作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的保障，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的水平在很大程度上決定著農(nóng)業(yè)抵抗自然災害的能力，從而影響著農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域平均利潤率的高低。加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、改善農(nóng)民生活條件、促進農(nóng)民增收以及增強農(nóng)業(yè)發(fā)展的潛力和后勁，都具有極為重要的意義。同時，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品（或準公共產(chǎn)品）屬性決定了財政投入及相關(guān)政策的實施在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中扮演著重要角色，政府理應成為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的主體。

然而，長期以來，我國對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和更新改造的投入總體偏少，財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資力度也有弱化的趨勢。由于投入不足，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍薄弱落后、老化陳舊，很難對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供持續(xù)的保障和促進作用，農(nóng)業(yè)抵御自然災害的能力大幅下降。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱已經(jīng)成為制約我國農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的重要瓶頸因素。

近年來，我國政府深刻認識到了問題的嚴重性和緊迫性，采取了多項改革措施，并在2008年頒布的中央一號文件《關(guān)于切實加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進一步促進農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》中明確指出，必須切實加大投入力度，突出抓好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這樣的背景之下，充分了解我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀，找出其中存在的問題，對癥下藥，完善財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資政策，對于充分發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施為農(nóng)業(yè)“保駕護航”的作用、順利推進新農(nóng)村建設(shè)、促進農(nóng)民增收以及農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的健康發(fā)展，都具有極為重要的意義。

一、中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀分析

長期以來，我國對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和更新改造的投入總體偏少。1985～2003年，我國農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占基本建設(shè)總投資的比重，最高年份僅為5.9%， 2000年以前，基本都處于1.5%左右的水平。與同期農(nóng)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重處于14.6%～29.8%的水平相比，顯然，我國對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資水平太低了。而我國對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施更新改造的投入更是微乎其微，不到更新改造總投資的1%，且呈波動性下降趨勢，從1985年的1.2%到2001年的0.4%，下降了75%。投入的不足導致我國與“三農(nóng)”有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍薄弱落后、老化陳舊，無論生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，還是流通性基礎(chǔ)設(shè)施，亦是服務性基礎(chǔ)設(shè)施，都存在不同程度的滯后或缺失問題。

(一)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施普遍存在著年久失修、功能老化、更新改造緩慢等問題；加之農(nóng)村基層組織的管理功能普遍薄弱，許多農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施處于無人管理的狀態(tài)，導致設(shè)施損壞嚴重。此外，中國農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的固定資產(chǎn)交付使用率呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。據(jù)統(tǒng)計，“八五”時期比“六五”時期下降了21個百分點，下降幅度接近30%；1996 年更是比“六五”時期下降了33個百分點，下降幅度達40%。

（二）農(nóng)村的交通設(shè)施建設(shè)落后

很多農(nóng)村交通設(shè)施落后，鄉(xiāng)間道路缺乏有效的專人管理，使農(nóng)業(yè)機械作用發(fā)揮受到了限制，導致農(nóng)業(yè)耕作成本增加。很多自然村的村內(nèi)街道雖經(jīng)過多次規(guī)劃、整修，但路面質(zhì)量不高，排水設(shè)施仍然很差。多數(shù)自然村街道狹窄、路面坎坷、垃圾成堆、污水橫流，到了陰雨季節(jié)，車輛、行人根本無法行走，嚴重地干擾了當?shù)鼐用竦恼Ｉ睢?/p>

（三）農(nóng)民生活性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

我國大部分農(nóng)村地區(qū)的水、電等生活必需的基礎(chǔ)設(shè)施還很缺乏，不僅電網(wǎng)老舊、電壓不穩(wěn)，而且電價高昂；絕大多數(shù)的農(nóng)戶冬季沒有取暖設(shè)施；很多自然村沒有自來水，部分已經(jīng)用上了自來水的自然村，由于水源不足、管理不善等原因，也往往保證不了正常供水。此外，絕大部分農(nóng)村地區(qū)的文化、體育、娛樂、休閑等生活服務性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)普遍不足，尤其是與農(nóng)民的身體健康息息相關(guān)的醫(yī)療服務設(shè)施更是極度缺乏。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的滯后既影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，也阻礙了農(nóng)民生活水平和收入水平的提高，極大地制約了農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

二、近年來中國財政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資狀況分析

目前，我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的陳舊落后，主要是由于對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)和更新改造投入的不足所造成的。從性質(zhì)上說，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資具有外部性、公共性、區(qū)域性、長期性和巨額性等特點，投資不可能由盈利性的企業(yè)或其他經(jīng)營性單位承擔。根據(jù)西方“公共財政理論”，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資屬于公益性的社會投資，應由政府承擔。公共財政理論認為，在完全競爭或充分競爭的條件下，市場經(jīng)濟能夠在自發(fā)運行中，依靠自身的力量達到社會資源的有效配置狀態(tài)，即“帕雷托累優(yōu)狀態(tài)”。但是，市場機制這只“看不見的手”并不是在所有領(lǐng)域都能發(fā)揮作用，它也有失效的時候，如在公益性領(lǐng)域，就需要“看得見的手”——政府來干預。所以，政府應從戰(zhàn)略高度著眼，把支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為首要任務來看待。然而，長期以來，作為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主力，我國財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資狀況卻并不理想，存在很多問題。

（一）財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總量不足、力度弱化

眾所周知，我國曾長期實行重工輕農(nóng)的城鄉(xiāng)二元政策，掠奪了大量的農(nóng)業(yè)剩余，用于支持工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展。在“重工輕農(nóng)”產(chǎn)業(yè)政策的影響下，國家對農(nóng)業(yè)的財政支持力度日趨減弱，據(jù)統(tǒng)計，國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出占全部財政支出的比重從1979年的13.6%下降到1994年的9.2%，并在此之后逐年下降至2005年的7.22%。即便如此，這部分日益萎縮的支農(nóng)資金中的大部分是用到了農(nóng)業(yè)相關(guān)部門的人員經(jīng)費開支，對象“農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入”這樣的“支農(nóng)”領(lǐng)域的投入?yún)s在大幅下降。如圖所示，改革以來，盡管財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出的絕對規(guī)模總體上呈上升趨勢，然而，其相對規(guī)模，即財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出占財政農(nóng)業(yè)總支出的比重呈現(xiàn)出大幅度下降的態(tài)勢，從1978年的33.94%下降到2005年的20.92%，降低了13個百分點。

我國農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占國民經(jīng)濟各業(yè)基建投資的比重一直偏低，1981～1997年這一比重僅為1.5%左右。盡管1998年以來，國家用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入有所提高，農(nóng)業(yè)基建投資占各業(yè)基建投資的比重提高到3%左右，然而，與發(fā)展中國家對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入一般水平10%相比，仍然相差懸殊。政府對農(nóng)業(yè)投資，特別是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總量不足、力度弱化的狀況嚴重制約了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的進一步提高和農(nóng)村經(jīng)濟的健康發(fā)展。

（二）財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)不合理

在財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資中，用于全社會普遍受益的大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和林業(yè)生態(tài)建設(shè)的支出，如江海堤防、南水北調(diào)、防洪防汛等比重較大，而用于農(nóng)民可以直接受益的農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重較小。據(jù)統(tǒng)計，1990～2000年，國家財政累計安排農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出約2000億元，其中，用于水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入占67.88%，用于林業(yè)生態(tài)方面的支出占11.03%。而除此之外，真正用于增強農(nóng)業(yè)市場競爭力和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的項目，如重要農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)、農(nóng)田水利、節(jié)水灌溉、人畜飲水等中小型基礎(chǔ)設(shè)施以及退耕還林等直接促進農(nóng)民增收等方面的投資只占15%～20%，大大滯后于農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的要求，這種基建投資結(jié)構(gòu)在很大程度上導致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的低下，也阻礙了農(nóng)民生活條件的改善。

（三）財政對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資方式較為單一

目前，我國財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資方式較為單一，以中央財政投資為例，財政農(nóng)業(yè)投資方式通常非“撥”即“貸”，且大都采用無償?shù)姆绞?，而國家參股控股、資本金投入和擔保、貼息等靈活多樣的投資方式并沒有得到充分利用，不僅減少了社會資金進入農(nóng)業(yè)的機會和數(shù)量，也不利于最大程度發(fā)揮財政支農(nóng)資金的利用效率。例如，1998～2002年，國債資金中用于農(nóng)業(yè)的規(guī)模約為1400億元，帶動地方政府和其他社會資金投資約1400億元，拉動作用為1：0.74，即1元的國債農(nóng)業(yè)投資拉動了0.74元的地方政府投資和其他投資，大大低于其他行業(yè)1：4～5的平均水平。進入農(nóng)業(yè)的社會資金不足，反映出財政農(nóng)業(yè)基建投資方式的單一和僵化。

（四）財政基建資金的使用方式和管理機制存在問題

目前，我國財政支農(nóng)資金的管理體制尚未理順，條塊分割、多頭決策的管理模式導致資金浪費與低效的并存。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國有權(quán)管理和分配農(nóng)業(yè)資金的機構(gòu)包括計委、財政、農(nóng)林辦、農(nóng)研室、能源辦、科委、發(fā)展辦、農(nóng)業(yè)商品基地辦、庫區(qū)辦、以工代賑辦、農(nóng)業(yè)外資辦、水果辦等二十幾個部門，形成了有一塊投資就有一個管理機構(gòu)的局面。這種多層級多部門的農(nóng)業(yè)資金管理體制，雖然在一定程度上有助于不同部門之間在資金管理上的相互制約，然而，也在很大程度上導致了財政支農(nóng)資金條塊分割、多頭管理決策的窘?jīng)r，產(chǎn)生了相當嚴重的不良后果：一是支農(nóng)財力分散且缺乏整體規(guī)劃，在導致重復投資、重復建設(shè)高發(fā)的同時，反而造成很多農(nóng)業(yè)重點建設(shè)項目的資金投入不足；二是這種政府機構(gòu)及其附屬的辦事機構(gòu)級次多、單位多、財政供養(yǎng)人員多的現(xiàn)狀，在造成人浮于事、推諉扯皮現(xiàn)象的同時，也占用了相當比重農(nóng)業(yè)財政支出，財政對農(nóng)業(yè)支持保護力度大大降低；此外，在財政農(nóng)業(yè)支出資金管理上，普遍存在著中間環(huán)節(jié)多、資金在途時間長、運行緩慢，監(jiān)督監(jiān)管手段不足、力度不夠，資金到位率低等問題，支農(nóng)資金截流、分流或轉(zhuǎn)向問題時有發(fā)生，尤其縣鄉(xiāng)兩級政府挪用財政支農(nóng)資金的現(xiàn)象比較普遍。

三、完善財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的幾點建議

鑒于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的重要作用，針對目前我國財政農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資中存在的問題，筆者認為，可以從以下幾個方面入手，完善財政農(nóng)業(yè)投資政策。

（一）穩(wěn)定增加財政農(nóng)業(yè)投入總量，提高農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資所占比重

首先，改變國家的產(chǎn)業(yè)投資政策，由過去重工輕農(nóng)的發(fā)展戰(zhàn)略，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閮A斜農(nóng)業(yè)，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，從宏觀角度調(diào)整工農(nóng)業(yè)的利益分配格局。切實貫徹落實中央“多予少取放活”的要求，真正將政府的各項支農(nóng)惠農(nóng)政策落到實處，國家財政支出、預算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和信貸投放，要按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對“三農(nóng)”的投入，盡快形成新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)定資金來源。其次，優(yōu)化財政農(nóng)業(yè)投入結(jié)構(gòu)，逐步提高其中用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的比例?，F(xiàn)階段，迫于財力所限，大幅度增加我國財政農(nóng)業(yè)總支出還不太現(xiàn)實，可行之選是調(diào)整財政農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)，適當提高其中用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資的比例，嚴格控制農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費的增長速度。

（二）調(diào)整財政農(nóng)業(yè)投入的重點和方向，改善農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資結(jié)構(gòu)

現(xiàn)階段，結(jié)合“三農(nóng)”發(fā)展的現(xiàn)狀，我國政府農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資應對以下方面重點傾斜：一是加強以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和市場競爭能力為重點的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括農(nóng)田灌溉等農(nóng)業(yè)水利工程建設(shè)，支持優(yōu)質(zhì)專用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地建設(shè)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和具有出口優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；二是加大以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和增加農(nóng)民收入為重點的農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括小城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村道路建設(shè)、人畜飲水、農(nóng)村沼氣、草場圍欄等中小型等基礎(chǔ)設(shè)施及公益設(shè)施的投入力度。此外，各級政府還應進一步加大對農(nóng)村文化、體育、娛樂、休閑、醫(yī)療衛(wèi)生等生活性基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，改善農(nóng)民生活，縮小城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)民也能分享到經(jīng)濟發(fā)展的成果。

（三）創(chuàng)新財政農(nóng)業(yè)投入方式，充分發(fā)揮財政資金的導向作用

考慮到我國的發(fā)展狀況和國家財政的支出能力，現(xiàn)階段無論是財政支出的絕對數(shù)量還是相對比例都無法在短期內(nèi)完全滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展對資金的需求，因此，應充分發(fā)揮財政資金的導向功能和乘數(shù)效應，帶動更多的社會資金投入“三農(nóng)”。首先，調(diào)整和優(yōu)化財政農(nóng)業(yè)支出結(jié)構(gòu)，強化財政對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入，為社會投入主體增加農(nóng)業(yè)投入創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；其次，考慮把一部分財政支農(nóng)資金改為基金形式，與農(nóng)民的勞務和資金投入或其他資金來源密切結(jié)合起來，創(chuàng)造出新的積累，在保證財政支農(nóng)的長期性和穩(wěn)定性的同時，提高農(nóng)業(yè)資金的總體投入水平；再次，國家要在稅收、補貼、貼息等方面對農(nóng)業(yè)發(fā)展予以更多的政策支持，以提高社會資金投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性；最后，要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，加大對農(nóng)民和社會辦項目的補助。此外，還要通過稅收優(yōu)惠等政策措施鼓勵農(nóng)業(yè)利潤用于農(nóng)業(yè)再投資。

（四）改革財政農(nóng)業(yè)投入管理體制，提高財政支農(nóng)資金的使用效益

進一步規(guī)范政府投資行為，改進政府農(nóng)業(yè)投資管理體制，提高政府農(nóng)業(yè)投入效益。一是改善過去那種“條塊分割、多頭決策”的管理模式，考慮在適當歸并資金分類的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有財政支農(nóng)資金進行整合。近期考慮是通過打造“項目”或“產(chǎn)業(yè)”平臺實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合，長遠打算應通過調(diào)整機構(gòu)和職能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資金整合，目的在于形成分類科學、分工明確、管理規(guī)范、運轉(zhuǎn)有序的資金使用管理的有效機制，提高政府支持保護“三農(nóng)”的能力和效率。二是建立科學的支農(nóng)項目投資決策制度。在支農(nóng)項目的確定和選擇上，要嚴格實行項目標準文本及專家評審制度，充分征詢社會各方面的意見，杜絕支農(nóng)項目確立的盲目性、隨意性。同時，要按照項目法人制度的要求，形成“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的激勵和風險約束機制。三是切實加強項目管理，建立約束機制，建立健全項目法人責任制、工程招投標制、工程監(jiān)理制等管理制度，強化質(zhì)量監(jiān)管，加強事后監(jiān)督和績效評價，確保政府農(nóng)業(yè)投資決策的科學化和規(guī)范化，提高資金的使用效益。

（作者單位：東北財經(jīng)大學）