摘要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)，城郊建設(shè)和發(fā)展也獲得了可喜的成績。但由于受到相關(guān)制度不健全、資金缺乏等原因，阻礙了城郊的進(jìn)一步建設(shè)和發(fā)展。黨中央最近指出，要堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村方針，創(chuàng)新體制機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，這樣才能更好地促進(jìn)城郊的建設(shè)和發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；城郊建設(shè)和發(fā)展；基本思路

黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針，創(chuàng)新體制機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，增加農(nóng)民收入，保障農(nóng)民權(quán)益，更好地發(fā)展城郊建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村和諧，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。實(shí)踐證明，如何進(jìn)一步壯大集體經(jīng)濟(jì)及發(fā)展城郊建設(shè)，更好地促進(jìn)城郊的建設(shè)和發(fā)展，成為了我國廣大農(nóng)村

在新一輪建設(shè)中唱響共同富裕的主旋律之一。

一、城鄉(xiāng)一體化過程中的城郊建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查

改革開放30年來，隨著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)一步推進(jìn)，造就了許多全國聞名的明星村，但也出現(xiàn)了有的村是農(nóng)非農(nóng)、是城非城的局面，其存在的問題是我們在新一輪“三農(nóng)”建設(shè)中所需要引起關(guān)注的。

福州市建新鎮(zhèn)淮安村是福州市較早建設(shè)農(nóng)民新村的一個(gè)自然村。1992年印尼華僑李紹良向福建省市政府提出征地建設(shè)集旅游、別墅為一體的綜合開發(fā)項(xiàng)目，淮安村成為了征用對象，于1992年7月8日奠基，準(zhǔn)備用5年時(shí)間完成（到目前為止還未動(dòng)工），征地費(fèi)開始是5700萬后又追加1300萬總共是7000萬，費(fèi)用全部用于蓋新村。表面上看農(nóng)民住進(jìn)了新房，過上了好日子，淮安村曾經(jīng)成為了福州市典型的新農(nóng)村示范村。但失去土地的農(nóng)民得到了什么，村集體又是如何運(yùn)作的，在這場改革，農(nóng)民又扮演了什么角色。農(nóng)民最大的困惑是所謂的“三二八”工程與實(shí)際6000多畝地不符，而且在未征得村委同意和村民簽字的情況下，土地就被征走了。雖然1997年省政府將1億7800萬元補(bǔ)償款下?lián)芙o村民，但這個(gè)有600多戶居民，2000千多人口的自然村的老百姓最為擔(dān)心的是以后如何生活。過去還有廠房、石山、果樹、市場出租，以此來發(fā)放農(nóng)民的生活費(fèi)：小孩每人每月30-45元，青年60元，老人是80-100元，這種狀況也只能維持1年了。所以，淮安老百姓間流傳著一個(gè)順口溜：“農(nóng)村變城市，農(nóng)民沒土地，這代有飯吃，下代無著落”，這是農(nóng)民心聲的真實(shí)寫照。他們對自己的身份感到困惑，是農(nóng)民卻沒有土地，是城里人又未享受城里人的待遇。

另一個(gè)是五四北新店鎮(zhèn)楊廷村，該村有260多戶居民，人口500多，是個(gè)小自然村。2005年該村農(nóng)用地被征，共有400多畝用于中加合作項(xiàng)目，每畝補(bǔ)償款十幾萬（國土資源部于2002年7月1日起開始實(shí)施的《招拍掛規(guī)定》中明確規(guī)定，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓）。補(bǔ)償款的大部份成了地方政府財(cái)政的主要收入，而村里只得到十幾萬，其中的90%發(fā)放給村民，10%歸集體，山地承包、廠房出租成為了村委的主要資金來源，但也只夠用于老人的退休金和新型農(nóng)村醫(yī)療合作基金。現(xiàn)在，村莊基礎(chǔ)設(shè)施差，特別是道路和房子建設(shè)不規(guī)范。

二、城鄉(xiāng)一體化過程中的城郊建設(shè)和發(fā)展的主要問題

從兩個(gè)村的基層調(diào)研情況來看，當(dāng)前城郊在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中面臨以下問題。

第一，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的法律保障和行政服務(wù)滯后及文教衛(wèi)生資源配置不合理。各級(jí)政府對村集體資產(chǎn)特別是土地指導(dǎo)性服務(wù)不夠，村民對自己所擁有的土地所有權(quán)和使用權(quán)不明確，對相關(guān)的法律、法規(guī)不了解，導(dǎo)致無法用法律來維護(hù)自身的合法利益。涉農(nóng)社區(qū)新建的文化活動(dòng)場所甚少，大多數(shù)社區(qū)都是利用舊場地進(jìn)行改建、維修，設(shè)備陳舊、簡陋，設(shè)施設(shè)備配置不全，面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；與城區(qū)教育資源相比，涉農(nóng)區(qū)域存在生源不平衡和結(jié)構(gòu)不合理以及投入不足、師資匱乏、管理落后等問題。涉農(nóng)區(qū)域衛(wèi)生資源相對不足，存在原有基層衛(wèi)生預(yù)防保健網(wǎng)絡(luò)不健全、新的衛(wèi)生資源規(guī)劃不盡合理等問題。這些問題阻礙了城郊建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

第二，基層政府和干部對落實(shí)中央政策有顧慮，創(chuàng)新意識(shí)不足，特別是受地方財(cái)政收入的影響，導(dǎo)致以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)難以實(shí)現(xiàn)，而且農(nóng)村土地征用政策不規(guī)范。地方政府在彈性范圍內(nèi)如何確保國家政策的落實(shí)，避免地方政府執(zhí)政不力，避免出現(xiàn)這種政策成了自上而下的政策施舍和地方強(qiáng)制性行政行為的現(xiàn)象，將是我們破解新一輪“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。在征地拆遷安置補(bǔ)償工作中，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，一些標(biāo)準(zhǔn)滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在征地補(bǔ)償安置中，普遍存在先拆遷過渡，后建房安置，不僅帶來了征地成本的增加，也帶來了諸多的社會(huì)矛盾。農(nóng)轉(zhuǎn)非后的原農(nóng)村居民大多數(shù)處于無業(yè)狀態(tài)，靠少量的房租和原征地補(bǔ)償款度日，時(shí)間一長，坐吃山空，給社會(huì)帶來極大的隱患。

第三，擺脫依賴于行政執(zhí)行的路徑，積極發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。從總體上看，目前統(tǒng)籌城郊發(fā)展的各項(xiàng)工作和舉措大多靠行政式的推動(dòng)和臨時(shí)性的政策，尚未形成長效性的機(jī)制，尚未形成整體性、長期性的城郊平等的制度。另外，農(nóng)民自身對技能培訓(xùn)的選擇具有一定盲目性，自主創(chuàng)業(yè)意識(shí)薄弱，勞動(dòng)者接受培訓(xùn)和就業(yè)愿望不強(qiáng)；政府導(dǎo)向力度仍然不夠，政府在具體協(xié)調(diào)中下達(dá)培訓(xùn)目標(biāo)任務(wù)，但是為完成目標(biāo)任務(wù)在農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn)中過于重視數(shù)量，缺乏定單、定崗、定向式的培訓(xùn)，造成培訓(xùn)后人員不適應(yīng)市場需求，無法尋求到合適的就業(yè)崗位。所以，國家政策的制定和實(shí)施，應(yīng)建立在對農(nóng)民權(quán)利和能力的尊重的基礎(chǔ)上，把農(nóng)民的參與看成是這次政策落實(shí)成敗的關(guān)鍵，改變自上而下的政策施舍和地方政府的強(qiáng)制性行政，從而激發(fā)農(nóng)民的主體性和積極性。

第四，未能打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度，村莊規(guī)劃還是空白。特別是從五四北新店幾個(gè)自然村來看，房子先建設(shè)后拆、道路先通后廢的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，造成了資源的極大浪費(fèi)。從楊廷村現(xiàn)有狀況看，缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和嚴(yán)格的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。所以在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，如何邁進(jìn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃新時(shí)代，打破原有規(guī)劃分割的現(xiàn)象，將成為我們探索的問題之一。

三、加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化過程中的城郊建設(shè)和發(fā)展的基本思路

從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際來看，特別是這場金融危機(jī)所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，給我們的警示是深刻的。為此，中央在紀(jì)念改革開放30周年大會(huì)上，胡錦濤總結(jié)了十大經(jīng)驗(yàn)，并提出了偉大的發(fā)展目標(biāo)。胡主席特別指出：“我國人口多、底子薄、發(fā)展不平衡，在改革發(fā)展穩(wěn)定中所面臨矛盾和問題的規(guī)模和復(fù)雜性世所罕見，我們在前進(jìn)中所面對的困難和風(fēng)險(xiǎn)也世所罕見。”

所以，面對困難尋找破解問題的辦法，將成為我們目前的重中之重。如何打破經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸關(guān)鍵在于擴(kuò)大內(nèi)需，而內(nèi)需的主體主要是占人口多數(shù)的農(nóng)村，所以加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)的建設(shè)，就成了黨的十七屆三中全會(huì)的中心議題。擴(kuò)大內(nèi)需，眼前靠投資，長遠(yuǎn)靠消費(fèi)，所以在中央十項(xiàng)措施中，加大了基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添后勁。而在新一輪城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過程中，如何理清建設(shè)的基本思路，是城郊建設(shè)和發(fā)展成敗的關(guān)鍵。

第一，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化過程中的城郊建設(shè)和發(fā)展，前提是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。城郊經(jīng)濟(jì)一體化，與目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界廣泛涉及的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化有著極為相似的內(nèi)容。它是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律和必然要求，是農(nóng)工商一體化在更為廣闊范圍內(nèi)突破城郊界限的一種擴(kuò)大化形態(tài)，它主要表現(xiàn)為三大產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行廣泛聯(lián)合，城郊經(jīng)濟(jì)相互滲透，相輔相成，共同繁榮城郊經(jīng)濟(jì)局面從其動(dòng)力機(jī)制而言，是在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，通過城郊工業(yè)化道路以及城市強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)輻射功能，聯(lián)合組成城郊經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的推動(dòng)力與牽引力，并且形成城郊之間統(tǒng)一的產(chǎn)品市場、生產(chǎn)資料市場、技術(shù)市場、勞動(dòng)力市場和資金市場，從而確保城郊一體化的順利發(fā)展。特別是在農(nóng)民失去土地的情況下，地方政府在財(cái)政分配格局上必須向“三農(nóng)”傾斜，重點(diǎn)投入扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境綜合整治、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)和農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)。充分發(fā)揮工業(yè)化、城市化對城郊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，促進(jìn)城郊一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第二，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城郊建設(shè)和發(fā)展，關(guān)鍵是領(lǐng)導(dǎo)重視及提高城郊規(guī)劃人員的積極性和責(zé)任心。黨政領(lǐng)導(dǎo)要具有強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感，努力在財(cái)政預(yù)算、重點(diǎn)項(xiàng)目和工程建設(shè)、興辦社會(huì)事業(yè)和建立社會(huì)保障體系等問題，堅(jiān)定不移地把農(nóng)民作為受惠中心，把城郊作為發(fā)展重點(diǎn)。所以在《決定》中指出：“要盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化等方面取得突破，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合?！蓖瑫r(shí)，政府職能要準(zhǔn)確定位，對有關(guān)行政管理制度進(jìn)行適應(yīng)性改革，必須調(diào)整收入分配格局，健全公共財(cái)政制度，使財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)、城郊發(fā)展的支出結(jié)構(gòu)趨于合理，把更多的資源盡快投向城郊，要把城郊規(guī)劃放到“龍頭”地位?，F(xiàn)在又有大量的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)入市場。但城郊規(guī)劃的問題依然存在，究其原因，是規(guī)劃機(jī)制不適應(yīng)發(fā)展的要求。目前這些規(guī)劃進(jìn)入市場，一是由于部分城市的規(guī)劃力量不足，二是由于合理的規(guī)劃機(jī)制還未建立的情況下所采取的權(quán)宜之計(jì)。要建立適合我國市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃機(jī)制，必須從我國的國情出發(fā)，同時(shí)要確定哪些規(guī)劃可以進(jìn)入市場，哪些不能進(jìn)入市場，并通過競爭來推動(dòng)規(guī)劃設(shè)計(jì)市場的繁榮。為了提高城市規(guī)劃人員的積極性和責(zé)任心，對城郊的規(guī)劃人員均要實(shí)行聘任制及建立相適應(yīng)的職能崗位升降制度，以激發(fā)城郊規(guī)劃人員的積極性和創(chuàng)造性。建立形成既與國際慣例接軌，又符合我國的國情，既與我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，又能滿足城郊建設(shè)發(fā)展要求的城市規(guī)劃新機(jī)制。

第三，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城郊建設(shè)和發(fā)展，要把全面改善城郊民生、保障城郊農(nóng)民共建共享作為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的根本目的。從總體上看，目前我們統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的各項(xiàng)工作和舉措大多靠行政式的推動(dòng)和臨時(shí)性的政策。必須進(jìn)一步建立健全以工促農(nóng)、以城市帶動(dòng)城郊的長效機(jī)制和城郊平等的發(fā)展體制，讓城郊的農(nóng)民群眾更加充分地參與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、更加公平地共享城鄉(xiāng)一體化成果。要深化城郊統(tǒng)籌就業(yè)改革，全面實(shí)行城郊平等的就業(yè)制度，加強(qiáng)對城郊農(nóng)民低收入家庭人員就業(yè)援助，大力促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，盡最大可能促進(jìn)缺乏創(chuàng)業(yè)能力的城郊農(nóng)民就業(yè)。

第四，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)城郊建設(shè)和發(fā)展，核心是統(tǒng)籌發(fā)展。要統(tǒng)籌城郊土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，特別是在農(nóng)田保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局、村落分布、生態(tài)涵養(yǎng)等在空間上的統(tǒng)一考慮，從實(shí)際出發(fā)，制定較為科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和切合實(shí)際的政策措施，不斷地拓展思路、整合資源。在統(tǒng)一規(guī)劃中，要明確各個(gè)區(qū)域的功能定位，有效整合城郊資源，立足現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等城郊發(fā)展基礎(chǔ)，把廣大城郊納入城市規(guī)劃范圍，把城市的基礎(chǔ)設(shè)施延伸到城郊、社會(huì)服務(wù)設(shè)施配套到城郊?；A(chǔ)設(shè)施的革新就是要城郊一體化，是指城郊一體化進(jìn)程中城市與城郊的交融發(fā)展。這種交融發(fā)展，首先必須依靠日益高水平的交通條件和通訊手段才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，城郊一體化條件下，不僅對交通狀況有著特殊的要求，即必須有快速便捷的交通體系聯(lián)系城郊，保證城郊生產(chǎn)活動(dòng)聯(lián)系的密切性，城郊居民遠(yuǎn)距離就業(yè)以及居民生活消費(fèi)行為的便利性，而且對通訊手段的革新也有特殊要求，即現(xiàn)代通訊技術(shù)必須普及城郊每一角落，才能保證在城郊辦企業(yè)可以享有與在城市中辦企業(yè)同等的商業(yè)機(jī)會(huì)，才能使居住在城郊的人們可以享受到與城市近似的生活質(zhì)量，不致出現(xiàn)城郊人口流動(dòng)方向的單一畸形化。這就要求現(xiàn)有的交通體系和通訊技術(shù)手段不斷完善，就交通而言，包括交通工具、機(jī)掏、管理等方面的革新；就通訊技術(shù)手段革命而言，包括城郊電話普及率提高到與城市相若的水平，并且建立網(wǎng)絡(luò)化的信息服務(wù)網(wǎng)，信息高速公路不僅實(shí)現(xiàn)國內(nèi)（區(qū)域內(nèi)）聯(lián)網(wǎng)，而且與國際（其他區(qū)域）接軌，實(shí)現(xiàn)城郊之間信息資源共享，只有這樣才能促進(jìn)城郊建設(shè)又好又快的發(fā)展。

促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，關(guān)鍵是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而城郊的建設(shè)和發(fā)展是構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的關(guān)鍵。

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（作者單位：福建生物工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院。作者為副教授、教務(wù)處副處長、教育研究室主任）