一、關(guān)于廣東農(nóng)村社會保障建設(shè)的歷史使命

按照馬克思?xì)v史唯物主義的理論解釋，社會保障作為社會的上層建筑，其變化發(fā)展最終要服從于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；而根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點，當(dāng)經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境發(fā)生重大變化之后，制度主體將突破路徑依賴，誘致性制度變遷應(yīng)運而生。廣東位于中國大陸最南部，北依南嶺，南瀕南海，毗鄰港澳，人杰地靈。十一屆三中全會以來，廣東作為全國改革開放的綜合試驗區(qū)，全省經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會面貌發(fā)生了深刻變化，廣東GDP在全國名列前茅，創(chuàng)造了舉世矚目的成績。廣東經(jīng)濟(jì)的飛躍發(fā)展，也為我們提出了新的要求——廣東率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對廣東率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)寄予無限希望，這既是黨中央對廣東人民的信任和鼓勵，也是對廣東人民的考驗，任務(wù)光榮而艱巨。

我們認(rèn)為，全面建設(shè)小康社會是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必經(jīng)階段，而全面建設(shè)小康社會最艱巨、最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。沒有農(nóng)村的全面小康，就沒有全國的全面小康；沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有全國的現(xiàn)代化?？梢哉f，農(nóng)村全面小康的建設(shè)是廣東全面小康建設(shè)的關(guān)鍵。為了科學(xué)地監(jiān)測和評估農(nóng)村全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程，國家統(tǒng)計局與中央政策研究室共同研究制定了農(nóng)村全面小康標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)村社會保障就是其中極其重要的組成部分，越來越多人已經(jīng)意識到農(nóng)村社會保障作為正常社會不可或缺部分的重要地位。因此，廣東在率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會過程中。完善的農(nóng)村社會保障有著其特殊的歷史使命。

二、廣東農(nóng)村社會保障建設(shè)的制度變遷

從世界社會保障制度的變遷歷程及其各種理論分析不難發(fā)現(xiàn)，社會保障作為一種社會制度，其發(fā)展既決定于它所依賴的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又受政治制度等其他社會環(huán)境的有力制約。廣東省農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展也同樣如此。總的說來，我省農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展主要經(jīng)歷了以下三個階段。

(一)農(nóng)村集體保障階段(1949年－1978年)

1951年，政務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國勞動保險條例》，可是這部法規(guī)并沒有涉及農(nóng)村、農(nóng)民。到1958年，人民公社體制在全國農(nóng)村基本確立。在這種體制下，以生產(chǎn)隊為基本核算單位的集體經(jīng)濟(jì)成為農(nóng)村中占主導(dǎo)地位和統(tǒng)治地位的經(jīng)濟(jì)形式。占有絕對支配地位的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)剝奪了家庭的剩余支配權(quán)。在農(nóng)民家庭收入僅夠基本生活消費而無積累的情況下，集體向原來由家庭撫養(yǎng)的非勞動人口提供基本的生活資料。此時期，廣東省和全國其他省市一樣，農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民基本處于國家社會保障體系之外，而農(nóng)民所享受的是以集體為主導(dǎo)的保證農(nóng)民最基本生活需要的農(nóng)村集體保障。

(二)家庭保障階段(1978年－1989年)

1978年改革開放的第一年，廣東作為改革開放的前沿陣地，農(nóng)村社會保障制度也有了新的變遷。十一屆三中全會之后，國家實行了土地集體所有、家庭承包經(jīng)營，建立了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，為廣東農(nóng)村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排，同時相對擴(kuò)大了農(nóng)村居民就業(yè)和消費的選擇自由。這一時期，農(nóng)村社會保障制度主要是農(nóng)村扶貧制度的建設(shè)，而且強調(diào)開發(fā)式扶貧，生產(chǎn)性救濟(jì)。

(三)綜合保障階段(1989年以來)

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，在廣東經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革不斷深入的大背景下，我省農(nóng)村社會保障有了新的發(fā)展。

1、養(yǎng)老方面，真正意義上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了從無到有的突破。目前廣東省的農(nóng)民養(yǎng)老仍以家庭贍養(yǎng)和土地保障為主，這與全國大多數(shù)地區(qū)的狀況相同。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如位于珠江三角洲的東莞市，由于集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚，現(xiàn)已建立了現(xiàn)代化的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。東莞模式，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，農(nóng)民的保險費由市、鎮(zhèn)、村和個人共同承擔(dān)，農(nóng)民的基本養(yǎng)老金與參保人的繳費基數(shù)和繳費年限掛鉤。對于農(nóng)村中的五保戶，目前在廣東省的保障水平要高于低保水平，其生活水準(zhǔn)也不低于農(nóng)村的平均水平，特別是一些富裕地區(qū)的農(nóng)村敬老院的設(shè)施完備，服務(wù)水平也相當(dāng)高。有的五保戶甚至還有儲蓄，可以資助其他困難的親屬。

2、醫(yī)療方面，新一輪的農(nóng)村合作醫(yī)療制度重建工作開始。2001年前，廣東沒有統(tǒng)一的農(nóng)村合作醫(yī)療模式。2001年后在省人大和省委、省政府的高度重視下，決定由省政府組織、省農(nóng)業(yè)廳承辦，于2002年在全省范圍內(nèi)推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。資金籌集：在自愿的基礎(chǔ)上以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為主，省市縣鎮(zhèn)各補助一部分。2003年省委、省政府進(jìn)一步加強了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè)工作，加大政府的資金補助力度，把農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度建設(shè)工作轉(zhuǎn)交省衛(wèi)生廳承辦，2004年后省財政給每個參保人補助10元，市、縣財政補助10元，個人承擔(dān)不少于10元；2006年省財政對每個參保人員的補助增加到25元，2007年增加到35元，市縣增加到15元，大大地調(diào)動了廣大農(nóng)民參保的積極性。到2005年，全省基本建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，參加農(nóng)村合作醫(yī)療的人口為2546萬，占全省5047萬農(nóng)業(yè)人口的50.5％。

3、社會救助方面，農(nóng)村居民的最低社會保障制度實現(xiàn)了從無到有的突破。1995年開始實施城鎮(zhèn)最低生活保障制度，1998年這一制度開始覆蓋農(nóng)村，省財政每年對全省年純收入在1000元以下的100多萬農(nóng)村絕對貧困人口實行低保補貼。2005年，廣東省還將農(nóng)村符合條件的最低保障對象全部納入低保救濟(jì)范圍。農(nóng)村低保人數(shù)從2003年的67.5萬人增加到去年的130萬人，基本做到“應(yīng)保盡保”。此外，最低保障制度的相關(guān)配套措施也使農(nóng)民受益：一是實施特困人員的基本醫(yī)療保障制度；二是解決農(nóng)村特困人員的住房難問題，主要體現(xiàn)在幫助其修建住房上；三是為弱勢群體提供法律援助；四是對農(nóng)村特困家庭子女入學(xué)給予扶助；五是建立敬老院。

三、廣東農(nóng)村社會保障制度變遷的簡要述評

從總體上分析，廣東農(nóng)村社會保障三個階段的制度變遷是與農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷相一致的，但隨著廣東經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，以前的和發(fā)展到今天的農(nóng)村社會保障制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革的需要了，存在著諸多問題。

(一)到目前為止，廣東農(nóng)村社會保障總體上并沒有一個較為成型的制度，只能說是一種區(qū)域性的社會保障，例如農(nóng)村養(yǎng)老保障制度僅在珠三角地區(qū)建立起來，全省大部分農(nóng)村并未推廣，僅珠三角地區(qū)的深圳、東莞、珠海、中山、佛山五個市實行了農(nóng)民與被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，在珠三角中也僅覆蓋5市，120多萬農(nóng)村人口，其他兩市的廣州、江門和粵東、粵西、粵北地區(qū)一些有條件的縣鎮(zhèn)還沒建立，仍在探索之中，或僅對少部分村干部和失地農(nóng)民實施養(yǎng)老保險。此外，廣東省自2002年推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，到2005年，全省基本建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，參加農(nóng)村合作醫(yī)療的人口為2546萬，僅占全省5047萬農(nóng)業(yè)人口的50.5％。

(二)廣東省各級政府各個部門的職責(zé)不夠清晰。目前，農(nóng)村社會保障政出多門，有民政、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、扶貧辦等部門承擔(dān)農(nóng)村社會保障工作。從表面上看，好像農(nóng)村社會保障工作多部門負(fù)責(zé)，易形成合力，共同解決問題。而實際上，各部門從本部門利益出發(fā)，看問題的角度不同，在實際工作中經(jīng)常發(fā)生決策及管理上的摩擦和矛盾。以農(nóng)村合作醫(yī)療為例子，就主管部門而言，以前為衛(wèi)生部門(從省衛(wèi)生廳到市縣的衛(wèi)生局)，現(xiàn)在即將改為農(nóng)業(yè)部門(從省農(nóng)業(yè)廳到市縣的農(nóng)業(yè)局)，使得基層工作基本處于停滯狀態(tài)。

(三)農(nóng)村社會保障制度亟待完善。目前，社會保障費負(fù)擔(dān)情況、社會保障費用繳納與發(fā)放程序等等社會保障制度在運行及管理中存在著各種各樣的漏洞與失誤，不符合國際慣例，很難實現(xiàn)規(guī)范化。此外，農(nóng)村社會保障中存在的基金來源不規(guī)范、投保賬戶混亂以及擠占、挪用基金等違規(guī)現(xiàn)象，無不與缺乏一套行之有效的社會保障法規(guī)有關(guān)。

(四)農(nóng)民社會保障參與意識淡薄。農(nóng)民是社會保障的權(quán)益主體和責(zé)任主體，因此農(nóng)民對社會保障的認(rèn)知程度決定著社會保障的推行和實施效果。目前廣東有不少農(nóng)民都存在著落后的思想觀念，主要表現(xiàn)為：一是由于缺乏對社會保障的廣泛、有效宣傳致使農(nóng)民對社會保障的功能認(rèn)知不清，對社會保障的信任沒有建立起來；二是農(nóng)民作為小生產(chǎn)者，看中眼前利益，對社會保障在短時間內(nèi)難以認(rèn)同與理解；三是農(nóng)民習(xí)慣于家庭保障，養(yǎng)兒防老意識仍有留存，這些落后認(rèn)識會對農(nóng)村社會保障制度的推行形成一定的阻力。

因此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)國內(nèi)外在農(nóng)村社會保障制度建設(shè)方面的經(jīng)驗教訓(xùn)，研究農(nóng)村社會保障的發(fā)展規(guī)律，確定未來和近期的發(fā)展改革目標(biāo)，選擇適合廣東省情的制度模式和策略，分步驟、有重點地開展農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，切實保障農(nóng)民的基本生活權(quán)益，以實現(xiàn)社會保障制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動。廣東要加快農(nóng)村社會保障的建設(shè)，總體思路應(yīng)該是從農(nóng)村的實際出發(fā)，以保障農(nóng)民基本生存和生活為目的，以制度建設(shè)為核心，因地制宜，分地區(qū)(發(fā)達(dá)地區(qū)和偏遠(yuǎn)貧困地區(qū))，分內(nèi)容(先農(nóng)村最低生活保障，再農(nóng)村合作醫(yī)療和基本養(yǎng)老保險)，分輕重(先保障農(nóng)村中的貧困人員，再所有農(nóng)村人口)，做到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段同步。我們認(rèn)為，在目前階段，務(wù)必要解決好以下兩個重大問題：(1)把握農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展規(guī)律，提高對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)重要性的認(rèn)識。(2)確定農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的目標(biāo)和總體思路。我國農(nóng)村社會保障制度未來發(fā)展的目標(biāo)模式，應(yīng)該是城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一的現(xiàn)代社會保障制度模式，即在社會生產(chǎn)系統(tǒng)之外，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度體系。