【摘 要】 本文在分析財政部門預(yù)算管理改革以及高等學(xué)校財務(wù)管理特點的基礎(chǔ)上，指出財政部門預(yù)算改革對高等學(xué)校財務(wù)管理正反兩方面的影響，并以此為基礎(chǔ)分析了高等學(xué)校預(yù)算管理面臨的問題。針對這些問題，提出了加強二級單位預(yù)算能力與意識，完善學(xué)校內(nèi)部定額標(biāo)準(zhǔn)體系，動態(tài)理解學(xué)校預(yù)算收支平衡以及劃分收支類型，分類制定預(yù)算的建議。
　　【關(guān)鍵詞】 預(yù)算管理； 部門預(yù)算； 定額標(biāo)準(zhǔn)； 動態(tài)平衡
　　
　　
　　預(yù)算管理是高等學(xué)校財務(wù)管理的核心與關(guān)鍵，對于高等學(xué)校這樣一個非營利組織而言，由于沒有利潤的追求與市場競爭的直接約束，通過預(yù)算管理控制資金總量、有效配置資源、提高學(xué)校效率就顯得更為重要。自2000年我國開始實施部門預(yù)算改革以來，財政部門在預(yù)算方面幾乎年年都有新舉措，這進(jìn)一步說明了預(yù)算在財政改革及高等學(xué)校財務(wù)管理中的重要性。作為高等學(xué)校資金最重要的來源，財政預(yù)算體制與方法的改革無疑會對高等學(xué)校財務(wù)管理產(chǎn)生巨大的影響。對高等學(xué)校來說，一方面要適應(yīng)整個財政體制改革的要求；另一方面，由于其生產(chǎn)過程的復(fù)雜性及其資金來源渠道的多元性，其預(yù)算管理又不能完全等同于財政預(yù)算，這就要求高等學(xué)校既要適應(yīng)財政預(yù)算改革的要求，又要充分考慮其特點，形成具有自身特點的預(yù)算管理模式。另外，近些年高等學(xué)校財務(wù)管理方面的熱點問題如成本控制、債務(wù)等都與預(yù)算管理有著密切的關(guān)系。
　　
　　一、高等學(xué)校預(yù)算管理的內(nèi)涵與條件
　　
　　《高等學(xué)校財務(wù)制度》規(guī)定：“高等學(xué)校預(yù)算是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。高等學(xué)校必須在年度開始前編制預(yù)算。預(yù)算的內(nèi)容包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。預(yù)算由校級預(yù)算和所屬各級預(yù)算組成?！睊侀_預(yù)算的具體內(nèi)容，預(yù)算從本質(zhì)上講是一種計劃，是學(xué)校事業(yè)發(fā)展計劃、管理活動的貨幣化與具體化。
　　計劃作為一種最基本的管理手段與方式，其最重要的作用就是對資源進(jìn)行配置。預(yù)算管理的一個最基本的職能也就是進(jìn)行有效的資源配置。但這還有賴于計劃是否用得恰到好處，一個好計劃的制定是需要一定條件的。在不受條件約束的情況下，計劃其實可以比市場更有效。在市場經(jīng)濟中，每一個買者或賣者都需要花費大量的時間與精力去傳播產(chǎn)品信息，吸引或搜尋另一方，即要付出市場運行的交易成本。而計劃經(jīng)濟則不需要這些成本，只要依靠計劃生產(chǎn)與消費就可以了。現(xiàn)實中計劃經(jīng)濟不成功，其重要原因就在于面對極其復(fù)雜的經(jīng)濟活動，計劃制定者既無法全面了解各種經(jīng)濟活動，也無法獲得完備的信息去分析這些活動。因此，從宏觀經(jīng)濟角度看，市場成為配置資源的基本方式。市場機制的核心在于：對于一個無法從整體上全面把握的經(jīng)濟活動，通過市場中每一個體的理性選擇達(dá)成整個經(jīng)濟的有效運行。每個個體對于與自己相關(guān)的問題的決策，既具有激勵機制，又掌握更多的信息，從而可以保證市場經(jīng)濟中資源的有效配置。正像科斯所分析的，在市場經(jīng)濟中每個企業(yè)實際上更多的是一個行政組織，企業(yè)的邊界是由企業(yè)內(nèi)部的管理成本與市場中交易成本的均衡點決定的。英國的一項比較管理研究也發(fā)現(xiàn)，與中國企業(yè)家相比，英國企業(yè)家更為注重計劃，而中國企業(yè)家更為注重對機會的把握。其實這是一個既有趣又客觀的結(jié)論。這一發(fā)現(xiàn)的有趣之處在于，從計劃經(jīng)濟剛剛轉(zhuǎn)型過來的中國企業(yè)家不重視計劃，反而是成熟的市場經(jīng)濟國家的企業(yè)家更注重計劃；客觀之處在于：企業(yè)家的選擇是理性的。中國處于快速發(fā)展的時期，機會稍縱即逝，把握機會當(dāng)然最為重要，內(nèi)部管理的品質(zhì)相對較弱；而英國作為一個相對成熟的市場經(jīng)濟國家，資源配置比較合理，注重通過更細(xì)致、科學(xué)的計劃來獲取競爭力，企業(yè)家對計劃的關(guān)注程度也就更高。因此，不論是在計劃經(jīng)濟中，還是在市場經(jīng)濟中，計劃都是非常重要的資源配置手段。但是有效的計劃的制定一定要在可能的范圍內(nèi)，在能夠獲取充分信息的情況下，才能制定出來。從這一點來看，高等學(xué)校的預(yù)算管理細(xì)化到什么程度，很大程度上取決于對高等學(xué)校管理活動復(fù)雜程度的把握，取決于對相關(guān)信息的獲取程度。
　　從一個企業(yè)或一個非營利組織的角度看，預(yù)算管理的另一個重要職能在于成本控制。“克里斯·阿吉里斯（Chris Argyris）把XJgJiZr64Wp41D3ANdU88bEoj3h4+ssusDqDk6jcYP0=預(yù)算定義為一種由人來控制成本的會計技術(shù)?！备叩葘W(xué)校的預(yù)算，尤其是支出預(yù)算實際上是一種成本控制?！督逃俊⒇斦筷P(guān)于“十一五”期間進(jìn)一步加強高等學(xué)校財務(wù)管理工作的若干意見》明確指出，各項支出要有預(yù)算安排，要有支出標(biāo)準(zhǔn)，要有制度依據(jù)。因此，隨著高等學(xué)校預(yù)算水平的提高，學(xué)校對辦學(xué)成本的控制能力會不斷增強。
　　從支出角度看，預(yù)算管理具有成本控制的功能；從收入角度看，預(yù)算管理還具有資金籌措的功能。高等學(xué)校的預(yù)算是高等學(xué)校未來發(fā)展計劃的貨幣化與具體化，為了適應(yīng)事業(yè)發(fā)展的需要，高等學(xué)校的預(yù)算管理還具有籌措資金以適應(yīng)發(fā)展需要的功能。作為自主辦學(xué)主體，高等學(xué)校可以從多元化的渠道中籌措資金，以滿足學(xué)校發(fā)展的需要?，F(xiàn)在高校面臨的比較突出的問題是：學(xué)?？焖侔l(fā)展與學(xué)校資金籌措能力較弱的矛盾以及由此引發(fā)的學(xué)校債務(wù)的問題。
　　
　　二、財政部門預(yù)算管理改革的演進(jìn)及其對高等學(xué)校預(yù)算管理的影響
　　
　?。ㄒ唬┴斦块T預(yù)算管理改革的演進(jìn)
　　我國從2000年開始實施部門預(yù)算改革以來，財政部門每年都有新舉措逐步深化與完善部門預(yù)算，歸納起來主要包括以下幾個方面：
　　1.基本支出預(yù)算實行定員定額的編制方法。2001年進(jìn)行基本支出與項目支出試點；2002年細(xì)化預(yù)算收支科目，細(xì)化基本支出預(yù)算編制；2003年調(diào)整公用經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn)，完善定額體系；2004年擴大定員定額管理范圍，進(jìn)行實物費用定額試點；2005年完善基本支出定額管理工作，擴大了實物管理費用定額試點范圍。從這幾年的變化來看，基本支出實行定員定額的編制方法的方向是明確的，定額體系正在逐步完善。
　　2.項目管理實行項目庫滾動管理的編制方法。2001年項目支出試行項目庫的編制方法；2003年嘗試按照滾動預(yù)算的方式編制項目預(yù)算；2004年加強了對項目的清理、分類與論證、評價工作；2005年加強了項目預(yù)算的規(guī)范管理，對“經(jīng)常性專項業(yè)務(wù)費”項目明確支出范圍，核定支出標(biāo)準(zhǔn)?？梢姡ㄟ^項目庫的不斷完善和項目論證的不斷規(guī)范，高校項目支出的預(yù)算管理水平正在不斷提高。
　　3.預(yù)算的績效評價越來越受到重視。從2004年起，針對“重分輕管”的現(xiàn)象，財政部門開始加強對項目支出的績效評價工作；2005年提出研究制定部門預(yù)算績效考評管理辦法；2006年進(jìn)一步規(guī)范績效考評管理制度，穩(wěn)步推進(jìn)績效考評試點工作；2007年加大績效考評力度，奠定了實施績效預(yù)算的基礎(chǔ)。
　　從以上三方面的主要工作看，財政預(yù)算改革從根本上說是預(yù)算編制方法的改革，以上三個方面的工作體現(xiàn)了預(yù)算編制方法的三個轉(zhuǎn)變：即從“基數(shù)預(yù)算”到“零基預(yù)算”的轉(zhuǎn)變；從年度預(yù)算到滾動預(yù)算的轉(zhuǎn)變；從投入式預(yù)算到產(chǎn)出式或績效式預(yù)算的轉(zhuǎn)變。這幾個轉(zhuǎn)變使財政預(yù)算不斷細(xì)化、不斷規(guī)范，預(yù)算水平取得了長足的進(jìn)步。
　　不過，財政預(yù)算在取得不斷進(jìn)步的同時也暴露了一些問題。以“零基預(yù)算”為例，從理論上講，“零基預(yù)算”有許多優(yōu)點，但在實踐中真正做到零基預(yù)算非常難。在管理沒有達(dá)到一定水平時，追求過度的細(xì)化可能導(dǎo)致事倍功半的結(jié)果。再比如，在績效評價中，由于公共部門的許多產(chǎn)出難以量化，目標(biāo)又往往是多元的，對其效果的評價還很難找到合理的方法。高等學(xué)校由于承載著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等多種功能的結(jié)果，許多活動的效益都需要一個比較長的時期才能顯現(xiàn)，對其績效進(jìn)行評價非常困難。如果評價方法不當(dāng)，會引起許多負(fù)面效應(yīng)。
　　
　　
　?。ǘ┴斦块T預(yù)算管理改革對高等學(xué)校預(yù)算管理的影響
　　從總體上講，財政部門的預(yù)算管理改革對高等學(xué)校的財務(wù)管理產(chǎn)生了非常大的影響。學(xué)校預(yù)算的權(quán)威性與約束性增強，預(yù)算的水平不斷提高，零基預(yù)算的思想對學(xué)校的預(yù)算管理產(chǎn)生了較大的影響，對學(xué)校管理水平的整體提高起到了非常大的作用。以預(yù)算為核心的改革對于改變高校過去相對比較粗放的管理狀態(tài)有著巨大的推動作用。
　　但是，財政部門的預(yù)算管理改革存在著對高等學(xué)校管理的特點考慮不夠全面的問題。從目前情況看，財政部門的預(yù)算改革對于高等學(xué)校來說有些超前，由于其活動的復(fù)雜性，高校的預(yù)算很難細(xì)化到財政預(yù)算要求的程度，尤其是國庫集中支付之后，學(xué)校幾乎沒有調(diào)整余地，給學(xué)校的財務(wù)管理帶來了不小的困難。以項目管理為例，項目預(yù)算在頭一年完成，而學(xué)校的工作計劃則是到了三月份才出來，造成財務(wù)計劃與學(xué)校工作計劃不匹配，預(yù)算執(zhí)行比較困難。正如前面談到的，在沒有完備的信息支持下，計劃的制定是非常困難的，也很難保證質(zhì)量。
　　
　　三、高等學(xué)校預(yù)算管理面臨的幾個主要問題
　　
　　
　　財政部門的預(yù)算改革對高等學(xué)校產(chǎn)生了重要的影響，但學(xué)校的預(yù)算并不完全等同于財政部門的預(yù)算。學(xué)校內(nèi)部的預(yù)算按照性質(zhì)劃分，可以分為支出預(yù)算與收入預(yù)算；按預(yù)算管理范圍分，可以分為校級預(yù)算與二級單位預(yù)算；按編報的內(nèi)容和范圍分，可分為財政補助收支預(yù)算、預(yù)算外資金收支預(yù)算和自有資金預(yù)算三部分。目前，高等學(xué)校內(nèi)部預(yù)算管理面臨著一系列的問題。
　　
　?。ㄒ唬╊A(yù)算編制基本單位的確定問題
　　校內(nèi)預(yù)算編制基本單位的確定問題實際上是高等學(xué)校預(yù)算編制應(yīng)該以院系為主、還是以職能部處為主的問題。以院系為主的預(yù)算編制，類似于在學(xué)校內(nèi)部搞部門預(yù)算，其好處就像整個財政部門的預(yù)算改革一樣，有利于綜合考慮院系的各方面情況，有利于全面了解院系的財務(wù)狀況，更便于管理，但以院系為主進(jìn)行預(yù)算既面臨著與現(xiàn)有體制調(diào)整的沖突，也存在著院系能否有足夠的能力與精力來進(jìn)行全面、細(xì)致的預(yù)算編制工作的問題；以職能部處為主的預(yù)算編制的細(xì)化工作主要由職能部處面對院系解決，財務(wù)部門主要面對職能部處，這樣做的好處是更容易體現(xiàn)學(xué)校的戰(zhàn)略與計劃，不利之處在于財務(wù)部門比較難于對預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行控制以及對效果進(jìn)行評價。采取哪一種預(yù)算模式要與高校的管理結(jié)構(gòu)相匹配，當(dāng)管理重心更多在職能部處時，預(yù)算編制以職能部處為主比較合適；而當(dāng)管理重心以院系為主時，預(yù)算編制以院系為主比較合適。不過，從長期看，如果想進(jìn)一步細(xì)化高校預(yù)算，以院系為主的預(yù)算管理應(yīng)該是長期的發(fā)展目標(biāo)。
　　
　?。ǘ┲С龅亩~標(biāo)準(zhǔn)問題
　　許多研究發(fā)現(xiàn)，預(yù)算過程與其說是一個技術(shù)過程，倒不如說是一個討價還價的政治過程。在預(yù)算過程中，利益相關(guān)各方為實現(xiàn)自身的利益相互博弈，最終達(dá)到一種妥協(xié)。這種觀點總體來說是沒有問題的，尤其是公共財政的預(yù)算，第一次分割時往往是一種政治過程，但是越到具體層面，技術(shù)成分的作用越大。在高校預(yù)算過程中，財務(wù)部門面臨的最大挑戰(zhàn)就是：面對一個個被描述得極為重要的項目無法取舍，對項目預(yù)算的合理性也很難判斷。造成這一問題的重要原因就是高等學(xué)校內(nèi)部對支出類型以及每一類支出的定額沒有規(guī)定。因此，從技術(shù)層面來看，劃分支出類別、制定支出定額標(biāo)準(zhǔn)將是高等學(xué)校提高預(yù)算水平、控制無限需求的一個重要方面。
　　
　?。ㄈ┴?fù)債預(yù)算的問題
　　債務(wù)問題是近幾年來高等學(xué)校面臨的一個比較普遍的問題。按照《高等學(xué)校財務(wù)制度》的規(guī)定，學(xué)校不得編制赤字預(yù)算，要量入為出。受這一規(guī)定限制，許多學(xué)校在貸款時往往不把貸款作為收入，對貸款的使用通過暫付款的方式暫時掛賬，學(xué)校每年通過預(yù)算收入逐步化解貸款支出。由于各方面的原因，許多高等學(xué)校債務(wù)太多，影響了學(xué)校的正常運轉(zhuǎn)。近來教育部、財政部對高校的貸款已經(jīng)實行比較嚴(yán)格的審批制度，但并沒有完全解決問題。高等學(xué)校到底能不能制定負(fù)債預(yù)算？能在多大程度制定負(fù)債預(yù)算？并沒有得到比較滿意的答案。
　　
　?。ㄋ模┬＜夘A(yù)算范圍問題
　　在高等學(xué)校的收入中有大量的收入都有特定的用途，是學(xué)校無法支配的。比如，各類科研收入基本上由項目負(fù)責(zé)人管理，學(xué)校沒有支配權(quán)。即使在學(xué)校的自籌收入中，由于存在學(xué)校與二級單位之間的分配政策，也有大量的自籌收入并不在學(xué)校的控制范圍內(nèi)。隨著國庫集中支付的實施，財政補助收入部分的支付方式將發(fā)生較大的變化，對預(yù)算的要求也大大不同于其他部分。在目前收入與支出并沒有對應(yīng)的情況下還可以維持，如果將來要求收入與支出對應(yīng)起來，那對預(yù)算的要求就會更高。因此，學(xué)校的預(yù)算到底覆蓋多大范圍？到底如何控制學(xué)校的整個支出等是高等學(xué)校預(yù)算中已經(jīng)或?qū)⒁龅降膯栴}。
　　
　　四、高等學(xué)校預(yù)算管理的改革趨勢
　　
　　以上對財政部門預(yù)算管理改革的分析以及對高等學(xué)校校內(nèi)預(yù)算面臨問題的探討，有助于我們前瞻性地思考高等學(xué)校預(yù)算管理未來的發(fā)展趨勢。筆者認(rèn)為，針對高等學(xué)校校內(nèi)預(yù)算目前面臨的問題，高等學(xué)校預(yù)算管理改革將必然涉及到以下四個方面。
　　
　?。ㄒ唬┨嵘墕挝活A(yù)算意識與能力，夯實預(yù)算基礎(chǔ)
　　目前，許多高等學(xué)校預(yù)算之所以約束力不強、預(yù)算水平不高，很重要的原因是沒有必要的基礎(chǔ)。學(xué)校內(nèi)部二級單位預(yù)算意識薄弱，大多是爭資源。而高等學(xué)校的預(yù)算如果想從根本上提高水平，必須形成一種自下而上，再自上而下的過程，單純依靠學(xué)校財務(wù)部門，想把各二級單位的每一筆預(yù)算都做好、做細(xì)是根本不可能的。因此，必須加強二級單位的預(yù)算意識與能力，夯實預(yù)算的基礎(chǔ)，才能從根本上提高高等學(xué)校預(yù)算的水平。
　　
　?。ǘ┩晟浦С龆~標(biāo)準(zhǔn)，適度細(xì)化管理
　　高等學(xué)校的生產(chǎn)過程不像制造業(yè)企業(yè)那樣有非常標(biāo)準(zhǔn)化的生產(chǎn)程序，相反，高等學(xué)校的教育教學(xué)過程是師生互動的過程，是一個非常彈性化的過程，對于這樣一個過程是無法實現(xiàn)對其精細(xì)化的控制的。因此，在不斷完善高等學(xué)校預(yù)算的技術(shù)水平時，可以不斷完善各類支出的分類以及每一類支出的定額標(biāo)準(zhǔn)。但是這里一定要把握一個度，不能過細(xì)，否則會因小而失大。
　　
　?。ㄈ﹦討B(tài)平衡收支，適度負(fù)債預(yù)算
　　按照《高等學(xué)校財務(wù)制度》的規(guī)定，學(xué)校預(yù)算應(yīng)該制定收支平衡預(yù)算。但在實際中，學(xué)校在其發(fā)展的不同階段，對于資金的需求量是不同的。在學(xué)?？焖侔l(fā)展時期，一般資金需求量大；而在相對平衡時期，學(xué)校的資金需求可能會有一定的下降。因此，對于學(xué)校預(yù)算，更重要的是實行動態(tài)的平衡，即學(xué)校在一定時期內(nèi)如果能夠?qū)崿F(xiàn)收支平衡，在某一年度內(nèi)應(yīng)該允許一定程度的赤字。這樣，學(xué)校在一定時期內(nèi)可以適度負(fù)債運行，只要對于負(fù)債，學(xué)校有一個比較完善的切實可行的還款計劃即可。現(xiàn)在許多高等學(xué)校是在借款問題上失去理性的分析，不考慮自籌資金能力與學(xué)校的發(fā)展計劃，盲目地擴大貸款與擴展規(guī)模，這是不應(yīng)該提倡的。
　　
　?。ㄋ模﹦澐质罩Х秶?，分類制定預(yù)算
　　由于高等學(xué)校收入來源不同，支出要求不同以及各類收入的責(zé)任主體不同，強化高等學(xué)校預(yù)算必須合理劃分收支范圍，按不同的主體與支出要求制定預(yù)算。財政補助收入應(yīng)該適應(yīng)部門預(yù)算改革的要求細(xì)化預(yù)算，以適應(yīng)國庫集中支付的要求。對于各類科研收入，也要強化課題負(fù)責(zé)人的預(yù)算意識，協(xié)助課題負(fù)責(zé)人制定科學(xué)、合理的預(yù)算，確?？蒲泄ぷ鞯拈_展，提高資金使用效益。對于各類事業(yè)收入，要根據(jù)學(xué)校需要制定相關(guān)的支出標(biāo)準(zhǔn)，制定出符合國家財務(wù)要求的預(yù)算，合理支出，提高效益。尤其要加強院系自籌收入的預(yù)算管理，使之逐步納入到學(xué)校整個預(yù)算之中，實現(xiàn)對收入與支出的全面控制。
　　總之，預(yù)算管理是高等學(xué)校財務(wù)管理的核心，也是高等學(xué)校整個管理水平的基礎(chǔ)。好的預(yù)算管理可以促進(jìn)整個學(xué)校管理水平的提高。而高水平的學(xué)校管理也要求高質(zhì)量的預(yù)算保證。加強預(yù)算管理，進(jìn)而提高學(xué)校的管理水平，是建設(shè)一流大學(xué)的必然要求?！?br/>　　
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　　杜育紅，遼寧本溪人。北京師范大學(xué)財經(jīng)處處長，教授，博士生導(dǎo)師。兼任中國教育會計學(xué)會常務(wù)理事，中國教育經(jīng)濟學(xué)研究會副理事長，全國高等師范院校財務(wù)管理研究會副會長。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、英國國際發(fā)展部等國際組織咨詢專家。教育部新世紀(jì)人才入選者。先后獲得第三屆全國教育科學(xué)優(yōu)秀成果一等獎、吳玉章優(yōu)秀哲學(xué)社會科學(xué)成果獎等多項省部級以上獎勵。在國內(nèi)外學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文80余篇，出版著作多部，主編京師教育經(jīng)濟譯叢與學(xué)習(xí)型學(xué)校譯叢等譯著。