一、開征燃油稅的必要性

（一）開征燃油稅有利于緩解能源危機

目前，我國經(jīng)濟的快速增長在很大程度上仍然是粗放型的增長方式，由此帶來的是我國自然資源消耗增長迅猛，浪費和污染嚴重，單位GDP能源、原材料和水資源消耗大大高于世界平均水平。有資料表明，中國每創(chuàng)造1美元商品所消耗的能源，是美國的4.3倍，德國和法國的7.7倍，日本的11.5倍（孫米強．“燃油稅”：節(jié)約型社會的必然選擇[J]．綜合運輸，2005，9）。而且，2002年以后我國已成為僅次于美國的世界第二大石油消費國。2006年，我國原油產(chǎn)量僅為1.84億噸，而石油消費量達到3.47億噸，石油對外依存度達到47%，到2012年我國石油消費量預(yù)計將達到5.07億噸（從下面模型中得出），石油對外依存度預(yù)計將會超過50%。

本文利用ARIMA模型，對2008－2012年我國石油消費量進行預(yù)測。首先，對1990－2007年我國石油消費量取自然對數(shù)，以消除數(shù)據(jù)的波動性。然后，對數(shù)據(jù)進行ADF單位根檢驗，最后利用平穩(wěn)數(shù)據(jù)構(gòu)造ARIMA模型，得到結(jié)果如表2：

石油資源屬于不可再生資源，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，石油資源短缺和需求大幅增加的矛盾會越來越突出。無疑，如何節(jié)約、合理地使用石油資源已經(jīng)成為一個迫在眉睫的問題。而適時開征燃油稅，有利于通過經(jīng)濟杠桿合理地調(diào)控汽車產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，開發(fā)研制節(jié)油型、低耗能、低污染、小排量等環(huán)保型汽車，在很大程度上緩解我國石油資源供應(yīng)緊張的局面。

（二）開征燃油稅有利于避免養(yǎng)路費弊端

一直以來，我國對車輛實行的是交納養(yǎng)路費的收費方式，而這一繳費方式存在著許多問題，不利于社會公平的實現(xiàn)，一定程度上還會造成我國經(jīng)濟效率的損失。

首先，征收原則不公平。對于用車者而言，用車總費用=養(yǎng)路費+油價×耗油量，顯然，不管其是否使用公路，也不管行駛公路里程的長短，都必須繳納相同金額的養(yǎng)路費。同時從“經(jīng)濟人”角度出發(fā)，繳納相同的養(yǎng)路費后，有的用車者必然會加大對公路的使用量，有違“多用路、多交錢”的公平原則。

其次，征收項目繁多且不合法。用車者需要交的費用有公路養(yǎng)路費、車輛購置附加費、公路客運附加費、公路貨運附加費、公路運輸管理費、過路費、過橋費等，存在重復(fù)收費、費用過多、過亂等現(xiàn)象。另外，有關(guān)滯納金收取標(biāo)準(zhǔn)也有待斟酌。據(jù)悉，2006年7月21日，河南省鄭州市交通規(guī)費稽查處根據(jù)征稽收費標(biāo)準(zhǔn)，對一輛豫A11993小型吊車處以補繳養(yǎng)路費、滯納金等共約76萬元的處罰，其中僅滯納金就達49萬元。

再次，使用環(huán)節(jié)不透明且效率低。養(yǎng)路費征收的數(shù)額、減免情況、經(jīng)費用途、征收成本等全面數(shù)據(jù)，作為征收主管機關(guān)的交通管理部門有義務(wù)向社會公開，接受監(jiān)督。交通部副部長馮正霖在關(guān)于征收養(yǎng)路費的講話中談到，為了滿足全國348萬公里公路的正常養(yǎng)護費投入，每年至少需要1000億元的資金，而全國養(yǎng)路費中真正用于公路維修和養(yǎng)護的資金約500億元（陳煜儒．法學(xué)教授致信交通部長建議公開養(yǎng)路費收費情況，中華工商時報，2007-16）。另外，有些官員將其挪作他用，導(dǎo)致“尋租”及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

二、開征燃油稅面臨的難題

自1994年正式動議開征燃油稅以來，燃油稅歷盡十幾年的醞釀，一次次地要“擇機出臺”，但至今仍不見蹤影。筆者認為造成了燃油稅多次“夭折”的主要因素如下：

（一）政治因素：各個利益團體相互博弈

中央政府與地方政府之間及地方各級政府之間存在利益之爭。一直以來，養(yǎng)路費屬于地方政府收入，地方政府既有征收權(quán)，又有使用權(quán)，而且占各地財政收入的比例均較高。開征燃油稅后，將上繳中央一部分，削弱了地方政府的自主權(quán)。

公路交通部門和稅務(wù)部門之間也存在利益相爭?，F(xiàn)行的養(yǎng)路費一直由當(dāng)?shù)氐墓方煌ú块T收取，由于壟斷性，這些部門具有很大的自主權(quán)，他們可以自行規(guī)定收費環(huán)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)和安排資金的使用情況。開征燃油稅后，將由稅務(wù)部門來征收，公路交通部門將失去這一可觀收入。同時將帶來數(shù)十萬養(yǎng)路費稽查隊伍的人員安置問題，若處理不當(dāng)，將造成社會不安定。

（二）經(jīng)濟因素：石油價格持續(xù)上漲且居高不下

近年來，國際市場油價持續(xù)大幅上漲，并一直處于高位運行。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)報道，2007年國際市場油價平均為每桶72.3美元，相對于2006年每桶66.25美元的平均價格，上升幅度為9%。成品油是重要的生產(chǎn)資料，屬于上游的資源性產(chǎn)品，其價格的變動將對下游加工業(yè)和其他產(chǎn)品產(chǎn)生較大范圍的影響。開征燃油稅后，必然會加重交通運輸業(yè)的負擔(dān)，引起交通運輸行業(yè)提價，刺激原材料價格上漲，拉動工業(yè)成本上漲，最后導(dǎo)致物價的全面上升。

當(dāng)然，油價高不應(yīng)該是燃油稅能否出臺的決定因素，但不可否認的是，從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，正是因為燃油不斷漲價，燃油稅才更應(yīng)該盡早出臺。價格越高就越應(yīng)節(jié)約使用，價格越高就越能發(fā)揮燃油稅的節(jié)能環(huán)保作用，在國際油價持續(xù)走高的環(huán)境下，及時推出燃油稅是提高民眾節(jié)約能源意識的一種重要手段。

（三）社會因素：用油者負擔(dān)增加

開征燃油稅的目的一是為了籌集資金來修路，二是為了公平稅負。但據(jù)統(tǒng)計，目前15%-20%的柴油用于汽車，80%以上用于發(fā)電、農(nóng)機、水利、輪船、航空、鐵道、機械等非用路行業(yè)，燃油稅設(shè)計時盡管考慮到對用油而不用路行業(yè)的稅收返還、補償、減免等優(yōu)惠政策，但是，如果政策執(zhí)行不到位，勢必會加重這些行業(yè)的稅收負擔(dān)。

同時，燃油稅與養(yǎng)路費最大的區(qū)別在于前者與行駛路程的長短緊密聯(lián)系，而后者與其無關(guān)。養(yǎng)路費與燃油稅的關(guān)系如圖所示（劉寶海．開征燃油稅的若干問題研究[D]．電子科技大學(xué)，2005：48）：

假設(shè)不考慮其他因素的前提下，某車一年內(nèi)需交的養(yǎng)路費為F，開征燃油稅后，其一年內(nèi)交的燃油稅為T，根據(jù)上述關(guān)系可得T=R*Q，Q=a*L其中R表示燃油稅稅率，Q、L分別表示該車一年內(nèi)的耗油量、行駛路程，a為系數(shù)，從公式可看出，燃油稅與行駛路程成正比關(guān)系，行駛路程越長，耗油量越多，需交的燃油稅也越多；A為臨界點，此點處T=F，A點左側(cè)表示行駛相同的路程F>T，而右側(cè)表示行駛相同的路程T>F，由此可見，開征燃油稅后對長途車、出租車、公交車等對道路使用率較高的車主影響較大。

（四）技術(shù)問題：燃油稅制的有關(guān)要素難以確定

首先，征收環(huán)節(jié)如何確定。如果在生產(chǎn)環(huán)節(jié)——原油廠征稅，便于集中征收，統(tǒng)一管理。但有可能導(dǎo)致加油站通過私人油站購油，在一定程度上“鼓勵”走私，同時也不能分清原油流向及消耗地，燃油稅也就無法公平反映車輛對道路的使用程度。而如果在零售環(huán)節(jié)——加油站征稅，能夠反映各地的用油情況及各地的道路使用情況，便于政府采取正確的有關(guān)道路修建、維護政策。但此舉必須在各加油站配備稅控機，這樣便加大了稅收成本，不便于征收管理。

其次，稅率如何確定。原則上開征燃油稅后應(yīng)既不增加消費者負擔(dān)，又能促進經(jīng)濟發(fā)展，則這一稅率應(yīng)為多少合理，以及計算辦法是從量計征還是從價計征，都需要相關(guān)部門進行廣泛調(diào)研后，做出詳細的分析，在分析結(jié)果的基礎(chǔ)上合理地確定。

同時，對公交、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、航空、鐵路、公務(wù)用車等行業(yè)的稅收減免也存在一些問題。如果給予其一定的減免，必然會有一部分人鉆空子，通過尋租獲得免費油而挪作他用，擾亂正常的經(jīng)濟秩序。另外，對于有關(guān)行業(yè)的財政補貼，往往也會由于監(jiān)督不力而不能足額到位，進而影響該行業(yè)的正常發(fā)展。

三、解決開征燃油稅難題的對策

（一）合理協(xié)調(diào)各方利益

首先，應(yīng)由中央統(tǒng)一負責(zé)征收。公路包括國道、省道和地方公路，這些公共產(chǎn)品具有收益的外溢性，根據(jù)公共產(chǎn)品供給理論，其都應(yīng)該由中央負責(zé)提供，或由中央政府撥款、地方政府提供。再加上各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡，道路建設(shè)、使用、維護情況不相同，由中央統(tǒng)一征收，有利于防止各地稅源不合理流動，遏制逃稅現(xiàn)象發(fā)生。

其次，應(yīng)合理劃分中央與地方政府的分成比例（孫竹， 趙旭.燃油稅改革中調(diào)整各方利益的建議[J].中國財政，2008，3）。公路這一公共產(chǎn)品大部分都由地方政府負責(zé)建設(shè)、維護，在中央統(tǒng)一籌劃下，地方政府應(yīng)享有高度自主權(quán)，所以也應(yīng)享有燃油稅相應(yīng)的分成比例。燃油稅是用于公路建設(shè)、維護的專項稅收，在明確劃分中央與地方政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，應(yīng)合理劃分其財權(quán)，既要保證中央政府對各地公路建設(shè)的宏觀調(diào)控，又要滿足地方各級政府公路建設(shè)的資金充足。

再次，應(yīng)協(xié)調(diào)好地方各部門之間的利益。燃油稅開征后全部由稅務(wù)部門及海關(guān)來征收，并上繳中央財政歸入中央預(yù)算內(nèi)收入，然后由中央財政層層下?lián)芙o地方各級財政部門，地方財政部門再撥給交通部門，這樣一來，資金撥付環(huán)節(jié)多，周轉(zhuǎn)周期長，應(yīng)變能力弱，影響地方交通部門對公路建設(shè)、維護的積極性。所以，交通部門作為職能部門，其收支應(yīng)由財政統(tǒng)一劃分，在此前提下，應(yīng)健全公路建設(shè)專項資金撥付制度，并對各環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)督，確保其能及時、順利地用于公路事業(yè)。

（二）妥善安置公路收費人員

取消養(yǎng)路費、開征燃油稅后，將有數(shù)十萬公路收費人員面臨下崗，安置不當(dāng)將造成社會不安定。為此，首先，稅務(wù)部門應(yīng)與交通部門相配合，通過行政體制改革，進行公平考核，選拔一部分人員并安置到稅務(wù)部門，負責(zé)有關(guān)燃油稅征收管理的所有事務(wù)。其次，交通部門設(shè)置一專門負責(zé)公路維護的機構(gòu)，對一部分人進行專業(yè)培訓(xùn)，提高其專業(yè)素質(zhì)，并采用先進的維護技術(shù)，提高整個公路維護水平。最后，對剩余人員進行再就業(yè)培訓(xùn)，并給予其一定的優(yōu)惠政策和社會保障，鼓勵其重新就業(yè)，確保社會穩(wěn)定。

（三）科學(xué)設(shè)計稅制構(gòu)成要素

首先，征收環(huán)節(jié)應(yīng)選在生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)，由原油廠和海關(guān)代扣代征。因為我國燃油生產(chǎn)集中，90%以上的成品油都是由中國石油天然氣集團公司和中國石油化工股份有限公司兩大石油巨頭生產(chǎn)提供的，且這兩大公司屬于中央國有企業(yè)，其公司財務(wù)制度完善，監(jiān)管體系健全，便于燃油稅的征收管理。當(dāng)然，因此造成的“走私”現(xiàn)象，應(yīng)加大打擊力度，加強預(yù)防與監(jiān)督，完善石油價格市場。同時對地區(qū)間用油不平衡的問題通過相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付予以解決。

其次，稅率的制定既要借鑒國外經(jīng)驗又要結(jié)合我國國情，既要滿足公路事業(yè)的需要，又不能加重消費者負擔(dān)，所以必須慎之又慎?？梢圆扇u進的方式，開始時采用較低的稅率，以后再根據(jù)實際情況逐步提高稅率。

再次，稅收優(yōu)惠政策應(yīng)根據(jù)不同納稅主體區(qū)別對待。一是對農(nóng)機用油采用先征后返的辦法，確保不加重農(nóng)民負擔(dān)，不阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展；二是對公交車采用財政補貼的辦法，確保公交事業(yè)的正常運轉(zhuǎn)；三是對出租車照章征稅，因為其可通過稅負轉(zhuǎn)嫁給消費者；四是對航空、鐵路、輪船、電力等非用路的用油采用先征后返的辦法，確保這些行業(yè)的健康發(fā)展。同時，為防止上述有些人利用稅收優(yōu)惠政策而倒賣燃油，制定相關(guān)的配套措施，加強征管力度，盡量防止逃稅現(xiàn)象發(fā)生。

（作者單位：山東財政學(xué)院）