[提 要] 本文主要結(jié)合公共財(cái)政話題討論當(dāng)前的民生問題，從關(guān)系人們的教育#65380;衛(wèi)生#65380;社會(huì)保障的角度論證現(xiàn)實(shí)的中國(guó)并不存在真正的“公共財(cái)政”，離我們所提倡的“財(cái)政均等化”目標(biāo)更是還有很長(zhǎng)的路要走，并從財(cái)政之外的角度分析公共財(cái)政改革的路徑問題#65377;

[關(guān)鍵詞] 公共財(cái)政;民生;財(cái)政均等

[作者簡(jiǎn)介]張憲偉(1983—)，男，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院2007級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生#65377;(北京 100081)

一#65380;讓公共財(cái)政的陽光普照每一個(gè)人

中國(guó)教育資源的不平等分布情況在城鄉(xiāng)之間顯得格外突出#65377;農(nóng)村稅費(fèi)改革前的2000年，全國(guó)用于小學(xué)教育的政府支出為849億元，其中用于農(nóng)村的為497億元;用于城市小學(xué)為352億元#65377;當(dāng)年城市小學(xué)生在校人數(shù)為168019萬人，縣鎮(zhèn)和農(nóng)村則多達(dá)1086216萬人，后者是前者的6倍多#65377;折算下來，城市與農(nóng)村(包括縣鎮(zhèn))小學(xué)生均教育支出之比為2094元∶458元= 415∶1#65377;其實(shí)數(shù)字的比較根本沒有意義，當(dāng)南方工廠中出現(xiàn)越來越多的學(xué)齡少年時(shí)，當(dāng)農(nóng)村出現(xiàn)越來越多的從未享受過父愛#65380;母愛的留守兒童時(shí)，當(dāng)代課老師拿著微薄或者說可憐的工資時(shí)，這些數(shù)據(jù)的背后是多少的辛酸和悲劇，沒有親歷過的人可能永遠(yuǎn)感受不到，經(jīng)歷過的人則已無言以對(duì)#65377;

如果說受教育對(duì)某些人而言是一種奢侈品的話，那么看病則是他們從來想都沒有想過的事情#65377;而我們也許可以要求他們不用讀書識(shí)字，但生命——生命于他們難道也是可有可無的嗎，還是僅僅因?yàn)樗麄兏緹o法支付生存的門票?據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)衛(wèi)生資源(醫(yī)療#65380;護(hù)士#65380;醫(yī)療設(shè)施與設(shè)備等)的大約80 %分布在占全國(guó)人口35 %的城市，其余20 %分布在占全國(guó)人口65 %的農(nóng)村#65377;據(jù)此換算， 城鄉(xiāng)居民人均享受的醫(yī)療衛(wèi)生資源之比為(80 %/ 35 %) ∶ (20 %∶65 %) = 714 ∶1 #65377;

根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦制(fiscal federalism) 理論， 支出責(zé)任應(yīng)下放給那些不至于產(chǎn)生外溢#65380;具有起碼財(cái)政能力#65380;并且管理上能夠勝任的規(guī)模最小的地理轄區(qū)#65377;此外， 成功的財(cái)政分權(quán)還需要地方政府具有很強(qiáng)的受托責(zé)任(accountability) #65377;在這些基本要求尚未具備時(shí)的服務(wù)責(zé)任下放， 稱為過度下放(excess transfer to a lower level) #65377;

與教育和衛(wèi)生保健相比， 養(yǎng)老保障方面的城鄉(xiāng)差距更為明顯#65377;雖然政府正在采取措施擴(kuò)大社會(huì)保障體系的覆蓋面， 但目前絕大多數(shù)農(nóng)民幾乎沒有保障可言， 城市人口享受養(yǎng)老保障的人口比率比農(nóng)村高得多#65377;另外， 在基礎(chǔ)設(shè)施#65380;干凈飲用水和能源供應(yīng)和互聯(lián)網(wǎng)普及率等方面， 農(nóng)村與城市也完全不在一個(gè)檔次上#65377;

二#65380;公共財(cái)政改革

(一)以“財(cái)政均等化”為目標(biāo)

財(cái)政均等化是指實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化，即在一個(gè)國(guó)家內(nèi)，不同地區(qū)的居民能享受到大體相同的公共服務(wù)#65377;按照布坎南的觀點(diǎn)，所謂財(cái)政均等(fiscal equity)是指具有相似狀況的個(gè)人能夠獲得相等的財(cái)政剩余，即每個(gè)人從公共產(chǎn)品獲得的回報(bào)與其所承擔(dān)的稅負(fù)之差都相等#65377;

顯然， 這種財(cái)政平等觀是建立在個(gè)人平等基礎(chǔ)上的#65377;但是， 布坎南的理論是針對(duì)美國(guó)這樣的人口和要素可以自由流動(dòng)， 而且地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差別并不懸殊的聯(lián)邦制國(guó)家提出的， 世界上許多國(guó)家尚不完全具備這些條件#65377;另外， 由于公共產(chǎn)品的地域性特征以及人們對(duì)公共產(chǎn)品偏好的差異， 完全實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平均等化是不切實(shí)際的， 即便是在財(cái)政均等化制度較完備， 公共服務(wù)水平均等化程度相當(dāng)高的國(guó)家， 均等化也只是一個(gè)相對(duì)概念#65377;

另外，當(dāng)中央政府與地方政府， 或者上下級(jí)政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱時(shí)， 就會(huì)產(chǎn)生縱向財(cái)政不均等#65377;無論是中央政府的事權(quán)大于財(cái)權(quán)， 還是地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任大于財(cái)政收入， 都有可能影響公共服務(wù)水平均等化的實(shí)現(xiàn)#65377;因此， 需要中央政府將其一部分“結(jié)構(gòu)性剩余”， 即收入與支出之差， 用于轉(zhuǎn)移支付， 以彌補(bǔ)地方政府的“結(jié)構(gòu)性赤字”#65377;

(二)財(cái)政改革的措施

1.轉(zhuǎn)移支付改革#65377;目前轉(zhuǎn)移支付的主要部分是稅收返還(包括數(shù)額不大的原體制補(bǔ)助) ，雖然近年來相對(duì)規(guī)模有所下降，但目前占轉(zhuǎn)移支付總額的比重仍然超過1/ 3#65377;然而與許多發(fā)達(dá)國(guó)家(例如日本和德國(guó))不同，在中國(guó)，中央對(duì)地方的稅收返還是按來源地規(guī)則設(shè)計(jì)的#65377;在此規(guī)則下，各轄區(qū)獲得的稅收返還數(shù)額只是取決于向中央政府“貢獻(xiàn)”多少稅收，不取決于各轄區(qū)的人口#65380;人均收入#65380;地理特征以及其他影響財(cái)政能力(標(biāo)準(zhǔn)收入)和支出需求(標(biāo)準(zhǔn)支出)的因素#65377;在地區(qū)差距很大而且沒有其他有效手段時(shí)，這種做法產(chǎn)生很大的問題#65377;收入來源地規(guī)則意味著地方掌握的資源越多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度越高，地方居民越富有，獲得的轉(zhuǎn)移就越多，導(dǎo)致公共服務(wù)參差不齊#65377;

實(shí)踐表明，政府提供公共服務(wù)和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的層面越高，支持力度就越大#65377;轉(zhuǎn)移支付來源于稅收#65377;在稅收方面，避免中央與地方的競(jìng)爭(zhēng)，要合理劃分稅種，實(shí)行不同方式的均等化#65377;有些地區(qū)老年人口多，有些地區(qū)偏遠(yuǎn)，交通成本高，因此要根據(jù)這些實(shí)際情況確定轉(zhuǎn)移支付#65377;中央通過均等化的轉(zhuǎn)移支付資金占到財(cái)政支出的2/3的比重，包括專項(xiàng)資金，而醫(yī)院和個(gè)人養(yǎng)老資金，由中央財(cái)政負(fù)責(zé)#65377;

2.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多財(cái)政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域#65377;公共服務(wù)領(lǐng)域主要包括科教文衛(wèi)#65380;就業(yè)再就業(yè)服務(wù)#65380;社會(huì)保障#65380;生態(tài)環(huán)境#65380;公共基礎(chǔ)設(shè)施#65380;社會(huì)治安等方面#65377;這就要求每年的財(cái)政安排上，在這些方面保證財(cái)政性經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，逐步提高財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重#65377;比如，在教育上，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍，完善城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，逐步完善高等教育#65380;職業(yè)教育貧困生資助體系，加大對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)等;在衛(wèi)生上，增加財(cái)政對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)的投入，支持建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，加大對(duì)城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系投入;在社會(huì)保障工作上，進(jìn)一步增加社會(huì)保障投入，建立健全中國(guó)特色的社會(huì)保障和救助體系;在生態(tài)環(huán)境建設(shè)上，采取相關(guān)財(cái)稅政策措施，推動(dòng)建立和完善環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制和資金投入新機(jī)制，建設(shè)資源節(jié)約型和生態(tài)保護(hù)型社會(huì)#65377;

3.其他配套改革#65377;首先，我們必須認(rèn)識(shí)到財(cái)政改革只是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的一部分，它必須與其他經(jīng)濟(jì)改革相結(jié)合，如外匯制度改革#65380;金融改革以及產(chǎn)業(yè)政策改革等#65377;另外，財(cái)政公共化的改革必須和政治制度的變革#65380;社會(huì)改革相適應(yīng)，如財(cái)政績(jī)效的改革必然涉及相關(guān)利益群體，必須在政治制度上進(jìn)行創(chuàng)新，才能完成績(jī)效的考核#65377;而城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的非均等化，究其根本原因在于中國(guó)的戶籍制#65377;根據(jù)布坎南的觀點(diǎn)，如果人口可以自由流動(dòng)，就不存在公共服務(wù)的非均等化#65377;所以，現(xiàn)實(shí)中國(guó)的財(cái)政改革必須多管齊下#65380;齊頭并進(jìn)#65377;單純的財(cái)政制度的改革只能頭痛醫(yī)頭#65380;腳痛醫(yī)腳，收效甚微#65377;

其次，縣鄉(xiāng)制度改革是財(cái)政改革的重點(diǎn)#65377;眾所周知，當(dāng)前公共服務(wù)的非均等化主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)一級(jí)的民眾享受的公共服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平#65377;所以實(shí)現(xiàn)財(cái)政服務(wù)的均等化的難點(diǎn)和重點(diǎn)就在基層的縣鄉(xiāng)一級(jí)#65377;中國(guó)廣大的縣域經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支的平衡，需要國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付#65377;而現(xiàn)實(shí)中國(guó)的政治制度是:中央—省—地區(qū)—市縣—鄉(xiāng)村，經(jīng)過層層的手續(xù)，本來杯水車薪的轉(zhuǎn)移支付更加微薄#65377;而城市一般擁有自己穩(wěn)定的稅源，且城市居民只須經(jīng)過城市—區(qū)—街道就可享受到公共財(cái)政的陽光，而且是充足的陽光#65377;

最后，我們不要忘記中國(guó)的二元制度是一切改革的大背景#65377;改革開放以前，我們是人為地強(qiáng)化這種二元制度，改革開放后，二元制度的堅(jiān)冰卻遲遲不見融化#65377;其中最近比較突出的農(nóng)民工問題恰恰就是這種大環(huán)境的畸形產(chǎn)物#65377;如果說農(nóng)村不能提供足夠的公共服務(wù)，為何遷移到城市的農(nóng)民仍然不能享受公共財(cái)政的陽光，這值得我們所有人的反思#65377;

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯:盧林仁]