摘要：本文通過對內(nèi)蒙古牧民生產(chǎn)和收入情況的剖析，認(rèn)為必須加大對牧區(qū)的投入，大力推進(jìn)牧區(qū)生產(chǎn)力廣闊的發(fā)展，建立相關(guān)機(jī)制，才能實現(xiàn)牧民收入可持續(xù)增長。

關(guān)鍵詞：牧民收入 增長機(jī)制 研究

內(nèi)蒙古牧區(qū)面積占全區(qū)總面積的69％：牧區(qū)人口占全區(qū)總?cè)丝诘?3.6％。改革開放以來，牧民收入顯著提高，生活有了極大的改善。但是，上世紀(jì)80年代后期以來，牧民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，2003年達(dá)到歷史的高點(diǎn)3.23:1，2005年依然達(dá)到3.22:1。國家提出新農(nóng)村建設(shè)以來。自治區(qū)貫徹落實一系列惠農(nóng)(牧)政策，加大了對牧區(qū)的投入力度。但牧民的收入沒有明顯的增長，返貧比率還比較高，城鄉(xiāng)收入差距仍在進(jìn)一步擴(kuò)大。這不僅關(guān)系到新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)的成敗。也影響到整個國民經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

一、牧民收入的現(xiàn)狀分析

內(nèi)蒙古牧區(qū)特別是邊遠(yuǎn)牧區(qū)，自然條件差。生態(tài)惡化，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，債務(wù)多。牧民收入低，出現(xiàn)不少無畜戶、少畜戶，甚至有的失去草場。貧困戶增加。到2005年底，全區(qū)牧區(qū)有絕對貧困人口22.1萬。加上低收入的相對貧困人口12.3萬。共計34.4萬。牧區(qū)貧困人口所占比例。均高于全國、全區(qū)平均水平。典型調(diào)查顯示，牧區(qū)旗貧困戶基本上占各旗牧戶總數(shù)的10％左右。返貧率15％左右，脫貧致富任務(wù)十分艱巨。

另外，牧區(qū)財政困難，畜牧業(yè)支撐與保障體系不健全，體制性障礙制約著牧民收入和生活水平的提高。據(jù)33個牧區(qū)旗市統(tǒng)計，2005年地方財政一般預(yù)算收入共32.8億元，財政供養(yǎng)人員27萬人。平均每個旗市地方財政一般預(yù)算收入9.941萬元，最多的4.2億元。最少的只有2.275萬元，基本上是“吃飯”或“要飯”財政。公共財政對牧區(qū)覆蓋面小，信貸支牧資金的投放規(guī)模不足?？萍?、信息等服務(wù)機(jī)制不健全，社會保障體制不完善。特別是城市與牧區(qū)二元結(jié)構(gòu)還未根本破除，牧民生活條件和收入水平提高的任務(wù)相當(dāng)艱巨。

二、牧民收入增長緩慢的原因分析

造成牧區(qū)建設(shè)沒有明顯改善。牧民收入不能可持續(xù)增長的原因，我們認(rèn)為主要是以下三個方面：

(一)長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成牧區(qū)的建設(shè)欠債太多，牧區(qū)和牧民自身積累太弱，很難形成可持續(xù)發(fā)展能力

以2006年為例，全區(qū)社會固定資產(chǎn)投資總規(guī)模創(chuàng)歷史新高，達(dá)到3400多億元，然而農(nóng)村牧區(qū)投資不足150億元。僅占總投資的4.4％，比上一年只增長6.87％，比城鎮(zhèn)投資增幅低62.26個百分點(diǎn)。同2003年相比，城鎮(zhèn)投資所占比重提高了7.79個百分點(diǎn)，農(nóng)村牧區(qū)投資所占比重卻下降了8.67個百分點(diǎn)。牧區(qū)的社會固定資產(chǎn)投資低成為牧區(qū)發(fā)展不快、牧民收入增長緩慢的重要原因。

(二)近年來有限的牧區(qū)建設(shè)投入并沒有發(fā)揮出預(yù)期的效果

投資效率低下。收效甚微。一是政府投資的范圍仍然過于寬泛。一部分資金投向一些競爭性非常強(qiáng)的工業(yè)領(lǐng)域，但投資的效益很差。二是政府投資的機(jī)制不合理。項目實施單位往往不具備法人地位，對投融資的風(fēng)險無人負(fù)責(zé)。自治區(qū)實施的農(nóng)牧業(yè)“種子工程”在我區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展中起到了積極的效果，但由于沿襲計劃體制下形成的事業(yè)體制，沒有建立適應(yīng)投融資體制改革的新的投融資主體。沒有實施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，投資效果不理想，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的帶動作用也不夠。三是投資分散，形不成規(guī)模效益。2006年自治區(qū)地方計劃內(nèi)基建項目50萬元以下的項目占到60％，平均規(guī)模很小。四是資金管理水平低。首先是對建設(shè)資金不能堅持全程管理。普遍缺乏事中，事后監(jiān)督。其次，資金的投入方式?jīng)]有創(chuàng)新。仍習(xí)慣于直接投資項目。

(三)目前制約牧民收入增長的還有長期形成的不合理制度問題

首先。現(xiàn)行的土地制度有缺陷。家庭承包制度盡管實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，但牧戶擁有的承包經(jīng)營權(quán)并不完備。牧民對草場的穩(wěn)定預(yù)期不高，此外，土地流轉(zhuǎn)制度不健全和牧區(qū)土地征用制度的缺陷致使土地不能得到合理、有效的配置，牧民利益受損。其次，農(nóng)村牧區(qū)稅費(fèi)制度不合理。2006年全面取消牧業(yè)稅以后，牧民負(fù)擔(dān)大大減輕了。但是從縣鄉(xiāng)財政、農(nóng)村教育投入等方面來看，目前的稅費(fèi)制度還很不完善。牧民增收存在諸多困難。這主要表現(xiàn)在：一是尚未建立農(nóng)村公共財政體制，縣鄉(xiāng)兩級財政減收過多，保支出保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力越來越大。二是農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊缺。義務(wù)教育的質(zhì)量和普及度受到影響。第三，農(nóng)村社會保障制度有缺陷?，F(xiàn)代社會保障制度在農(nóng)村落實得并不理想，除了最低生活保障制度已基本開展起來外，農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險均呈現(xiàn)出覆蓋面窄、保障水平低等特點(diǎn)，不發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。此外，社會保障資金來源的不穩(wěn)定、農(nóng)民的社會保障意識差以及農(nóng)村扶貧制度不健全也是農(nóng)村社會保障缺陷的重要表現(xiàn)。

三、牧民收入可持續(xù)增加的對策建議

內(nèi)蒙古牧區(qū)與農(nóng)村不同，在生產(chǎn)方式、生活方式以及文化習(xí)俗等諸多方面有其特殊性。增加牧民收入是一項長期艱巨的任務(wù)。也是一項龐大的系統(tǒng)工程。必須以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，從實際出發(fā)，因地制宜，分類指導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。

(一)全面發(fā)展畜牧業(yè)和牧區(qū)經(jīng)濟(jì)，努力提高綜合生產(chǎn)能力

應(yīng)從牧區(qū)實際出發(fā)，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方針，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。通過產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營帶動牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。帶動牧區(qū)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化。要調(diào)整優(yōu)化牧區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，充分合理利用牧區(qū)的自然資源優(yōu)勢。積極興辦工業(yè)、礦產(chǎn)開發(fā)、商貿(mào)及服務(wù)業(yè)，提高二、三產(chǎn)業(yè)比重；要在稅收、信貸、營銷等方面制定優(yōu)惠政策，財政要給予重點(diǎn)支持，推進(jìn)畜產(chǎn)品精深度加工開發(fā)，真正形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。努力提高畜產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率，通過“企業(yè)(公司)+基地+牧戶”等多種形式，把廣大牧民帶動起來，形成利益共同體。讓牧民從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中得到更多的實惠。

(二)大力加強(qiáng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改善牧區(qū)生產(chǎn)、生活和發(fā)展條件

牧區(qū)蘇木鎮(zhèn)、嘎查基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)，嚴(yán)重地制約牧民生活條件的改善和收入的增加。應(yīng)調(diào)整公共財政支出。切實加大投入力度，著力解決水、路、電、通訊等牧民生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施不足問題；加強(qiáng)牧區(qū)草原保護(hù)建設(shè)，加大投入力度，建立穩(wěn)定增長的資金渠道和長效機(jī)制，把牧區(qū)草原生態(tài)建設(shè)投入納入公共財政支持和保障范圍，通過財政轉(zhuǎn)移支付、項目支持等措施，建立草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(三)實行對草原牧區(qū)牧民養(yǎng)畜直接補(bǔ)貼，調(diào)動廣大牧區(qū)和牧民建設(shè)新牧區(qū)的積極性

畜牧業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。牧民是弱勢群體。許多國家都是采取特殊的保護(hù)扶持政策。建議國家財政對牧區(qū)牧民采取與農(nóng)村農(nóng)民同樣的補(bǔ)貼政策，把草原牧區(qū)牧民養(yǎng)畜問題，放在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的大局中統(tǒng)籌考慮，實行對牧民和畜牧業(yè)直接補(bǔ)貼。補(bǔ)貼辦法和標(biāo)準(zhǔn)，可根據(jù)不同區(qū)域的自然條件、草原面積、牲畜數(shù)量、畜牧業(yè)發(fā)展水平及牧民人均收入等因素綜合確定。

(四)改革戶籍制度

城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度嚴(yán)格限制了牧民流動，限制了牧民在城市就業(yè)機(jī)會，這是制約牧民收入增長的最大障礙之一。通過創(chuàng)新戶籍制度。打破二元城鄉(xiāng)壁壘，促進(jìn)牧區(qū)勞動力資源流動，提高牧區(qū)其他生產(chǎn)要素效率，從而實現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)所要求的帕累托效率，增加牧民收入。目前我區(qū)牧區(qū)有一些區(qū)域草原生態(tài)極度惡化，一部分牧民無法繼續(xù)生產(chǎn)生活，已成為“生態(tài)難民”。各地應(yīng)從實際承受能力出發(fā)，盡快推動建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，完善和規(guī)范政府對勞動力市場的管理，清理和取消針對農(nóng)牧民進(jìn)城務(wù)工的不合理限制政策和亂收費(fèi)，改變重收費(fèi)、輕服務(wù)的做法。

(五)改革牧區(qū)社會保障制度

牧區(qū)社會保障建設(shè)關(guān)系到廣大牧民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，關(guān)系到社會主義新牧區(qū)建設(shè)目標(biāo)能否實現(xiàn)。逐步建立起一套有中國特色的牧區(qū)社會保障體系是當(dāng)前牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一項重要而緊迫的任務(wù)。首先要加快立法步伐。為牧區(qū)社會保障體系的建立提供法律支持。抓緊地方立法。完善實施細(xì)則。使之形成有機(jī)的法規(guī)體系。盡快改變社會保障立法滯后的現(xiàn)狀，以此明確牧區(qū)社會保障的性質(zhì)、政府的責(zé)任、牧民的權(quán)利和義務(wù)。保證農(nóng)村社會保障制度的健康順利發(fā)展。其次要堅持從實際出發(fā)。實事求是、因地制宜、分類實施、量力而行的原則，建立多層次的農(nóng)村社會保障制度。應(yīng)積極推進(jìn)進(jìn)城牧民社會保障制度建設(shè)。讓進(jìn)城牧民與市民享受同等社會保障待遇。

(六)加強(qiáng)牧區(qū)科技培訓(xùn)和畜牧業(yè)科技服務(wù)體系建設(shè)，以科技進(jìn)步支撐牧民收入的可持續(xù)增加

草原畜牧業(yè)的根本出路在科技、在教育。要用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和裝備不斷武裝畜牧業(yè)、改造建設(shè)牧區(qū)。首先，是建立牧民培訓(xùn)的長效機(jī)制，加強(qiáng)牧民的科技培訓(xùn)。要制訂牧民培訓(xùn)的中長期規(guī)劃，把牧民培訓(xùn)當(dāng)作一項帶有根本性、長期性的公益事業(yè)來抓。要把培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)列入財政預(yù)算，保證實施。其次，要加快建立健全牧區(qū)畜牧業(yè)科技服務(wù)體系建設(shè)。實行科技特派員制度，進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)研究，切實搞好試驗、示范工程。培育建設(shè)科技服務(wù)中介組織，大力推廣適用科學(xué)技術(shù)，提高增產(chǎn)增效增收技術(shù)的入戶率和覆蓋率，加速科技成果轉(zhuǎn)化，提高科技貢獻(xiàn)率。

(七)創(chuàng)新農(nóng)村金融體制

首先要強(qiáng)化農(nóng)村牧區(qū)合作金融的主體地位，使其真正成為不以贏利為目的的信用互助合作組織。要適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務(wù)范圍，在堅持政策性、體現(xiàn)政府意圖的同時，從微觀層次降低牧民籌資成本。其次要完善牧區(qū)資金的回流導(dǎo)入機(jī)制，建立直接、通暢、來源充沛的支牧投融資渠道。要以立法手段保障牧業(yè)長期發(fā)展的資金投入。并采取合理措施，引導(dǎo)資金向牧區(qū)流動。實行有差別的信貸政策和貨幣政策進(jìn)行調(diào)控。最后要加快相關(guān)政策的制定，調(diào)整和優(yōu)化金融資源配置。要建立牧戶和中小企業(yè)的信用擔(dān)保機(jī)制。分散金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險。