)告）為中心，積極開展了對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)和對(duì)下級(jí)政府財(cái)政預(yù)決算的審計(jì)。

二、“上審下”的發(fā)展現(xiàn)狀

財(cái)政“上審下”經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，多數(shù)地方已形成了“兩年審一次，一次審兩年”全覆蓋無(wú)間斷式的審計(jì)格局，但對(duì)于本級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)所轄下級(jí)政府較多的審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，由于下級(jí)政府?dāng)?shù)量多，審計(jì)任務(wù)重，而財(cái)政審計(jì)力量嚴(yán)重不配比，這種審計(jì)格局已經(jīng)越來(lái)越難以適應(yīng)形勢(shì)的變化。經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使財(cái)政稅務(wù)部門業(yè)務(wù)總量和經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的復(fù)雜程度呈幾何級(jí)數(shù)遞增，靠一個(gè)財(cái)政處或一個(gè)財(cái)政科幾個(gè)人的力量，要在短短的時(shí)間內(nèi)，把一個(gè)地區(qū)兩年的財(cái)政狀況摸清摸透是不太現(xiàn)實(shí)的。審計(jì)人員像走馬燈一樣，一年跑六、七個(gè)地方，兩年就輪完一遍實(shí)在不堪重負(fù)，審計(jì)效果也令人堪憂，要完成審計(jì)計(jì)劃，審計(jì)質(zhì)量就難以保證。一些縣（區(qū)）特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“上審下”，幾乎已經(jīng)流于形式，抄幾個(gè)報(bào)表數(shù)字交差。同時(shí)由于財(cái)政“同級(jí)審”的存在，審計(jì)內(nèi)容和范圍有所交叉，有一些界限不明確，也存在重復(fù)檢查的問(wèn)題。因此近些年，從審計(jì)署開始，財(cái)政“上審下”的形式有了改變，如2006年審計(jì)署開展的對(duì)5個(gè)省各類中央補(bǔ)助資金的全面審計(jì)。

三、深化“上審下”的途徑

財(cái)政“上審下”應(yīng)該走向何方，該如何擺脫十幾年如一日的老面孔，尋求新的發(fā)展和變化，不僅審計(jì)署在探索，而且地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也在不斷探索、不斷創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，要改變財(cái)政“上審下”的形式，豐富“上審下”的內(nèi)容，可從以下幾方面進(jìn)行嘗試：

（一）在常規(guī)“上審下”中側(cè)重財(cái)政專項(xiàng)資金審計(jì)內(nèi)容。如側(cè)重對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金、社保專項(xiàng)資金、教育專項(xiàng)資金、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)資金以及重點(diǎn)建設(shè)資金、政府采購(gòu)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)。由于這類資金審計(jì)與各業(yè)務(wù)處有重合，因此需要在同一審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部整合資源，打破科室和專業(yè)審計(jì)界限，實(shí)行審計(jì)計(jì)劃、方案、實(shí)施、報(bào)告、處理的“五個(gè)統(tǒng)一”，一次審計(jì)，兩樣成果，同時(shí)避免重復(fù)審計(jì)。

（二）在常規(guī)“上審下”中突出財(cái)政級(jí)次管理審計(jì)內(nèi)容。如省廳近幾年開展的對(duì)各設(shè)區(qū)市財(cái)政預(yù)決算級(jí)次管理審計(jì)。這一審計(jì)模式注重對(duì)整個(gè)政府性資金預(yù)決算級(jí)次管理情況進(jìn)行審計(jì)，重點(diǎn)檢查財(cái)稅部門預(yù)決算級(jí)次管理的合規(guī)性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性，檢查共享稅和應(yīng)上繳上級(jí)財(cái)政的各項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、罰沒(méi)收入等非稅收入的征收、管理和解繳情況，揭示混淆入庫(kù)級(jí)次、擠占上級(jí)收入等突出問(wèn)題，重點(diǎn)檢查主管部門亂開政策口子，違規(guī)減免應(yīng)上繳上級(jí)財(cái)政管理的各項(xiàng)非稅收入。實(shí)踐證明，這一審計(jì)方式突出了對(duì)下級(jí)政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和財(cái)政決算全過(guò)程關(guān)鍵環(huán)節(jié)和內(nèi)容的審計(jì)，對(duì)于維護(hù)財(cái)政預(yù)決算級(jí)次管理和分配秩序，關(guān)注政府財(cái)政資金的安全和使用效益，有效回避常規(guī)“上審下”的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是一種有益嘗試。

（三）將“上審下”與下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)“同級(jí)審”相結(jié)合?！巴?jí)審”與“上審下”雖然存在著內(nèi)容和級(jí)次等方面的差異不能相互代替，但可以通過(guò)整合上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)資源，將二者結(jié)合起來(lái)充分發(fā)揮審計(jì)的整體優(yōu)勢(shì)。在開展“上審下”之前，先了解和掌握下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)“同級(jí)審”的情況，找出二者的結(jié)合點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃、相互銜接，劃定各自的重點(diǎn)范圍。特別是對(duì)“同級(jí)審”摸得透而管不了，“上審下”管得了而摸不透的問(wèn)題，作為審計(jì)重點(diǎn)，區(qū)別情況，各有側(cè)重，達(dá)到上級(jí)與下級(jí)、質(zhì)與量的結(jié)合，形成一個(gè)有機(jī)整體，既可減少“同級(jí)審”與“上審下”不必要的的重復(fù)審計(jì)，又能相互補(bǔ)充，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。

（四）將“上審下”與下級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合。近年來(lái)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是縣級(jí)以下黨政干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有了較大發(fā)展，不管是縣級(jí)、市級(jí)還是省級(jí)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，由于是對(duì)一把手的審計(jì)，財(cái)政運(yùn)行狀況的審計(jì)是其核心內(nèi)容，這就使實(shí)際操作中將二者相結(jié)合進(jìn)行審計(jì)成為可能。特別對(duì)于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)繁重而審計(jì)力量又相對(duì)薄弱的市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，這是解決二者矛盾的有效途徑。通過(guò)對(duì)本級(jí)財(cái)政資金運(yùn)營(yíng)情況的審計(jì)，以黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)財(cái)政收支活動(dòng)為載體，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任為重點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門、重大投資項(xiàng)目、重點(diǎn)資金的審計(jì)，深入揭示深層次問(wèn)題，充分發(fā)揮財(cái)政審計(jì)的整體效益，拓寬“上審下”成果的運(yùn)用。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）