摘要：公民監(jiān)督是民主政治的本質(zhì)要求和最大化彰顯民主意蘊(yùn)的制度安排。公民監(jiān)督一般在公民政治參與過(guò)程中完成，能防止政治權(quán)力的失控和異化，保障政治權(quán)力行使的合法性和正當(dāng)性。公民參與監(jiān)督水平和質(zhì)量較高的社會(huì)通常具有更高的政治穩(wěn)定度。政治文明的發(fā)展就是政治文明主體的發(fā)展。
　　
　　關(guān)鍵詞：政治文明；民主政治；公民監(jiān)督
　　中圖分類(lèi)號(hào)：D6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008－410X（2008）01－0044－04
　　
　　一、公民監(jiān)督是擴(kuò)大政治民主的基本路徑選擇
　　
　　公民監(jiān)督是民主政治的本質(zhì)要求，是最大化彰顯民主意蘊(yùn)的制度安排。自近代資本主義社會(huì)以降，民主作為一種普適性的政治價(jià)值，已逐步得到普遍承認(rèn)。盡管人們對(duì)民主的認(rèn)識(shí)與理解有差異，但任何一種主張民主政治的理論和實(shí)踐，不管其是否存在著局限性，無(wú)不承認(rèn)“人民主權(quán)”為民主政治的基本原則，并將其奉為圭臬?！皬谋倔w角度來(lái)規(guī)定民主制，民主制的基本內(nèi)容和宗旨應(yīng)該是，使人民在政治關(guān)系及相應(yīng)的政治國(guó)家中享有至高無(wú)上的權(quán)力。一切權(quán)力歸人民，人民是政治國(guó)家權(quán)力的來(lái)源、依據(jù)和歸宿。”^[1]這一主張表明，人民是一切權(quán)力的所有者，政府的政策和行為以人民的意志為依歸即對(duì)人民負(fù)責(zé)，因?yàn)椤爸挥挟?dāng)受治者統(tǒng)治者的關(guān)系遵循國(guó)家服務(wù)于公民而不是公民服務(wù)于國(guó)家，政府為人民而存在而不是相反這樣的原則時(shí)，才有民主制度存在?！?sup>[2]值得注意的是，人民主權(quán)原則僅僅厘清了民主政治制度中權(quán)力的最終歸屬問(wèn)題，在實(shí)際的政治運(yùn)作過(guò)程中人民或者說(shuō)人民中的絕大多數(shù)是不可能直接操縱和行使國(guó)家權(quán)力的，即使在最直接的民主制度中也不可能使所有人都直接成為統(tǒng)治者。因此，現(xiàn)代民主政治的核心問(wèn)題就是要建立有效的監(jiān)督制約制度，使公民有足夠的力量監(jiān)督和控制自己讓渡的權(quán)力，使少數(shù)人的執(zhí)政是在多數(shù)人的真正同意和委托下進(jìn)行的，促使國(guó)家機(jī)關(guān)切實(shí)根據(jù)公民的意志和愿望進(jìn)行管理，從而維護(hù)公民的政治自由，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的政治文明。
　　任何政治權(quán)力都具有雙重性:既可以服務(wù)于社會(huì)公共利益，也可能成為權(quán)力占有者謀取私利的工具。對(duì)權(quán)力的負(fù)面作用如果不加以限制，權(quán)力就容易被濫用，權(quán)力傾向于腐敗，絕對(duì)的權(quán)力傾向于絕對(duì)的腐敗。權(quán)力之所以?xún)A向于腐敗，除了權(quán)力本身具有自我擴(kuò)張和異化的本質(zhì)屬性外，還與權(quán)力主體密切相關(guān)。任何權(quán)力都由人掌握和行使，而每個(gè)人又都有相對(duì)獨(dú)立的個(gè)人利益，都有追求個(gè)人利益最大化的客觀傾向，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不變的規(guī)律”^[3]。為了防止政治權(quán)力的失控和異化，就要讓普通公民除了擁有選舉權(quán)外，還要掌握對(duì)掌權(quán)者的監(jiān)督權(quán)，只有從根本上保留這種對(duì)政府監(jiān)督控制的權(quán)力，才能有效地保障國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員權(quán)力行使的合法性和正當(dāng)性。從現(xiàn)實(shí)角度看，我國(guó)公民監(jiān)督既著眼于防止權(quán)力的異化，又著眼于發(fā)揮民主參與的優(yōu)勢(shì)，符合社會(huì)主義民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求，同時(shí)又是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，旨在維護(hù)人民當(dāng)家作主的權(quán)利，推動(dòng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的發(fā)展和完善。事實(shí)上，依賴(lài)公民監(jiān)督制衡國(guó)家權(quán)力，是人類(lèi)政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的智慧結(jié)晶。恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，防止工人階級(jí)的公仆蛻變?yōu)椤爸魅恕钡母?、有效方法之一，就是人民掌握罷免權(quán)，可以隨時(shí)撤換那些不稱(chēng)職的公社委員。孫中山曾把代議制民主形象地比作一架機(jī)器，選舉權(quán)是機(jī)器的發(fā)動(dòng)力，監(jiān)督權(quán)是機(jī)器的制動(dòng)力，機(jī)器僅有發(fā)動(dòng)力而沒(méi)有制動(dòng)力就不完整，就不能被人們有效地用于做功。在代議民主制下，若人們只有選舉權(quán)而沒(méi)有監(jiān)督權(quán)，就像人民對(duì)國(guó)家這臺(tái)機(jī)器只能發(fā)動(dòng)而不能制動(dòng)，人民就不能有效地控制國(guó)家機(jī)器及其官員。在新民主主義革命時(shí)期，毛澤東在回答黃炎培如何解決一個(gè)國(guó)家“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問(wèn)題時(shí)明確指出：“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出歷史周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！?sup>[4]概言之，公民監(jiān)督是推進(jìn)民主政治發(fā)展的必然選擇。誠(chéng)如美國(guó)“憲法之父”麥迪遜所指出：“人民是天使就不需要來(lái)管束，政府是天使就不需要監(jiān)督，既然人民和政府都不是天使，那么人民就需要政府來(lái)管束，政府就需要人民監(jiān)督。”^[5]在當(dāng)代各國(guó)，不論是實(shí)行代議制民主的西方資本主義發(fā)達(dá)國(guó)家，還是實(shí)行人民民主的社會(huì)主義國(guó)家，無(wú)一例外地加強(qiáng)和完善公民監(jiān)督制度建設(shè)，越來(lái)越注重保護(hù)公民的各項(xiàng)權(quán)利，并使之規(guī)范化、法律化和制度化，以便建立一種合理的權(quán)利結(jié)構(gòu)體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政治權(quán)力的有效約束。
　　公民監(jiān)督一般是在公民的政治參與過(guò)程中完成的。從這個(gè)意義講，政治參與是公民監(jiān)督的基本前提。如果連參與政治生活的資格和機(jī)會(huì)都沒(méi)有，公民的政治權(quán)利和政治利益的實(shí)現(xiàn)就如同鏡花水月。約翰?斯圖亞特?密爾指出：“每一個(gè)人，或者說(shuō)任何一個(gè)人，當(dāng)他有能力并且習(xí)慣于維護(hù)自己的權(quán)利和利益時(shí)，他的這些權(quán)利和利益才不會(huì)被人忽視?！?sup>[6]（P60）他又說(shuō)，要防止我們的權(quán)利和利益不受政府的侵害，不受那些影響和操縱政府的人的侵害，就只有充分地參與到政府行為的決定中，“只有容許所有的人在國(guó)家主權(quán)中都有一份才是終究可以想望的”^[6]（P60)。與其他監(jiān)督形式相比，公民監(jiān)督雖不具備國(guó)家監(jiān)督所具有的法律強(qiáng)制性和約束力，但監(jiān)督主體所擁有的政治自由如言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威的自由，同樣會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的政治壓力。在政治參與過(guò)程中，通過(guò)對(duì)知情權(quán)、批評(píng)建議權(quán)、言論自由權(quán)等法定監(jiān)督權(quán)的行使，民眾不僅可以表達(dá)對(duì)政府組成和政策的意愿和要求，使政府的各種行為以民意為依歸，而且還有助于政治體系全面整合民意，提升決策理性，保證政治決策的順利執(zhí)行及其修正。在政治參與過(guò)程中，還可以通過(guò)選舉和罷免公職人員、意見(jiàn)表達(dá)或輿論監(jiān)督或者直接介入權(quán)力運(yùn)行過(guò)程等，在權(quán)力所有者和權(quán)力行使者相分離的情況下有效抵制政府權(quán)力的變異，發(fā)揮其重要的政治監(jiān)控功能。公民監(jiān)督是以廣大公民為主體的廣泛的民主監(jiān)督，是整個(gè)監(jiān)督體系必不可少的重要環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)，是人民民主的重要體現(xiàn)。
　　
　　二、公民監(jiān)督是鞏固社會(huì)政治穩(wěn)定的有效安全閥
　　
　　一般而言，政治穩(wěn)定指政治體系在面臨一系列的社會(huì)環(huán)境變化時(shí)通過(guò)自身調(diào)節(jié)機(jī)制，以維持政治體系存在的狀態(tài)和發(fā)展過(guò)程。若從其內(nèi)在機(jī)理看，政治穩(wěn)定意味著政治體系獲得社會(huì)成員的廣泛認(rèn)同，政治體系的規(guī)則、秩序得到遵循，能夠合法有效地運(yùn)行的結(jié)果。簡(jiǎn)言之，政治穩(wěn)定指政治生活的秩序性，指“政治體系具有較高的合法性，即政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適合制度之信仰的能力”^[7]。顯然，上述界定是將政治穩(wěn)定理解為一種社會(huì)共同維護(hù)的秩序狀態(tài)，而不僅是政權(quán)體系或國(guó)家政權(quán)獨(dú)有的責(zé)任或目的，表明政治穩(wěn)定的根本在于堅(jiān)實(shí)的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)。然而，如果廣大民眾在國(guó)家政治生活中不能獲得應(yīng)有的政治權(quán)利和地位，不能對(duì)政治決策產(chǎn)生決定性的作用，那么勢(shì)必會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，甚至?xí)l(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。從這個(gè)意義上看，政治穩(wěn)定離不開(kāi)有效的公民監(jiān)督。因?yàn)楣癖O(jiān)督是公民依據(jù)人民主權(quán)的原則和憲法規(guī)定的權(quán)益保障對(duì)政治權(quán)力的行使者以及對(duì)政治權(quán)力的行使過(guò)程和結(jié)果所進(jìn)行的約束、檢查、督促等活動(dòng)，既包含作為主權(quán)者、立法者的公民對(duì)國(guó)家權(quán)力、政府權(quán)力的監(jiān)督制約，也包括普通公民對(duì)國(guó)家權(quán)力、政府權(quán)力的監(jiān)督制約。合法有序的公民監(jiān)督通常借助表達(dá)公民意愿、協(xié)調(diào)利益矛盾的形式，使政府的政策輸出、權(quán)力運(yùn)行更具合法性和代表性，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。公民督政程度越高，政治體制對(duì)公民意愿的反應(yīng)越敏感，就越能夠綜合公民的利益表達(dá)，及時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整，使得政治體制充滿(mǎn)活力。
　　
　　歷史經(jīng)驗(yàn)表明，公民參與監(jiān)督水平和質(zhì)量較高的社會(huì)，通常具有更高的政治穩(wěn)定度，這是由公民監(jiān)督本身的運(yùn)作機(jī)制決定的。首先，公民監(jiān)督是溝通政府與公眾信息聯(lián)系的重要途徑。一方面，公民監(jiān)督極大地增強(qiáng)了政治體系的傳導(dǎo)和反饋機(jī)制，使政府能準(zhǔn)確及時(shí)地洞悉公眾的利益要求，從而迅速做出更為理性、公平的決策，及時(shí)消解政治結(jié)構(gòu)和政治運(yùn)行機(jī)制中的矛盾和問(wèn)題。與此同時(shí)，公民監(jiān)督本身就包含著有力的政治監(jiān)督，如通過(guò)選舉權(quán)力的執(zhí)掌者、通過(guò)立法決定權(quán)力的授予和運(yùn)行、通過(guò)社會(huì)輿論對(duì)權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行合法性和合理性的評(píng)價(jià)等途徑制約政治代理人的政治行為，促使權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，從而避免由權(quán)力濫用而導(dǎo)致的政治動(dòng)蕩。另一方面，公民通過(guò)合法的參政議政，逐漸培育了積極、主動(dòng)行使政治權(quán)利的政治責(zé)任感，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)政府的認(rèn)同感和歸屬感，增強(qiáng)政治體制的活力，從而維護(hù)政治穩(wěn)定。其次，公民監(jiān)督具有第一道政治安全閥門(mén)的功能。在由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，必然會(huì)出現(xiàn)利益多元化的發(fā)展趨勢(shì)，尤其在以利益實(shí)現(xiàn)為核心的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，不同利益群體間的矛盾與沖突不可避免，由此引發(fā)的公眾的挫折感和不滿(mǎn)情緒最終都會(huì)集中到政治問(wèn)題上。如果這些情緒沒(méi)有得到正常渠道和方式進(jìn)行表達(dá)和宣泄，民眾就有可能采取極端方式來(lái)表達(dá)主觀訴求甚至鋌而走險(xiǎn)，從而對(duì)現(xiàn)實(shí)的政治穩(wěn)定構(gòu)成威脅。所以，實(shí)行廣泛而有效的公民監(jiān)督，則為民眾宣泄不滿(mǎn)情緒、表達(dá)利益訴求、維護(hù)自身權(quán)益提供了規(guī)范、合法、多樣的渠道，這無(wú)異于為社會(huì)的政治穩(wěn)定焊牢了第一道安全閥門(mén)。通過(guò)公民監(jiān)督的減壓閥，政治決策者可以及時(shí)觀察和掌握社會(huì)問(wèn)題的性質(zhì)、范圍和程度，對(duì)利益受損的群體及時(shí)予以適當(dāng)?shù)膿嵛亢脱a(bǔ)償，從而緩解矛盾、防止動(dòng)蕩。
　　需要指出的是，公民監(jiān)督并不總是同政治穩(wěn)定呈正相關(guān)關(guān)系。在社會(huì)發(fā)展的特定階段，情況可能恰恰相反，公民監(jiān)督的擴(kuò)大反而有可能破壞社會(huì)政治的安定?！俺鞘谢?、識(shí)字率、教育和接觸傳播媒介的水平的提高，都在提高人們的愿望和期待，而如果這些愿望和期待不能得以滿(mǎn)足，就會(huì)刺激個(gè)人和集團(tuán)投身于政治。在缺少?gòu)?qiáng)有力和靈活的政治制度的情況下，這種參與的增加便意味著動(dòng)亂和暴力?！?sup>[8]因?yàn)槿魏握误w系對(duì)公民政治參與的承受能力都是有限的，如果政治參與突破政治體系所能容納的閾限時(shí)，政治體系的有效性就會(huì)受到削弱，繼而動(dòng)搖政治體系的合法性，引發(fā)政治動(dòng)亂。尤其在我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)進(jìn)程中，如果公民監(jiān)督意識(shí)尚未理性化，監(jiān)督機(jī)制、監(jiān)督程序尚未健全和規(guī)范，就盲目、無(wú)限制地?cái)U(kuò)大公民監(jiān)督，很可能導(dǎo)致政治動(dòng)蕩。可見(jiàn)，為了使公民監(jiān)督與政治穩(wěn)定之間保持良性互動(dòng)關(guān)系，必須加快制度建設(shè)的步伐，盡可能地將公眾日益增長(zhǎng)的政治參與要求納入制度化的軌道。
　　
　　三、公民監(jiān)督是提升人的主體性的現(xiàn)實(shí)基座
　　
　　社會(huì)民主政治高度發(fā)展的直接表現(xiàn)是政治制度和體制的健全與完善，但這不是現(xiàn)代政治文明發(fā)展的終極追求。尊重人的價(jià)值，保障人的權(quán)利，提升人的主體性地位，促進(jìn)人的發(fā)展，才是政治文明發(fā)展的根本目的。回顧人類(lèi)文明發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代政治文明乃至整個(gè)現(xiàn)代文明興起的直接動(dòng)因是把人從一切束縛與奴役狀態(tài)中解放出來(lái)，使人獲得自由而全面的發(fā)展。政治文明每前進(jìn)一步都是人的發(fā)展向前一步，人的發(fā)展的內(nèi)涵異常豐富，其基本意蘊(yùn)是人不斷地認(rèn)識(shí)自我、覺(jué)醒自身價(jià)值，將內(nèi)在潛能更有效地外化于實(shí)踐的過(guò)程，最基本前提是人的主體性的提升。從政治文明的角度說(shuō)，人的主體性集中表現(xiàn)在人的政治素質(zhì)、政治能力的提高，人的政治潛能的充分發(fā)揮以及人在政治上的最終徹底解放。這些不僅是政治文明進(jìn)步和發(fā)展的基本目標(biāo)，也是衡量政治文明發(fā)展程度的重要標(biāo)志。人是社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的主體，是社會(huì)進(jìn)步的巨大推動(dòng)力量，倘若人的發(fā)展“缺位”，人的主體性發(fā)展“空?qǐng)觥?，那么社?huì)發(fā)展就是無(wú)主體的異化發(fā)展，這就必然會(huì)抑制人的發(fā)展，社會(huì)進(jìn)步最終會(huì)失去動(dòng)力。
　　公民監(jiān)督是人民主權(quán)的基本價(jià)值原則的集中體現(xiàn)，其前提是公民必須享有進(jìn)行政治活動(dòng)所不可缺少的政治權(quán)利，因?yàn)椤皺?quán)利是民主制度不可缺少的組成部分”，“民主體制內(nèi)在地就是一種權(quán)利體制”^[6]（P56)。參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)則是保障公民主體地位的最基本的政治權(quán)利，公民監(jiān)督的參與實(shí)踐尤其強(qiáng)調(diào)公民的主體性和能動(dòng)性，具有廣泛性、直接性和全面性的特征，充分體現(xiàn)了公民的主體性地位。究其實(shí)質(zhì)，公民監(jiān)督過(guò)程實(shí)際上是公民的政治社會(huì)化過(guò)程，政治社會(huì)化指“人們?cè)谔囟ǖ恼侮P(guān)系中，通過(guò)社會(huì)政治生活和政治實(shí)踐活動(dòng)，逐步獲得政治知識(shí)和能力，形成和改變自己的政治心理和政治思想的能動(dòng)過(guò)程”^[9]。通過(guò)政治社會(huì)化過(guò)程，社會(huì)成員能形成獨(dú)立的政治意識(shí)，明確自己的政治角色，完成由“自然人”向“政治人”轉(zhuǎn)化的過(guò)程。一方面，公民監(jiān)督能激發(fā)公民對(duì)政治的興趣，鼓勵(lì)公民直接參加政治生活，從事政治實(shí)踐，直接獲得政治知識(shí)和技能，使公民具有特定的政治素質(zhì)和能力，塑造正確的政治人格并培養(yǎng)公民自主參與意識(shí)，增強(qiáng)自身的政治主體角色意識(shí)，發(fā)揮自身正確的政治作用和價(jià)值，切實(shí)體驗(yàn)到自身的地位和意義，進(jìn)而鞏固自身的主體地位；另一方面，每一個(gè)公民監(jiān)督個(gè)體都是政治文明主體的延伸形態(tài)，他們的監(jiān)督行為是對(duì)主體地位的維護(hù)和捍衛(wèi)。作為一種對(duì)國(guó)家權(quán)力最直接、最廣泛的監(jiān)督方式，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員不承認(rèn)或不尊重人民的權(quán)利時(shí)，公民便以“權(quán)利”為武器，利用民主和法律的途徑去抵制不正當(dāng)權(quán)力的行使。只有公民真正成為“權(quán)力源”，擁有選舉、約束、監(jiān)督、撤換公共權(quán)力執(zhí)掌者的權(quán)力，公共權(quán)力的行使才能對(duì)人民負(fù)責(zé)，人民主權(quán)原則才能切實(shí)貫徹，公民主體性地位才能深化和提升?？梢?jiàn)，如果公民沒(méi)有參與監(jiān)督政治的權(quán)利，沒(méi)有表達(dá)自己的政治訴求和參與政治討論的權(quán)利，人民主權(quán)的原則就得不到貫徹和落實(shí)，人的主體性地位提升也只能成為空想。從這個(gè)角度看，公民監(jiān)督能力的發(fā)展與人的主體性提升具有正相關(guān)性，二者并行不悖。要提高社會(huì)的政治文明水平，就要改善和加強(qiáng)民主政治，并有效地運(yùn)用民主政治制度對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督制約。通過(guò)充分而有效的公民監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)政治權(quán)力的有效控制，不僅是現(xiàn)代民主政治的應(yīng)有之義，而且也對(duì)人的主體性發(fā)展提出了新要求。歸根結(jié)底，政治文明的發(fā)展就是政治文明主體的發(fā)展；沒(méi)有人自身的發(fā)展，政治文明的發(fā)展如同無(wú)本之木。
　　
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　　責(zé)任編輯：何敬文