一、財(cái)政監(jiān)督問(wèn)題研究的必然性

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范運(yùn)作需要有相應(yīng)的手段加以控制，公共財(cái)政體制作用的體現(xiàn)也需要有相應(yīng)的制約機(jī)制來(lái)維護(hù)。因此，從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善性的要求以及更好地適應(yīng)財(cái)政管理體制改革的需要出發(fā)，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督問(wèn)題的研究，對(duì)于提高財(cái)政監(jiān)督工作的水平和充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的作用，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）對(duì)財(cái)政監(jiān)督研究有利于整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序

近年來(lái)，我國(guó)在整頓經(jīng)濟(jì)秩序方面做了大量的工作，取得了很大的成績(jī)。但是在我國(guó)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中仍然存在著不少的矛盾和問(wèn)題，特別是財(cái)經(jīng)紀(jì)律松弛的問(wèn)題目前還沒(méi)有得到根本性的改變，主要表現(xiàn)為會(huì)計(jì)信息失真、稅收流失嚴(yán)重、財(cái)政性資金的使用效益低下等等。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，嚴(yán)重地影響了我國(guó)財(cái)稅政策的貫徹落實(shí)，影響了政府宏觀調(diào)控功能的發(fā)揮，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的進(jìn)一步提高。

（二）財(cái)政監(jiān)督研究有利于財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)

從促進(jìn)財(cái)政職能實(shí)現(xiàn)的角度講，財(cái)政監(jiān)督的作用非常重要，通過(guò)財(cái)政監(jiān)督工作的深入開(kāi)展可以促進(jìn)各業(yè)務(wù)部門(mén)在經(jīng)濟(jì)工作中更好地貫徹執(zhí)行國(guó)家的有關(guān)方針、政策，因而必然會(huì)有利于財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)。而這種監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了對(duì)于具體的財(cái)政收支活動(dòng)監(jiān)督的意義和作用。這種財(cái)政監(jiān)督機(jī)制主要是從評(píng)價(jià)財(cái)政政策的效果出發(fā)的，是為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綜合效益的提高，因此需要將其有效性作為研究財(cái)政監(jiān)督問(wèn)題過(guò)程中的一個(gè)發(fā)展方向。

二、財(cái)政監(jiān)督工作的現(xiàn)狀及存在的主要問(wèn)題

公共財(cái)政是效率財(cái)政，也是民主財(cái)政。我國(guó)公共財(cái)政的建設(shè)，迫切需要一個(gè)與之配套的現(xiàn)代化的財(cái)政監(jiān)督體系與法律體系。然而，我國(guó)的財(cái)政監(jiān)督體系還不完善，多頭行政的問(wèn)題還很?chē)?yán)重，表現(xiàn)在財(cái)政監(jiān)督工作方面，主要是：

（一）監(jiān)督職能劃分不明確造成效率低下

目前，承擔(dān)財(cái)政監(jiān)督任務(wù)的部門(mén)較多，如審計(jì)部門(mén)的審計(jì)監(jiān)督、稅務(wù)部門(mén)的稽查、定期與不定期的財(cái)政大檢查、財(cái)政部派出機(jī)構(gòu)專(zhuān)員辦的監(jiān)察、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦的監(jiān)察工作以及黨委部門(mén)的監(jiān)察工作以及相關(guān)監(jiān)督部門(mén)委托社會(huì)中介組織進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督等等。多頭監(jiān)督，監(jiān)察領(lǐng)域缺乏明確分工，日常監(jiān)督與專(zhuān)項(xiàng)檢查缺乏制度化的界定與配合，往往造成監(jiān)督工作走形式，耗費(fèi)大量人力物力，影響正常工作的開(kāi)展。一哄而起的監(jiān)督檢查工作，往往缺乏深度，一些應(yīng)當(dāng)深刻揭露的問(wèn)題和暴露的矛盾不可能真正觸及，因而在依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法方面存在明顯差距。

（二）財(cái)政監(jiān)管手段過(guò)于單一，不重科學(xué)

由于多頭監(jiān)督格局的存在，各監(jiān)督部門(mén)存在爭(zhēng)奪部門(mén)利益的傾向，內(nèi)耗很大，也使豐富多樣的監(jiān)督形式簡(jiǎn)單趨同，變成對(duì)基層企事業(yè)單位的“管、卡、壓”。監(jiān)管手段單一，只重懲罰，不重科學(xué)的監(jiān)督與激勵(lì)，無(wú)法從源頭上實(shí)施監(jiān)督，最后只能爭(zhēng)取“秋后算賬”式的事后監(jiān)督，使監(jiān)督的全過(guò)程—事前、事中、事后監(jiān)督出現(xiàn)缺位和無(wú)系統(tǒng)性。

（三）財(cái)政監(jiān)督的法制保障建設(shè)落后

就目前財(cái)政監(jiān)督法制建設(shè)的實(shí)際情況看，雖然財(cái)政法律體系框架己經(jīng)初步形成，但從整體上看，財(cái)政立法與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求仍不相適應(yīng)。盡管《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《稅收征管法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等重要法律法規(guī)，為財(cái)政監(jiān)督提供了必要的、基礎(chǔ)性的法律依據(jù)，但這些法律法規(guī)都有其本身獨(dú)特的調(diào)整對(duì)象，對(duì)財(cái)政監(jiān)督只做了原則性的規(guī)定。由于迄今為止尚無(wú)一部完整的、具有權(quán)威性的對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能、內(nèi)容和手段等方面做出專(zhuān)門(mén)規(guī)定的法律，因而在實(shí)際工作中難以對(duì)財(cái)政監(jiān)督進(jìn)行依法操作。

三、建立健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)建議

建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是一項(xiàng)涉及多方面工作的制度創(chuàng)新。針對(duì)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制中存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外先進(jìn)的財(cái)政監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政要求，建立新型財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，必須從以下幾個(gè)方面入手：

（一）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的法規(guī)體系建設(shè)，建立健全監(jiān)督約束機(jī)制

財(cái)政監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，針對(duì)目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督立法工作滯后，應(yīng)盡快建立和健全財(cái)政監(jiān)督法規(guī)體系，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法力度。一要規(guī)范和完善各項(xiàng)財(cái)政、預(yù)算、稅收和國(guó)有資產(chǎn)管理法律法規(guī)；同時(shí)要加快財(cái)政法規(guī)的立法進(jìn)程。堅(jiān)持財(cái)政監(jiān)督，健全財(cái)政職能，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行，就必須加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)。依法理財(cái)氛圍越好，財(cái)政監(jiān)督職能越能得到充分發(fā)揮。在國(guó)務(wù)院出臺(tái)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等現(xiàn)有規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政監(jiān)督工作的實(shí)際需要，建立健全易于操作并行之有效的規(guī)章制度，以規(guī)范財(cái)政管理行為和經(jīng)濟(jì)工作行為，保證財(cái)政監(jiān)督的公允性、規(guī)范性和客觀性，特別是要加快《財(cái)政法》等法規(guī)的立法步伐。二要建立和健全財(cái)政監(jiān)督的自身法律體系，進(jìn)一步研究制定《財(cái)政監(jiān)督法》，明確財(cái)政監(jiān)督的地位、執(zhí)法主體、法律依據(jù)、程序、內(nèi)容和手段，規(guī)范財(cái)政監(jiān)督檢查行為，把財(cái)政監(jiān)督工作納入法制化軌道，使財(cái)政監(jiān)督工作真正做到有法可依、依法監(jiān)督，切實(shí)推進(jìn)依法理財(cái)和依法行政。

（二）創(chuàng)建我國(guó)財(cái)政監(jiān)督管理的新機(jī)制

圍繞公共財(cái)政管理的目標(biāo)要求，建立多層次、全方位的財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步完善財(cái)政收入監(jiān)督機(jī)制、財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制、財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制。要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，保障財(cái)政宏觀調(diào)控職能的正常發(fā)揮，逐步建立起涵蓋財(cái)政收支、體現(xiàn)財(cái)政管理特色的事前參與預(yù)警、事中跟蹤防范、事后審核問(wèn)效的多層次全方位財(cái)政監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，對(duì)財(cái)政運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)警、分析、保障、規(guī)范。一是事前參與預(yù)警。對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的合理性進(jìn)行論證。在財(cái)政資金使用中，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不足的現(xiàn)象大量存在：有的項(xiàng)目工程概預(yù)算與實(shí)際資金需要差別很大，資金缺口無(wú)從解決；有些地方反映拿到資金感到措手不及，來(lái)了錢(qián)不知道是干什么，來(lái)了錢(qián)不知道是給誰(shuí)的。因此，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要參與項(xiàng)目立項(xiàng)工作，對(duì)項(xiàng)目的論證過(guò)程的可行性提出合理化建議。二是對(duì)項(xiàng)目借款的償還能力進(jìn)行論證。財(cái)政監(jiān)督部門(mén)要落實(shí)還貸資金是否有可靠來(lái)源，督促使用財(cái)政資金的單位對(duì)還貸資金做出具體規(guī)劃，測(cè)算各方面的財(cái)力和資金來(lái)源，制訂出具體的還貸計(jì)劃。二是事中跟蹤防范。財(cái)政工作要一手抓好分錢(qián)，一手抓好管錢(qián)，兩手都不能軟。財(cái)政部門(mén)對(duì)提高財(cái)政資金使用效益有著不可推卸的監(jiān)督職責(zé)，必須睜大監(jiān)督的眼睛，監(jiān)督跟著資金走，財(cái)政資金分配到什么地方，財(cái)政就必須監(jiān)督到什么地方，建立跟蹤監(jiān)督機(jī)制，隨時(shí)掌握預(yù)算單位資金增減變動(dòng)情況，對(duì)資金的去向和使用實(shí)行有效的監(jiān)督檢查。財(cái)政監(jiān)督要筑起一道堅(jiān)不可摧的防范違規(guī)違紀(jì)與損失浪費(fèi)的屏障，以確保財(cái)政資金的安全運(yùn)行與高效使用。三是事后審核問(wèn)效。建立資金使用效果或效益評(píng)價(jià)制度，以利于調(diào)整政策，改進(jìn)工作。

（三）完善我國(guó)的會(huì)計(jì)監(jiān)督制度

首先，建立健全單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督機(jī)制。會(huì)計(jì)監(jiān)督不力，問(wèn)題就在于未意識(shí)到內(nèi)部監(jiān)督的重要性，對(duì)內(nèi)部監(jiān)督還存在著很多誤解，因此監(jiān)督能力弱化，會(huì)計(jì)信息不真時(shí)有發(fā)生。這就要求各單位加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，建立完整的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。而建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度很重要的一點(diǎn)，在于對(duì)會(huì)計(jì)資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部控制制度有效實(shí)施的關(guān)鍵就是不相容職務(wù)相互分離。這就使一個(gè)人或一個(gè)部的工作必須與另一個(gè)人或另一個(gè)部門(mén)的工作相一致或者相聯(lián)系，進(jìn)行連續(xù)不斷的檢查和監(jiān)督，使內(nèi)部監(jiān)督制度真正落到實(shí)處。

其次，發(fā)揮外部監(jiān)督作用。在會(huì)計(jì)監(jiān)督中單純強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督是不夠的，必須強(qiáng)化對(duì)會(huì)計(jì)工作的外部監(jiān)督，也就是加強(qiáng)社會(huì)審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)督。社會(huì)審計(jì)監(jiān)督是指注冊(cè)會(huì)計(jì)師接受委托，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，以獨(dú)立第三者的身份對(duì)委托單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行客觀、公正、全面的評(píng)價(jià)，對(duì)依法公開(kāi)披露的單位會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性負(fù)法律責(zé)任。目前很多注冊(cè)會(huì)計(jì)師就沒(méi)有確實(shí)履行其監(jiān)督職能，對(duì)現(xiàn)有準(zhǔn)則的執(zhí)行存在重大疏忽。因此，加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)工作的有效性，是提高會(huì)計(jì)監(jiān)督力度的外部基礎(chǔ)之一。政府監(jiān)督主要是指財(cái)政部門(mén)對(duì)單位會(huì)計(jì)工作監(jiān)督。我國(guó)財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)督、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門(mén)應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，對(duì)有關(guān)單位的會(huì)計(jì)資料實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查。這樣在建立健全單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上，規(guī)定單位外部監(jiān)督層次，將專(zhuān)業(yè)監(jiān)督和群眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，使外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督配合協(xié)調(diào)一致，為會(huì)計(jì)人員創(chuàng)造良好的會(huì)計(jì)工作環(huán)境，為確保會(huì)計(jì)監(jiān)督的有效性奠定科學(xué)的基礎(chǔ)。

（四）全面加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

能否使財(cái)政監(jiān)督工作更好地適應(yīng)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和財(cái)政工作的總體規(guī)劃，在相當(dāng)程度上取決于財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍的工作質(zhì)量。如沒(méi)有一支過(guò)硬的財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍，就無(wú)法保證財(cái)政監(jiān)督工作的總體質(zhì)量。因此，必須高度重視財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，全面加強(qiáng)財(cái)政隊(duì)伍的思想教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、作風(fēng)建設(shè)等方面的工作，努力造就一支熟悉國(guó)家方針政策、懂得經(jīng)營(yíng)管理和法律知識(shí)、精通會(huì)計(jì)和財(cái)政業(yè)務(wù)知識(shí)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。一是把好人員配備關(guān)。將財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部政策水平高、業(yè)務(wù)技能強(qiáng)、工作作風(fēng)扎實(shí)、德才兼?zhèn)涞耐境鋵?shí)到財(cái)政監(jiān)督的隊(duì)伍中，優(yōu)化財(cái)政監(jiān)管人員和專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政監(jiān)督的效率，提升監(jiān)督檢查人員的綜合素質(zhì)，為強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能，提高財(cái)政監(jiān)督工作質(zhì)量提供有力保障。二是制定教育計(jì)劃，建立監(jiān)督干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度。運(yùn)用以會(huì)代訓(xùn)，以老帶新，現(xiàn)場(chǎng)練兵等形式提高財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍的理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)工作能力。三是建立考核機(jī)制。建立健全監(jiān)督干部考核機(jī)制，建立財(cái)政監(jiān)督工作目標(biāo)崗位責(zé)任制，以此規(guī)范財(cái)政監(jiān)督干部的言行，樹(shù)立財(cái)政監(jiān)督干部的良好形象。

四、結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)上述對(duì)建立健全我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的必要性、目前我國(guó)財(cái)政監(jiān)督存在問(wèn)題、國(guó)外值得借鑒的先進(jìn)的財(cái)政監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)以及建立健全我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制有效措施的論述，得出的結(jié)論是：只有建立健全我國(guó)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，才能切實(shí)推進(jìn)依法理財(cái)和依法行政；才能使財(cái)政監(jiān)督按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，保障財(cái)政宏觀調(diào)控職能的正常發(fā)揮；才能拓寬財(cái)政監(jiān)督的廣度、深度、力度，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在嚴(yán)格預(yù)算管理、促進(jìn)增收節(jié)支、維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、提供決策參考等方面的重要作用，促進(jìn)財(cái)政管理職能的全面落實(shí)。

（作者單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)）