根據(jù)我國經(jīng)濟社會的發(fā)展階段和發(fā)展趨勢，我們對近期內統(tǒng)籌發(fā)展我國城鄉(xiāng)社會保障制度，提出一些看法。由于社會保障制度極其復雜，我們沒有也不可能對該制度的所有方面提出意見，下面的建議僅僅涉及基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障三項主要制度。
　　
　　一、沿海部分城市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展的新趨勢
　　
　　趨勢一：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障制度趨向三層結構
　　基于分類施保、全員覆蓋原則，沿海部分城市在完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和農村社會養(yǎng)老保險的同時，結合本地實際，根據(jù)城鎮(zhèn)個體勞動者、被征地人員、“雙放棄”農民、城鄉(xiāng)老年居民、農民工等群體的不同特點，建立了類別多樣的基本養(yǎng)老保障政策，基本覆蓋了城鄉(xiāng)全體居民。然而從情勢發(fā)展看，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障制度日益呈現(xiàn)三層結構。
　　第一層是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，主要對象是國有、集體企業(yè)職工和非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員。第二層是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(暫定名)，奪杭州市區(qū)稱之為“低標準繳費、低標準享受”養(yǎng)老保險(俗稱“雙低”養(yǎng)老保險)，在上海市冠之為小城鎮(zhèn)社會保險(俗稱“鎮(zhèn)保”)。“雙低”養(yǎng)老保險主要針對征地農轉非人員和農民工兩類群體，“鎮(zhèn)?！泵闇实膶ο笫墙紖^(qū)小城鎮(zhèn)地區(qū)的從業(yè)人員及征用地人員。上海市權威人士表示，在條件成熟時，力爭把農村社會養(yǎng)老保險參保對象納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。可以預見，“鎮(zhèn)保”覆蓋的對象將是所有未參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的從業(yè)人員。第三層是城鄉(xiāng)老年居民養(yǎng)老補貼或服務。主要模式有三：一是非繳費型的養(yǎng)老補貼，如上海市城鎮(zhèn)高齡無保障老人社會保障辦法和老年農民養(yǎng)老補貼辦法，蘇州、無錫等城市實行的城鄉(xiāng)老年居民社會養(yǎng)老補貼制度。二是繳費型的養(yǎng)老補貼，如杭州、寧波等城市實行的城鎮(zhèn)老年居民生活保障辦法。三是非繳費型的養(yǎng)老服務補貼，如北京、上海、大e6c29e3cd638af4877cb276d60a2084d連等城市實行的居家養(yǎng)老服務財政補貼制度。=三者的主要區(qū)別是：第一、三種模式個人無需繳費，普惠制，即符合條件的所有老年居民均可享受財政補貼。第二種模式個人需部分繳費，財政給予適當補助；第一、二種模式重在老年居民的收入維持，第三種模式強調的是老年居民的服務保障。
　　上述結構的主要特征有三：一是保障對象各有側重。盡管第一、二層都是針對城鄉(xiāng)從業(yè)人員，但前者更多覆蓋的是那些繳費能力較強的正規(guī)組織就業(yè)人員，后者重點納入的是那些繳費能力較弱的非正規(guī)組織就業(yè)人員、被征地人員、務農農民和農民工。第三層則是專門為城鄉(xiāng)無保障老年居民設計的。二是保障資金來源不一。第一、二層的養(yǎng)老保險費均源自個人、單位繳費。但與第一層相比，第二層在繳費基數(shù)、繳費比例方面被明顯調低。第三層的非繳費型補貼或服務，資金全部來自各級財政，而繳費模式的資金有相當比例由各級財政承擔。三是保障待遇梯次下降?？偟姆较蚴牵旱谝粚颖Ｕ洗鲎罡?，第二層次之，第三層最低。具體到第三層，繳費模式的補貼標準高于非繳費型補貼或服務，城鎮(zhèn)老年居民的補貼標準高于農村。
　　趨勢二：城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障制度趨向兩層結構
　　根據(jù)國家現(xiàn)行政策和對象的不同特點，各地逐次分階段出臺了諸多基本醫(yī)療保障政策，如城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)老年居民大病住院基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)少年兒童大病住院基本醫(yī)療保險、被征地人員基本養(yǎng)老保險、新型農村合作醫(yī)療保險，城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險，等等。但從發(fā)展趨勢分析，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障有復合成兩層結構的態(tài)勢。
　　第一層是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，主要對象是城鎮(zhèn)從業(yè)人員。第二層是城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險(暫定名)，參保對象為所有未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的城鄉(xiāng)居民，主要包括城鎮(zhèn)非從業(yè)人員，農村居民、被征地人員和農民工，如嘉興市城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險和蘇州市城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險等。
　　與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險相比，城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險的主要特征有三：一是基金籌集源自個人繳費、政府適當補助，對城鄉(xiāng)困難群體(如低保家庭、特困職工、重癥殘疾人等)實行財政全額補助。二是籌資標準和保障待遇城鄉(xiāng)統(tǒng)一，并相應調低。三是新型農村合作醫(yī)療逐步向城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險過渡。
　　趨勢三：覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度趨向綜合救助
　　中央決定，今年將在全國范圍內全面建立農村居民最低生活保障制度。這意味著，“全民低?！蹦繕擞型麑崿F(xiàn)。然而，從沿海部分城市的最新進展看，城鄉(xiāng)最低生活保障制度在日益完善的同時，正在向綜合救助的方向發(fā)展，即在應保盡保、應補盡補的基礎上，逐步把教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等內容引入恢制度，力求把它打造成保障城鄉(xiāng)困難群體基本生活的綜合平臺。
　　
　　二、當前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展亟待解決的問題
　　
　　沿海部分城市向統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展所發(fā)生的部分“質變”，總體上是積極的，對全國也有先導作用。首先，基本養(yǎng)老保障趨向三層結構、醫(yī)療保障趨向兩層結構的制度設計，順應了當?shù)毓I(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的現(xiàn)實需要。在經(jīng)濟又好又快發(fā)展、農村居民絕對人數(shù)和相對比例明顯下降的情況下，如若仍局限于現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的社會保障制度，仍把農村居民置下法定養(yǎng)老和醫(yī)療保險之外，既非審時度勢之舉，也有違社會公平。其次，基本養(yǎng)老保障趨向三層結構、醫(yī)療保障趨向兩層結構的制度設計，是立足現(xiàn)實、著眼長遠的理性選擇。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險的制度設計存在諸多缺陷，如高保險費使大量城鎮(zhèn)個體勞動者、農村居民、農民工等低繳費能力群體被排斥在養(yǎng)老保險制度之外，等等。而城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險制度的創(chuàng)新設計，既響應了城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療方面的迫切需要，也順應了國際社會保障的發(fā)展趨勢。第三，對城鄉(xiāng)老年居民實行養(yǎng)老補貼或服務，對無繳費能力或弱繳費能力的城鎮(zhèn)非從業(yè)人員和廣大農村居民實行財政適度補助，突顯了政府著力維護公平正義和公民基本健康的責任和意愿。
　　不過，要使城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度在穩(wěn)健和創(chuàng)新中有序發(fā)展，當前亟待解決以下三個方面的問題：
　　
　　(一)基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度趨向三、二結構能否超越區(qū)域界限
　　基本養(yǎng)老保障趨向三層結構、醫(yī)療保障趨向兩層結構的制度設計，目前僅發(fā)生于沿海部分經(jīng)濟較為發(fā)達的城市。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或城市未來的發(fā)展是否也會遵循同樣的路徑。如是，應采取何種時序結構，選擇什么樣的突破口，值得我們深入研究。
　　
　　(二)如何有系統(tǒng)地協(xié)助廣大農村居民加入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險
　　直面的現(xiàn)實是：一方面針對農村居民的養(yǎng)老問題，國家專門建立了自愿參加的、儲蓄積累型的農村社會養(yǎng)老保險制度。要使參保農民整體加入強制型的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，面臨制度整體轉換的障礙。另一方面，農村居民尤其是務農農民繳費能力普遍較低，如果沒有政府財力的支持，如果不進行制度創(chuàng)新，農村社會養(yǎng)老保險制度要實現(xiàn)“升級換代”難度很大。事實上，新型農村合作醫(yī)療要轉換成城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險業(yè)也面臨同樣的問題。
　　
　　(三)城鄉(xiāng)老年居民養(yǎng)老補貼或服務是地方政策還是國家福利
　　基于財力和需要，沿海部分城市先后建立了“廣覆蓋、低水平”的城鄉(xiāng)老年居民社會養(yǎng)老補貼制度和城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險財政適度補助制度。然而問題是，這兩項制度是有條件地區(qū)居民獨享的“專利”，還是所有公民普享的權利。如是后者，在地方財力有限的情況下，中央政府應如何扮演主導的角色。
　　
　　三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展的思路及建議
　　
　　(一)核心理念
　　制度建設，理念先行。探索建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度，應把實現(xiàn)底線公平作為首要目標與核心價值。所謂“底線公平”，是指政府和社會有責任確保每個公民能過上有尊嚴的生活所必須的基本條件。具體到城鄉(xiāng)社會保障，底線公平意味著有些制度和項目是最起碼的、必不可缺的、非歧視性的，是政府和社會必須堅守并承擔的責任“底線”。而底線以上或以外的部分，可以由企業(yè)、社會組織和個人去承擔，是有選擇的、有差異的。
　　基于國際經(jīng)驗和我國國情，“底線”至少包括老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所助三個方面的內容，其表現(xiàn)在制度上，則是城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度、最低生活保障制度。
　　　
　　(二)總體思路
　　1、近期目標：三項制度、多層結構
　　到2010年，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度應著力圍繞“三項制度、多層結構”的目標進行建設。“三項制度”指的是最低生活保障、基本養(yǎng)老保障和基本醫(yī)療保障制度?！岸鄬咏Y構”是就基奉養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度而論，意指在國家社會保障戰(zhàn)略框架下，鼓勵各地結合當?shù)貙嶋H和不同對象特點，逐次分階段建立形式多樣的養(yǎng)老和醫(yī)療保障政策，力爭實現(xiàn)社會保障制度覆蓋全體城鄉(xiāng)居民。
　　鑒于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)或城市在短期內難以實現(xiàn)真正意義上的養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，可以在不斷完善城鄉(xiāng)最低生活保障制度的基礎上，逐步增加城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)等專項救助，使之成為探索城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展的一個戰(zhàn)略突破口。
　　2、中期目標：三項制度、三二一結構
　　到2020年，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展的重點應是確立“三項制度、三二一結構”?！叭椫贫取敝傅氖亲畹蜕畋Ｕ?、基本養(yǎng)老保障和基本醫(yī)療保障制度。“三二一結構”中的“三”是指基本養(yǎng)老保障由多層結構轉變成三層結構，即城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民無保障老人養(yǎng)老補貼及服務；“二”是指基本醫(yī)療保障由多層結構轉變成二層結構，即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險；“一”是指城鄉(xiāng)最低生活保障制度。
　　3、遠期目標：三項制度、二二一結構
　　到2050年，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度最終形成“三項制度、二二一結構”。“三項制度”指的是最低生活保障、基本養(yǎng)老保障和基本醫(yī)療保障制度?！岸唤Y構”中的第一個“二”是指基本養(yǎng)老保障由三層結構復合成兩層結構，即城鄉(xiāng)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險和國家養(yǎng)老金；第二個“二”是指基本醫(yī)療保障南城鄉(xiāng)從業(yè)人員基本醫(yī)療保險和全民初級衛(wèi)生保健兩部分組成；“一”是指城鄉(xiāng)最低生活保障制度。
　　城鄉(xiāng)從業(yè)人員基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，覆蓋對象為城鄉(xiāng)各類從業(yè)人員，資金籌集以個人和單位繳費為主，政府對困難群體適當補助；繳費標準全員統(tǒng)一，保障待遇與實際繳費掛鉤；養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險捆綁繳費。國家養(yǎng)老金和全民初級衛(wèi)生保健面向全體城鄉(xiāng)居民，所需資金全部由各級財政分擔。
　　
　　(三)具體建議
　　考慮到中期目標具有較強的規(guī)劃意義和參考價值，對策建議部分以此為重點。
　　建議一：不斷夯實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度。并把重點放在提高兩項制度的覆蓋面和保障對象受益率上。
　　建議二：大力發(fā)展城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險制度。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險重點取向有二：一是應更有系統(tǒng)地把仍未納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)個體勞動者、農民工、勞動年齡段被征地人員等引入該制度。二是創(chuàng)造有利條件，吸引廣大勞動年齡段的務農農民加入這一制度。可行的辦法有：開放制度，鼓勵有條件的農民加入；增加財政投入，幫助繳費能力較弱的農民進入。城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險的著力點有二：一足把新型合作醫(yī)療保險逐步轉換為城鄉(xiāng)居民社會醫(yī)療保險。二是幫助農民工納入該制度。
　　建議三：努力擴大城鄉(xiāng)老年居民養(yǎng)老補貼或服務覆蓋面。有效策略有二：一是放寬準入條件，如年齡以65歲為宜、居住時間不宜過長等。二是提高服務水平，如適度增加補貼水平和服務項目等。
　　建議四：著力提高最低生活保障的綜合救助能力，使之成為保障城鄉(xiāng)困難群體基本生活，促進他們融入主流社會和勞動力市場的基礎性制度。與此同時，要采取有效措施，積極促進救助對象尤其是有勞動能力的人員提高勞動技能，回歸或參與勞動力市場競爭，預防出現(xiàn)“福利陷阱”。
　　建議五：科學設定政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展中的財政責任。就三項制度論，城鄉(xiāng)最低生活保障制度，政府應負完全責任。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障，政府應負主要責任。城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保障，政府應負有限責任。相對下城鄉(xiāng)各類從業(yè)人員，政府應對非從業(yè)人員和邊緣勞動力承擔更大的財政責任。
　　建議六：積極推進企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險，發(fā)展商業(yè)保險，形成多層次的社會保障體系。
　　
　　(作者單位：中國社科院社會學