摘要：行政機關(guān)及其工作人員因行政權(quán)而獲取的和在行政管理活動中消耗的經(jīng)濟資源稱之為行政成本，而目前我國地方政府行政成本過高問題日益顯著。文章從行政管理學(xué)的角度，分析了我國地方政府行政成本過高的問題，及其影響行政成本的因素，運用統(tǒng)計學(xué)相關(guān)知識對有關(guān)行政成本的數(shù)據(jù)進行分析，提出了降低我國地方政府行政成本的基本對策。

關(guān)鍵詞：地方政府；行政成本；控制對策

一、引言

目前，我國地方政府行政成本過高問題一直是困擾地方財政、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的一個桎梏，地方政府普遍存在縣鄉(xiāng)財政吃緊，拖欠人員工資的問題，導(dǎo)致了行政效率低下，干群關(guān)系緊張，各種矛盾突出。地方政府是直接面對老百姓的政府，降低地方政府行政成本，提高行政效率，既是深化行政管理體制改革的內(nèi)在要求，也是維護社會穩(wěn)定的重要工作。所以處理好地方行政成本問題是我國行政體制改革的重中之重。

二、我國地方政府行政成本過高問題的現(xiàn)狀

（一）行政管理費用不斷攀升

我國地方政府行政管理費用和地方財政支出除極個別城市以外都在逐年增加。行政管理費用在地方財政支出中的比重也在逐年上升，而且跨度較大；同時，大多數(shù)省市行政管理費用的增長率高于地方財政支出的增長率。行政管理費用正逐步走向地方財政支出的重要方面。

（二）地方財政赤字現(xiàn)象普遍

據(jù)資料顯示，江西省某縣2002年可用財力10100多萬元，實際支出13080多萬元，2003年可用財力12860多萬元，支出15200多萬元，每年缺口都在2000多萬元以上。寧夏回族自治區(qū)陶樂縣，全縣只有312萬人，2005年財政收入剛剛達到500多萬元，但各政府部門一應(yīng)俱全，僅國家干部、各事業(yè)單位職工工資一年就需要國家財政補貼2000多萬元。河北省目前也有30%的縣級財政赤字運行?？偟膩碚f，不管是西北地區(qū)還是內(nèi)陸省份，我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟落后地區(qū)，地方財政狀況普遍不好，赤字運行的居多。

（三）公款接待、公款吃喝、公車私用情況嚴重

據(jù)資料顯示，我國地方政府接待費用占機關(guān)各項支出的14%左右。如國家重點扶貧縣河北省陽原縣，在全縣財政緊張、辦公經(jīng)費嚴重不足的情況下，一些部門靠打“白條”幾乎吃遍了全縣上檔次的飯店。在公車使用上“三分天下”，公務(wù)使用時間占1/3，辦自家事用車時間占1/3，司機用車時間占1/3。部分領(lǐng)導(dǎo)不管吃、喝、用都一律

進公家賬本，統(tǒng)統(tǒng)報銷，可想而知除了正當(dāng)?shù)墓珓?wù)消費外，有多少隱性成本在里面。

三、我國地方政府行政成本過高的原因分析

（一）地方政府規(guī)模過大，成本支出較大

地方政府規(guī)模與地方政府行政成本存在正相關(guān)關(guān)系，地方政府行政成本支出最大的一個成本項目就是因為政府規(guī)模過大，機構(gòu)冗余而引發(fā)的巨額行政經(jīng)費的支出。管理學(xué)中一個基本原理是：管理的難度和成本與其管理對象的規(guī)模成正比關(guān)系。政府規(guī)模愈大，政府消費量愈多，政府行政成本就愈高。主要表現(xiàn)在下面方面：一方面，政府規(guī)模越大，必然導(dǎo)致行政人員數(shù)量上升，政府原始成本和維修成本上升，最終導(dǎo)致其設(shè)施成本上升。另一方面，政府規(guī)模越大，其內(nèi)部職能交叉的矛盾就更容易出現(xiàn)，而職能交叉就會引發(fā)糾紛，那么政府規(guī)模越大，其內(nèi)部職能部門越多，政府用以解決這類糾紛的費用就會增加，從而引發(fā)了行政成本的提高。

（二）地方財政預(yù)算機制不完善

在我國，各地方財政支出預(yù)算范圍的“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，財政預(yù)算的約束力相對薄弱，預(yù)算追加頻繁、專項預(yù)算過多，支出的隨意性較大等等是造成行政成本居高不下的另一重要原因之一。近年來，我國先后在部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購等方面進行了財政預(yù)算管理的改革，在預(yù)算編制方法上也實現(xiàn)了由“基數(shù)法”向“零基預(yù)算”的轉(zhuǎn)變，但由于缺乏相應(yīng)的配套管理辦法，存在對定員定額范圍研究不夠細致，定額標(biāo)準不夠科學(xué)等問題，加之各部門資源占有極不平衡，導(dǎo)致各部門實際支出水平差異很大，預(yù)算控制力度弱化。

（三）腐敗行為引發(fā)的行政成本增加

由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的影響，地方政府行政人員獲得一定政府特許、配額等稀缺資源，擴張了行政人員的尋租空間，加之地方政府缺乏有效的行政人員制約機制，部分部門領(lǐng)導(dǎo)在權(quán)力系統(tǒng)上，缺乏有效制衡。同時政府機構(gòu)條塊間的利益獨立和利益分化，特別是地方政府資金與收入的來源與提交方向上的差異，地方上無須承擔(dān)虧損，盈利進入自身“金庫”，導(dǎo)致腐敗行為更加嚴重，所以地方政府行政成本會不斷增加。

（四）公共管理缺乏成本-效益觀念

地方政府行政人員在從事公共管理中，缺乏成本-效益觀。許多重要領(lǐng)導(dǎo)上任后，特別重視出政績，以致不惜一切代價搞出一個“先進”、搞一個“典型”。政府工作效果，不僅僅是看獲得多少，還要看投入多少，投入/產(chǎn)出的比率越低才能說明政府工作效果好。不然即使政績出來了，但因為成本過大而得不償失。成本-效益觀念匱乏，是我國地方政府行政成本高、行政效率低下的重要原因。

四、降低地方政府行政成本的基本對策

（一）強化行政成本觀念，樹立成本-效益觀

人類改造自然和社會有一個基本準則，就是以最小的勞動消耗換取最大的經(jīng)濟效益，行政效率的提高也不例外。按行政學(xué)的解釋，行政效率就是行政成本與所付代價的比率，公式為：V（效率）=△E（功）÷△C（成本）。凡用最少的人力、物力、財力和時間，取得最大的成果，效率則高，反之則低。我們在行使行政權(quán)力的過程中，首先應(yīng)明確行政的目的，同時要采取合適的手段，進行有效的核算，通過行政效率＝成本/效益的最優(yōu)化目標(biāo)去尋求利益的最大化，所以我們要對行政人員灌輸成本——效益觀，建立低價、高效的政府。

（二）完善政府決策制度，提高政府決策水平

1、進一步完善政府決策的規(guī)則和程序。遵循決策規(guī)則，遵守決策程序是進行正確、有效決策的前提。江澤民同志在十六大報告中明確說明完善重大問題決策的規(guī)則和程序的內(nèi)涵：建立社情民意反映制度；建立與人民群眾密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽政制度；實行決策論證制和責(zé)任制，防止決策的隨意性。

2、健全政府重大事項的決策責(zé)任追究和追蹤制度。只有切實建立起決策責(zé)任追究制度和追蹤制度才能從根本上提高決策者的危機意識。決策失誤有客觀原因和主觀原因，對主管原因引起的責(zé)任人我們要追究責(zé)任，屬于違法程序問題我們要追究法律責(zé)任；屬于工作水平問題我們要進行補救。建立追蹤制度，是為了盡量挽回國家損失，在決策失誤發(fā)生后，如果有可能對決策對象進行補救，比如及時停止錯誤決策工程，使行政成本損失盡可能減少到最少。

（三）加快政府機構(gòu)改革和重組，減少行政成本支出

減少縱向行政管理層次，整合橫向行政權(quán)力，節(jié)約整體行政性成本。我們應(yīng)當(dāng)一方面通過“強省固縣，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，擴大縣一級政府規(guī)模，強化省級政府職能，建立以省轄市管理省域的新型管理體制，來減少行政管理層級，約束成本。另一方面合并橫向機構(gòu)，合并精簡職能相近、相同的機構(gòu)，走“大部制”的改革道路，從根本上節(jié)約政府的行政性成本。

（四）完善財政管理體制，增強財政預(yù)算的剛性約束

我國的財政預(yù)算制度存在諸多問題，需要通過財政管理體制進行改良，從而起到對財政支出的約束作用。首先，將預(yù)算外資金、制度外資金，全部納入政府預(yù)算控制之內(nèi)，規(guī)范政府支出行為，杜絕大筆公共財政資金體外循環(huán)、隨意支配現(xiàn)象的發(fā)生。其次，完善現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步將專項性轉(zhuǎn)移支付資金納入財政預(yù)算統(tǒng)一分配到地方，杜絕因“跑部錢進”和部門利用審批權(quán)滋生的不正之風(fēng)。再次，采用“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”新的財政體制操作手段，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有預(yù)算收入全部劃繳縣財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出由縣財政統(tǒng)籌安排，賬務(wù)由縣會計核算中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)專柜統(tǒng)一集中核算。同時堅持“五權(quán)”不變的原則，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理權(quán)、資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、資金審批權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)關(guān)系不變。從而達到有效的控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政亂支出的情況，統(tǒng)一將財政支出的管理權(quán)收規(guī)縣級政府所有，便于上級政府對地方政府財政支出的監(jiān)控。

（五）改革績效評估手段，建立成本管理系統(tǒng)

1、關(guān)注政策運行狀況的評估，重視行政成本與行政效益。地方政府績效評估應(yīng)當(dāng)利用事前對決策過程中行政成本的量化預(yù)測；執(zhí)行過程中對實際消耗與預(yù)測情況的對比分析；事后對行政結(jié)果的綜合評估，來強化行政決策的成本意識，及時糾正行政執(zhí)行過程中的偏差，并重點以“結(jié)果導(dǎo)向”政績觀來衡量行政決策的有效性。在評價過程中始終觀測“成本-效益”分析法，從而以評促改，評建結(jié)合，激勵行政主體以最少的行政成本投入實現(xiàn)行政目標(biāo)，催生更多優(yōu)質(zhì)的行政行為。

2、關(guān)注干部業(yè)績考核，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。轉(zhuǎn)變以爭取到多少項目，引來多少資金，建設(shè)多少工程等數(shù)量擴張為標(biāo)準的評估模式。評價時以領(lǐng)導(dǎo)者在工作期間行政成本與行政結(jié)果的比例的大小和他所服務(wù)對象的滿意程度為價值取向，看其所承擔(dān)職能的實現(xiàn)程度，看社會、企業(yè)、公眾對領(lǐng)導(dǎo)所提供的公共服務(wù)的需要滿足程度和心理滿足程度。這樣，不但能客觀公正地評價行政結(jié)果，實現(xiàn)績效評估的最終目的，同時也有利于進一步強化行政主體的成本控制意識。

（六）引進市場化管理，建立企業(yè)化政府

我國政府也應(yīng)順應(yīng)世界潮流，構(gòu)建企業(yè)化政府。把市場機制引入行政管理中，建立“顧客導(dǎo)向”的服務(wù)體系，用企業(yè)家精神重塑政府，使政府機構(gòu)成為“以績效為中心”的組織，提高政府的績效質(zhì)量，降低行政成本，增強變革能力，促進管理創(chuàng)新。在行政資源國家所有的前提下，按照定性與定量原則，把行政資源量化到人，明確責(zé)任，使每個行政人員都關(guān)心行政資源的利用效益。借鑒企業(yè)的激勵和約束機制，以資源運用的績效為依據(jù)進行獎懲，通過正向激勵和反向抑制，有效規(guī)范和控制行政行為，推進管理體制創(chuàng)新，提高政府績效，降低行政成本。

（七）加強法制力度，強化內(nèi)部監(jiān)督

制度缺失是導(dǎo)致行政行為不規(guī)范，甚至是滋生腐敗、權(quán)力“尋租”的根源?！额A(yù)算法》、《行政監(jiān)察法》、《行政許可法》等法律法規(guī)已經(jīng)出臺，相關(guān)的執(zhí)行辦法等配套措施必須完善。不僅要有法可依，更要有法必依，加強對決策、執(zhí)行、預(yù)算等行政行為的監(jiān)督。

五、結(jié)論

總之，我國地方政府在行政過程中，必須具有成本觀念，樹立起成本意識，重視地方政府的規(guī)模膨脹，從效益-成本觀念出發(fā)，用最少的投入獲得最大的受益，盡可能地提高地方政府決策正確性，避免政府失靈；通過改進績效評估手段，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的績效評估，盡可能減少政府官員的腐敗空間，積極引進新的財政管理體制，改革財政管理中不合理的成分，運用市場化管理手段，優(yōu)化重組政府機構(gòu)，建立企業(yè)型政府，樹立典型節(jié)約型政府，作為示范作用，同時必須使立法同步，保障我國地方政府行政改革的實施，確保有法可依，努力加大監(jiān)督力度，確保有法必依，這樣才能夠降低我國地方政府行政成本這一突出問題，這是時代的要求，也是人民的要求，是提高政府行政能力的要求。只有降低地方政府行政成本，才能盡快建立起辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范、清正廉潔的和諧地方政府。

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（作者單位：楊立庭，重慶大學(xué)貿(mào)易與行政學(xué)院；傅雅娜，西南政法大學(xué)政治與公共事務(wù)學(xué)院）