摘 要：黨委書(shū)記在黨內(nèi)生活中處于十分重要的地位。黨委書(shū)記的權(quán)力清單主要包括八項(xiàng)權(quán)力；黨委書(shū)記在黨外不任職其權(quán)力只是一種黨內(nèi)權(quán)；黨委書(shū)記與常委之間有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，對(duì)黨委書(shū)記權(quán)力的制約需要加強(qiáng)機(jī)制的建設(shè)。
　　關(guān)鍵詞：黨委書(shū)記；地位；權(quán)力；權(quán)力關(guān)系；權(quán)力制約
　　中圖分類(lèi)號(hào)：D26 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2008）04-0015-07
　　
　　在中國(guó)政治舞臺(tái)上，黨委書(shū)記的職位十分令人矚目。作為一個(gè)政治符號(hào)，他在中國(guó)的主流媒體上出現(xiàn)頻率高，公眾的關(guān)注度高。作為一級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人，他是代表一級(jí)黨組織進(jìn)行政治資源和組織資源配置的主要領(lǐng)導(dǎo)人和管理者。黨委書(shū)記們是黨的隊(duì)伍中的一個(gè)特殊群體，他們處在某一級(jí)黨組織中就是領(lǐng)袖級(jí)的角色，是黨組織的“人格化”的代表。因此，探討和理清黨委書(shū)記的權(quán)力①，對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)具有特別重大的意義。
　　
　　一、黨委書(shū)記在黨內(nèi)生活中的地位
　　
　　總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨三代領(lǐng)導(dǎo)集體的核心毛澤東、鄧小平和江澤民對(duì)黨委書(shū)記在黨內(nèi)生活中的地位都提出過(guò)明確的觀(guān)點(diǎn)。毛澤東首先提出了“班長(zhǎng)論”。他在黨的七屆二中全會(huì)上指出：“黨委書(shū)記要善于當(dāng)‘班長(zhǎng)’。黨的委員會(huì)有一二十個(gè)人，象軍隊(duì)的一個(gè)班，書(shū)記好比是‘班長(zhǎng)’，要把這個(gè)班帶好，的確不容易。目前各中央局、分局都領(lǐng)導(dǎo)很大的地區(qū)，擔(dān)負(fù)很繁重的任務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)工作不僅要決定方針政策，還要制定正確的工作方法。有了正確的方針政策，如果在工作方法上疏忽了，還是要發(fā)生問(wèn)題。黨委要完成自己的領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)，就必須依靠黨委這‘一班人’，充分發(fā)揮他們的作用。書(shū)記要當(dāng)好‘班長(zhǎng)’，就應(yīng)該很好地學(xué)習(xí)和研究。書(shū)記、副書(shū)記如果不注意向自己的‘一班人’做宣傳工作和組織工作，不善于處理自己和委員之間的關(guān)系，不去研究怎樣把會(huì)議開(kāi)好，就很難把這‘一班人’指揮好。如果這‘一班人’動(dòng)作不整齊，就休想帶領(lǐng)千百萬(wàn)人去作戰(zhàn)，去建設(shè)。當(dāng)然，書(shū)記和委員之間的關(guān)系是少數(shù)服從多數(shù)，這同班長(zhǎng)和戰(zhàn)士之間的關(guān)系是不一樣的。這里不過(guò)是一個(gè)比方。”^［1］建國(guó)后，他在1955年為《中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)主義高潮》所寫(xiě)的按語(yǔ)中贊成遵化縣同志們提出來(lái)的“書(shū)記動(dòng)手，全黨辦社”的口號(hào)，說(shuō)這是個(gè)完全正確的口號(hào)?？梢?jiàn)，毛澤東十分看重黨委書(shū)記的地位和作用^［2］。
　　鄧小平提出了“核心論”。他在1962年總結(jié)黨的歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出，在黨委內(nèi)部生活中，“一定要樹(shù)立核心，不建立核心，處于渙散的狀況，這個(gè)黨委的工作是做不好的?！?sup>［3］（P310）到了1989年6月他在同中央幾位負(fù)責(zé)同志談話(huà)時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體，都要有一個(gè)核心，沒(méi)有核心的領(lǐng)導(dǎo)是靠不住的。”^［4］鄧小平這里所指出的“任何一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)集體”指的不僅僅是中央的領(lǐng)導(dǎo)集體，也包括地方各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)集體。
　　江澤民在新的歷史發(fā)展時(shí)期提出了“關(guān)鍵論”。他在1997年全國(guó)組織工作會(huì)議上指出，“黨政‘一把手’既是班子中平等的一員，又在班子中處于關(guān)鍵地位，負(fù)有特別重大的責(zé)任。一個(gè)地區(qū)，一個(gè)部門(mén)，一個(gè)方面工作做得如何，班子狀況怎樣，同‘一把手’關(guān)系很大，因而必須對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的‘一把手’提出更高更嚴(yán)格的要求。是不是可以提出這樣四句話(huà)，叫做：堅(jiān)持原則，把握全局，團(tuán)結(jié)同志，加強(qiáng)修養(yǎng)?！?sup>［5］
　　關(guān)于黨委書(shū)記在黨內(nèi)生活中的地位，“班長(zhǎng)論”、“核心論”和“關(guān)鍵論”的主要觀(guān)點(diǎn)可概括為：第一，黨委書(shū)記是黨的一級(jí)委員會(huì)的主要負(fù)責(zé)人，主持黨委的全面工作，需要帶好黨委“一班人”；第二，黨委書(shū)記的地位和作用高于和大于其所在委員會(huì)的委員和常務(wù)委員的地位和作用；第三，在實(shí)施黨委決議中，黨委書(shū)記承擔(dān)著比一般委員更艱巨的組織協(xié)調(diào)和督察、落實(shí)的責(zé)任；第四，黨委書(shū)記在理論修養(yǎng)、政策水平、能力素質(zhì)和工作方式上也應(yīng)高于所在班子的委員和常委。
　　
　　二、黨委書(shū)記權(quán)力的清單
　　
　　黨委書(shū)記權(quán)力運(yùn)作內(nèi)容和類(lèi)別的模糊性，必然導(dǎo)致權(quán)力行使的隨意性和自由裁量權(quán)沒(méi)有幅度與邊界。黨委書(shū)記的權(quán)力從民主制度的規(guī)范要求來(lái)看應(yīng)當(dāng)是一種有限權(quán)力，不是一種無(wú)限權(quán)力。然而，在黨組織的一些規(guī)范性文本中卻沒(méi)有對(duì)黨委書(shū)記權(quán)力行使的內(nèi)容與類(lèi)別進(jìn)行較為完整地界定，即沒(méi)有明晰地列出黨委書(shū)記權(quán)力的清單?！柏?fù)全責(zé)”實(shí)際上給了書(shū)記幾乎是無(wú)限制的權(quán)力。歷史和現(xiàn)實(shí)都已表明，這樣全方位的權(quán)力會(huì)給執(zhí)政黨造成嚴(yán)重危害。為此，必須依據(jù)黨章和地方黨的委員會(huì)工作條例以及其他相關(guān)的黨內(nèi)文件的原則要求，考察和研究黨委書(shū)記在一級(jí)黨組織中權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際情況，厘清權(quán)力的清單，才能保障黨委書(shū)記的權(quán)力行使有序、有界且有效。
　?。ㄒ唬┱偌鞒謺?huì)議權(quán)。常委會(huì)會(huì)議由書(shū)記召集并主持，書(shū)記因故不能參加會(huì)議時(shí)，可委托副書(shū)記召集并主持。常委會(huì)會(huì)議的議題由書(shū)記確定，或由書(shū)記委托副書(shū)記確定。會(huì)議討論的文件由有關(guān)常委或有關(guān)部門(mén)準(zhǔn)備?！皶?shū)記要敏銳地發(fā)現(xiàn)重大問(wèn)題并及時(shí)將其提到黨委會(huì)上討論；在主持黨委會(huì)時(shí)書(shū)記要啟發(fā)委員們積極參加討論，暢所欲言；在決定重大問(wèn)題時(shí)，書(shū)記有責(zé)任并善于集中大多數(shù)人的意見(jiàn)，將大家分散的、比較粗糙不夠完善的各種觀(guān)點(diǎn)和意見(jiàn)提煉成比較系統(tǒng)、完善的思想和方案，進(jìn)而通過(guò)表決使之轉(zhuǎn)化為黨委的集體意志?！?sup>［6］（P128）當(dāng)然，在黨委會(huì)內(nèi)，決定問(wèn)題要嚴(yán)格遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則，不允許搞“一言堂”、家長(zhǎng)制。為了提高常委會(huì)的決策質(zhì)量，深圳市黨委常委嘗試“書(shū)記末位發(fā)言制”，在會(huì)議規(guī)則中規(guī)定了書(shū)記末位發(fā)言條文，讓每位常委能夠充分發(fā)表意見(jiàn)?？梢?jiàn)，書(shū)記召集主持會(huì)議權(quán)的重要作用是要集中意見(jiàn)，以便形成黨委的決定。
　?。ǘ┦紫瘓?zhí)行權(quán)。書(shū)記作為一級(jí)黨組織的負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)者，是執(zhí)行黨委決策的“首席執(zhí)行官”，具有首席執(zhí)行權(quán)。其他的常委委員必須接受和落實(shí)其指令。在黨委作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)貫徹決議時(shí)，黨委書(shū)記類(lèi)似首席執(zhí)行官，起著指導(dǎo)、支持、協(xié)調(diào)各方的作用，并且對(duì)黨委工作承擔(dān)主要責(zé)任。由于在黨委工作過(guò)程中，真正重大問(wèn)題的決策是非經(jīng)常性的，執(zhí)行與管理工作是經(jīng)常性的和日常的。所以，在地方黨委及其他處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位的黨委，把履行執(zhí)行機(jī)構(gòu)功能時(shí)的黨委書(shū)記稱(chēng)為“一把手”，還是比較客觀(guān)的^［7］。
　?。ㄈ﹨f(xié)調(diào)統(tǒng)籌權(quán)。在執(zhí)行黨委決議過(guò)程中，書(shū)記負(fù)責(zé)組織常委會(huì)活動(dòng)，協(xié)調(diào)常委會(huì)委員的工作。鄧小平指出：“‘班長(zhǎng)’的事情很多，誰(shuí)也不能說(shuō)樣樣事情就處理得那么周到?！薄岸嚅L(zhǎng)’本人既然知道不容易當(dāng)，那就要遵照毛澤東同志在七屆二中全會(huì)上所講的，要學(xué)會(huì)‘彈鋼琴’?！囊惶於家獙W(xué)會(huì)彈鋼琴，學(xué)會(huì)當(dāng)樂(lè)隊(duì)指揮?！嚅L(zhǎng)’不勇于負(fù)責(zé)是不行的。有一些問(wèn)題，‘班長(zhǎng)’不負(fù)責(zé)出面處理也是不行的。有些事情，你不出面處理，推到哪里去呢？”^{［3］（P311）}很顯然，這里的“彈鋼琴”和“樂(lè)隊(duì)指揮”是對(duì)書(shū)記協(xié)調(diào)統(tǒng)籌權(quán)的形象比喻。其要旨在于，書(shū)記應(yīng)根據(jù)班子成員的各自分工，加強(qiáng)日常工作調(diào)度，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，及時(shí)解決特殊問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。
　?。ㄋ模z查督促權(quán)。常委必須支持書(shū)記的工作，接受書(shū)記對(duì)自己工作的檢查和督促?！皥?jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，并不是降低和否定個(gè)人的作用，集體領(lǐng)導(dǎo)必須和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合。要明確地規(guī)定每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)成員所負(fù)的具體責(zé)任，做到事事有人管，人人有專(zhuān)責(zé)?！?sup>［8］（P418）在黨委書(shū)記負(fù)總責(zé)的情況下，書(shū)記有權(quán)過(guò)問(wèn)各位常委執(zhí)行什么、怎么執(zhí)行、執(zhí)行到什么程度，必要時(shí)常委要向書(shū)記匯報(bào)執(zhí)行的情況，以便提高督促的效率。書(shū)記要圍繞黨委重大決策和工作部署，深入開(kāi)展調(diào)查研究，分析工作進(jìn)展情況，了解決策執(zhí)行進(jìn)度，組織各項(xiàng)富有推動(dòng)力的督促檢查活動(dòng)，及時(shí)解決工作中遇到的問(wèn)題，持續(xù)不斷地推動(dòng)決策的落實(shí)。
　　
　?。ㄎ澹┲v評(píng)總結(jié)權(quán)。這主要是指書(shū)記在黨委常委民主生活會(huì)上的權(quán)力。書(shū)記對(duì)開(kāi)好黨委常委民主生活會(huì)負(fù)有主要責(zé)任，對(duì)班子成員存在的問(wèn)題不及時(shí)糾正，釀成嚴(yán)重后果的，要被追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。民主生活會(huì)前，書(shū)記有權(quán)同班子成員分別談心，肯定成績(jī)，指出問(wèn)題；在會(huì)上，書(shū)記對(duì)班子成員要逐個(gè)進(jìn)行講評(píng)；在會(huì)終，要進(jìn)行總結(jié)，提出希望?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人對(duì)開(kāi)好民主生活會(huì)負(fù)責(zé)，并承擔(dān)制定和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)班子整改措施的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任?！?sup>［9］
　　（六）文件簽發(fā)權(quán)?！敖?jīng)常委會(huì)會(huì)議討論通過(guò)的，以黨的委員會(huì)名義上報(bào)或者下發(fā)的文件，由書(shū)記或書(shū)記委托副書(shū)記簽發(fā)。”^{［10］（P246）}這表明，如果沒(méi)有書(shū)記或書(shū)記委托副書(shū)記的簽字，一級(jí)黨組織上報(bào)或下發(fā)的文件將不能發(fā)送或被視為無(wú)效；一級(jí)黨組織的書(shū)記擔(dān)負(fù)著重大的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
　?。ㄆ撸┦马?xiàng)批示權(quán)。黨委書(shū)記的批示具有很強(qiáng)的針對(duì)性和權(quán)威性，其內(nèi)容帶有指示性、指導(dǎo)性和指揮性。如果一級(jí)黨組織的業(yè)務(wù)部門(mén)就有關(guān)宣傳、組織、統(tǒng)戰(zhàn)及政策研究工作進(jìn)行請(qǐng)示或下級(jí)黨組織在黨的建設(shè)中就需要解決的事項(xiàng)進(jìn)行請(qǐng)示，那么本級(jí)黨委書(shū)記需按照制度規(guī)定的職權(quán)范圍進(jìn)行批示，給予政策上和人財(cái)物上的有效供給，從而達(dá)到事情的合理解決和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　?。ò耍┡R機(jī)處置權(quán)?！皩?duì)重大突發(fā)事件和緊急情況，來(lái)不及召開(kāi)常委會(huì)的，書(shū)記或副書(shū)記或常委會(huì)委員可以臨機(jī)處置，事后應(yīng)及時(shí)向常委會(huì)報(bào)告。”^{［10］（P246）}這里所謂臨機(jī)處置的對(duì)象，是指那些本應(yīng)提交黨委集體討論決定的重大問(wèn)題。如遇重大自然災(zāi)害或重大政治經(jīng)濟(jì)事故等突發(fā)事件，來(lái)不及召集會(huì)議的特殊情況下，為避免或減少損失，書(shū)記有代表黨委臨機(jī)指派或解除相關(guān)人員職務(wù)的權(quán)力。但事后應(yīng)及時(shí)向常委會(huì)或上級(jí)報(bào)告，并按有關(guān)規(guī)定履行組織程序和作出正式?jīng)Q定。
　　
　　三、黨委書(shū)記權(quán)力的范圍
　　
　　黨委書(shū)記的權(quán)力“無(wú)所不包”、“無(wú)所不管”和“無(wú)所不能”^［11］，造成黨委書(shū)記的權(quán)力邊界不清，是導(dǎo)致黨政職能不分、權(quán)責(zé)分離，權(quán)力運(yùn)行成本上升、權(quán)力尋租滋生腐敗的主要根源。
　?。ㄒ唬h委書(shū)記權(quán)力黨內(nèi)黨外不分的成因及弊端
　　在嚴(yán)格意義上，非經(jīng)法律的程序和人大的授權(quán)，任何一級(jí)地方黨委書(shū)記是不存在黨外權(quán)力范圍問(wèn)題的。當(dāng)下黨委書(shū)記的黨外權(quán)是其黨內(nèi)權(quán)衍生、遞延的產(chǎn)物。在我國(guó)政治權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中，黨的系統(tǒng)在行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)，以及工青婦系統(tǒng)等諸系統(tǒng)中居領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的系統(tǒng)通過(guò)各種政治、組織渠道，分層次把這些系統(tǒng)穩(wěn)定地掌握起來(lái)，使它們主要是通過(guò)作為同級(jí)黨委這條主線(xiàn)上的一個(gè)紐節(jié)，介入和參與政治過(guò)程^［12］。通俗地講，就是東西南北中，黨政軍民學(xué)，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！岸h委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。”^{［13］（P328-329）}由此，社會(huì)對(duì)黨的認(rèn)同轉(zhuǎn)換為對(duì)黨組織人格化的體現(xiàn)者黨委書(shū)記的依附，即執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力轉(zhuǎn)移到了過(guò)去的第一書(shū)記和今天的黨委書(shū)記身上。
　　這種發(fā)端于革命年代的遞延權(quán)力在革命勝利后并沒(méi)有主動(dòng)謝幕，反而在高度集權(quán)的計(jì)劃體制培育下不斷強(qiáng)化。從企業(yè)單位的產(chǎn)供銷(xiāo)，到事業(yè)單位的人財(cái)物，乃至重大經(jīng)濟(jì)決策和政治決策，在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)黨委一般通過(guò)政府、司法機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體內(nèi)的黨組織，直接發(fā)布有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和其他事務(wù)的具體指示、命令；各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)以至人民團(tuán)體實(shí)際上成為黨組織系統(tǒng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)^［14］。這樣，在黨政分工不明確、職能不確定、工作程序化程度低、約束規(guī)則無(wú)從落實(shí)等制度缺失前提下，黨委書(shū)記事實(shí)上控制了各種政治、經(jīng)濟(jì)和文化資源的配置權(quán)以及社會(huì)的各種組織力量。作為一級(jí)黨組織的最高領(lǐng)導(dǎo)，其權(quán)力覆蓋面的過(guò)于寬泛，還使其深陷具體的政府和社會(huì)管理事務(wù)而不能集中精力于黨的自身建設(shè)。
　　此外，在省（市）、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的縱向公共權(quán)力行政系統(tǒng)中，盡管法律明文規(guī)定了行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，但其績(jī)效大打折扣，在基本運(yùn)行模式中，黨組織的副職兼任行政正職；黨委為主，行政為輔；黨委書(shū)記為主角，行政首長(zhǎng)為配角。所謂的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，變成了黨委書(shū)記負(fù)責(zé)制。于是，對(duì)黨內(nèi)負(fù)責(zé)與對(duì)黨外負(fù)責(zé)在書(shū)記角色中形成內(nèi)在沖突，盡管他負(fù)總責(zé)，卻不擔(dān)任行政正職，一旦出了問(wèn)題，按行政法顯然無(wú)法追究書(shū)記的責(zé)任。
　　（二）黨委書(shū)記在黨外不任職其權(quán)力只是一種黨內(nèi)權(quán)
　　黨委書(shū)記的權(quán)力，屬于何種性質(zhì)？究竟是黨內(nèi)權(quán)還是黨外權(quán)？黨委書(shū)記的權(quán)力是黨員和黨組織賦予的權(quán)力，不是公民和政權(quán)機(jī)關(guān)賦予的權(quán)力。黨委書(shū)記若沒(méi)有在國(guó)家機(jī)構(gòu)和政府中擔(dān)任職務(wù)，那么只有黨內(nèi)權(quán)，沒(méi)有黨外權(quán)。他沒(méi)有公共行政權(quán)，沒(méi)有行政審批權(quán)，沒(méi)有人事任命權(quán)。他可以發(fā)號(hào)施令的只能是所在的黨組織內(nèi)，就黨內(nèi)設(shè)立的黨組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和作指示，如對(duì)組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、黨委辦公室，黨史研究室、政策研究室等機(jī)構(gòu)的請(qǐng)示、材料、匯報(bào)等，進(jìn)行批示與處理；也可就上級(jí)黨組織下發(fā)的文件提出執(zhí)行與落實(shí)的要求并作出指示。這正如江澤民所指出的，“黨委書(shū)記要把黨的建設(shè)作為自己的首要職責(zé)，把主要精力放在黨的建設(shè)上?！?sup>［15］
　　黨委書(shū)記沒(méi)有黨外職務(wù)，對(duì)黨外文件就不應(yīng)有批示權(quán)。然而，在現(xiàn)實(shí)政治生活中，比如一個(gè)縣委書(shū)記對(duì)縣政府和縣法院、檢察院等部門(mén)進(jìn)行管理和干涉，從表面上看，這體現(xiàn)和加強(qiáng)黨對(duì)政府和國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，但從實(shí)質(zhì)上看，這是曲解了黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是思想、政治和組織的領(lǐng)導(dǎo)。這樣的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于黨內(nèi)是直接性的，而對(duì)于黨外則是間接性的。地方的某一級(jí)黨組織只能把黨的路線(xiàn)方針政策與所在地區(qū)的實(shí)際相結(jié)合，將黨組織的意志或決策經(jīng)過(guò)人大、政府上升為法律或規(guī)定，從而在社會(huì)中推行和實(shí)施。黨組織推薦重要人選出任黨外職務(wù)、充當(dāng)政務(wù)官也須經(jīng)過(guò)人大選舉和政府任命。況且黨組織和書(shū)記還存在著集體與個(gè)人的領(lǐng)導(dǎo)方式、功能及職責(zé)的區(qū)別。這說(shuō)明作為一級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)者，黨委書(shū)記無(wú)權(quán)直接插手政府與其他政權(quán)機(jī)關(guān)的事務(wù)。改革開(kāi)放以來(lái)，許多地方的黨委書(shū)記走上權(quán)力腐敗的絕路，與黨內(nèi)權(quán)和黨外權(quán)不分有著極大的關(guān)系。
　　需要指出的是，作為一種黨內(nèi)權(quán)，黨委書(shū)記的權(quán)力對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的影響與管理、領(lǐng)導(dǎo)與作用，是間接的不是直接的。這體現(xiàn)在他可以充分利用黨內(nèi)一級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，召開(kāi)黨委常委會(huì)，對(duì)若干常委所分管的政府和其他政權(quán)機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行建議和干預(yù)，從而使偏離黨的宗旨、路線(xiàn)、方針、政策的行為和做法得以糾正。若黨委就某一常委分管的重大事項(xiàng)作出決定，該常委就必須執(zhí)行，一旦違反，就要遭到違反黨紀(jì)的處分。
　　
　　四、黨委書(shū)記與常委之間的權(quán)力關(guān)系
　　
　　從黨組織的集體領(lǐng)導(dǎo)原則出發(fā)，往往存在強(qiáng)調(diào)黨委書(shū)記與諸常委之間的平等關(guān)系，否定黨委書(shū)記對(duì)常委在黨內(nèi)權(quán)力上存在的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的傾向。如有學(xué)者認(rèn)為，黨委書(shū)記不能被稱(chēng)為“一把手”，稱(chēng)“一把手”是違反黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則的?！拔覀凕h實(shí)行的是嚴(yán)格的委員制或集體領(lǐng)導(dǎo)制、集體負(fù)責(zé)制，黨內(nèi)的權(quán)力只能由黨委集體來(lái)行使，而絕不能由書(shū)記個(gè)人來(lái)行使?；蛘哒f(shuō)黨的領(lǐng)導(dǎo)只能是黨委有組織的集體行為，而不能是書(shū)記的個(gè)人行為?！?sup>［16］另有學(xué)者也認(rèn)為，“在實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的黨的各級(jí)委員會(huì)內(nèi)，書(shū)記和委員是平等關(guān)系，不是上下級(jí)關(guān)系。”“把集體領(lǐng)導(dǎo)下的個(gè)人分工負(fù)責(zé)當(dāng)作黨組織內(nèi)部的”排座次“，當(dāng)作書(shū)記是”一把手“的理由，不符合集體領(lǐng)導(dǎo)原則，是對(duì)書(shū)記和委員之間平等關(guān)系的否定?！?sup>［17］其實(shí)，上述觀(guān)點(diǎn)忽視了組織管理需要“一把手”的規(guī)律，混淆了黨委集體決策權(quán)與黨委書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)行權(quán)（包括執(zhí)行中的決策權(quán)）的區(qū)別。
　　
　?。ㄒ唬h委書(shū)記與常委之間有領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系
　　管理學(xué)原理認(rèn)為，在任何組織內(nèi)，人員之間區(qū)分等級(jí)是實(shí)施有效管理的基本條件。沒(méi)有等級(jí)就沒(méi)有管理，就沒(méi)有組織活動(dòng)的運(yùn)行秩序。每個(gè)組織都有一種職權(quán)區(qū)分的等級(jí)制度以及與之相適應(yīng)的職責(zé)承擔(dān)制度，這種等級(jí)劃分是普遍的。等級(jí)的建立是進(jìn)行組織工作的必要性和有效性所帶來(lái)的必然結(jié)果。黨的常委會(huì)作為一種組織形態(tài)也不例外。書(shū)記和其他常委委員之間具有等級(jí)劃分是符合管理規(guī)律的必然選擇。黨的一級(jí)組織的執(zhí)行需要最高的首長(zhǎng)進(jìn)行計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。黨內(nèi)的管理和指揮同樣需要首長(zhǎng)（即“一把手”），黨委書(shū)記就是這樣的首長(zhǎng)。在執(zhí)行黨委集體所通過(guò)的重大決策時(shí)，黨委書(shū)記當(dāng)然擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和首席執(zhí)行權(quán)。
　　從權(quán)力來(lái)源和責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的授權(quán)法則看，書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是黨員和黨組織依照黨內(nèi)章程和程序授予的，具有合理性和權(quán)威性。作為黨的一級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)人，書(shū)記不是“光桿”司令，否則黨員和黨組織賦予其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)就失去了意義，他的直接的被領(lǐng)導(dǎo)者就是所在的黨組織常委中的委員。書(shū)記對(duì)常委委員具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)。作為黨委書(shū)記，無(wú)論是黨的一級(jí)黨代表大會(huì)產(chǎn)生的黨委會(huì)的選舉授權(quán)還是上級(jí)黨委任命授權(quán)，這兩種授權(quán)的實(shí)質(zhì)就是要賦予書(shū)記比一般常委更加重大的職權(quán)和責(zé)任。江澤民強(qiáng)調(diào)，黨委書(shū)記“作為‘班長(zhǎng)’，如果帶不好‘一班人’，那就不稱(chēng)職”，“黨政‘一把手’負(fù)有特別重大的責(zé)任”^［18］。筆者認(rèn)為，“帶”就是領(lǐng)導(dǎo)和管理；同時(shí)，按責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則，“重大的責(zé)任”就意味著重大的權(quán)力。我們不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)而否定這一點(diǎn)。
　　（二）科學(xué)處理書(shū)記與常委的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系
　　1．正確理解集體領(lǐng)導(dǎo)的定義域。有諸多論者引用《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》中的一段話(huà)“書(shū)記和委員不是上下級(jí)關(guān)系，書(shū)記是黨的委員會(huì)中平等的一員”^{［8］（P418）}，以此為據(jù)，論證書(shū)記不是常委們的領(lǐng)導(dǎo)者。這是一種誤解，即把集體領(lǐng)導(dǎo)泛化，以為黨委的決策與執(zhí)行都是采用集體領(lǐng)導(dǎo)。其實(shí)，黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)最基本的是體現(xiàn)在決策的過(guò)程中。黨的集體領(lǐng)導(dǎo)是“一切重大問(wèn)題由黨的委員會(huì)集體討論決定的組織原則。”^{［6］（P127）}“真正的集體領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)該是經(jīng)過(guò)集體討論之后，重大的問(wèn)題進(jìn)行民主投票表決。在民主表決中黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)第一把手和一般成員是平等的，每人都有一票表決權(quán)，表決的結(jié)果按少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定，這才是集體領(lǐng)導(dǎo)?！?sup>［19］（P15）《準(zhǔn)則》中的這段話(huà)應(yīng)明確它的定義域——“在黨委集體決策時(shí)”，否則容易產(chǎn)生歧義和誤解。
　　這里，強(qiáng)調(diào)書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)作用，與集體領(lǐng)導(dǎo)原則并不矛盾，因?yàn)閮烧呔哂胁煌亩x域，集體領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)的是常委會(huì)（或黨委全會(huì)）全體成員在作重大決策時(shí)享有平等MAmHzrJ/yzeGl7busK0PWA==的表決權(quán)，承擔(dān)對(duì)集體決定的共同服從義務(wù)。而在該定義域之外，對(duì)集體決策的執(zhí)行等方面，黨委書(shū)記具有對(duì)常委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，“在分工負(fù)責(zé)中，書(shū)記或第一書(shū)記擔(dān)負(fù)著組織黨委的活動(dòng)和處理日常工作的主要責(zé)任。不應(yīng)借口集體領(lǐng)導(dǎo)而降低和抹煞書(shū)記或第一書(shū)記在黨委會(huì)中的重要作用?！?sup>［8］（P418）
　　2．明確規(guī)定黨委書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。無(wú)論是追溯歷史還是考察現(xiàn)狀，書(shū)記擁有超過(guò)其他委員的職權(quán)或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，是一個(gè)未加界定的客觀(guān)存在。書(shū)記與黨委常委權(quán)力關(guān)系的處理，關(guān)鍵在于界定好各自的權(quán)限，特別是界定好書(shū)記權(quán)力運(yùn)用的邊界。若從反映客觀(guān)現(xiàn)實(shí)出發(fā)加以明確規(guī)定，就能使書(shū)記真正的負(fù)起比其他委員重要得多的責(zé)任。有了明確的規(guī)定，就較易判斷書(shū)記的職權(quán)是否“缺位”、“越位”或者“錯(cuò)位”。也可避免在集體領(lǐng)導(dǎo)名義下，有人濫用職權(quán)，卻無(wú)人承擔(dān)責(zé)任的狀況。應(yīng)當(dāng)把書(shū)記的這種權(quán)力加以明確并寫(xiě)入地方黨的委員會(huì)工作條例^［20］。
　　3．適應(yīng)組織變革需要調(diào)整黨委書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)方式。從2006年底到2007年初，地方黨委換屆按照中央要求發(fā)生了組織變革。換屆前，黨委書(shū)記要面對(duì)分管工業(yè)、農(nóng)業(yè)、政法、宣傳、教育、文化等工作的副書(shū)記或常委；換屆后，只設(shè)兩名副書(shū)記，一名行政正職任副書(shū)記，一名專(zhuān)職黨務(wù)副書(shū)記。常委主要由行政副職、紀(jì)委書(shū)記、組織部長(zhǎng)、宣傳部長(zhǎng)、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)、政法委書(shū)記和公安局長(zhǎng)等組成。這種變革既“減副”又取消“書(shū)記辦公會(huì)”，黨委書(shū)記要直接面對(duì)眾多常委，扁平化領(lǐng)導(dǎo)方式需要提升。一方面，“改革后的常委領(lǐng)導(dǎo)班子賦予黨委書(shū)記在決策中的兩重職責(zé)：充分了解各常委的重要意見(jiàn)，集思廣益；最終形成高效的集體決策?！?sup>［21］另一方面，在實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)制的新機(jī)制下，常委對(duì)常委會(huì)負(fù)責(zé)，需要直接向書(shū)記匯報(bào)工作。書(shū)記有了解情況，聽(tīng)取匯報(bào)的權(quán)力。黨委書(shū)記要推進(jìn)相對(duì)扁平的黨委班子有效運(yùn)作，不僅要求各常委獨(dú)立負(fù)責(zé)，還要注意一定程度的放權(quán)，使每個(gè)常委能夠有職有權(quán)地獨(dú)立開(kāi)展工作。黨委書(shū)記作為常委會(huì)決策（包括全委會(huì)決策）的首席執(zhí)行官，即作為執(zhí)行黨委決定的“總管”，管理、指揮和協(xié)調(diào)各位常委委員的執(zhí)行。
　　
　　五、黨委書(shū)記權(quán)力的制約
　　
　?。ㄒ唬?qiáng)化思想道德教育，以道德制約權(quán)力。由于身份的特殊性，黨委書(shū)記們?cè)庥龈g力、誘惑力、濫用權(quán)力的可能性要比其他領(lǐng)導(dǎo)大得多。新形勢(shì)下加強(qiáng)對(duì)黨委書(shū)記權(quán)力的制約，最基礎(chǔ)的工作應(yīng)當(dāng)是提高黨委書(shū)記的思想道德素質(zhì)，增強(qiáng)自制力。一方面，要堅(jiān)持好學(xué)習(xí)與教育的制度。不斷深化黨的創(chuàng)新理論的學(xué)習(xí)，切實(shí)做到“真信、真學(xué)、真懂、真用”，解決好世界觀(guān)、人生觀(guān)、價(jià)值觀(guān)、利益觀(guān)和權(quán)力觀(guān)的問(wèn)題。堅(jiān)持黨委中心組學(xué)習(xí)的制度，在學(xué)用一致上下工夫，保證學(xué)習(xí)的效果。上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)黨委書(shū)記的教育，提高書(shū)記的內(nèi)控能力，逐步養(yǎng)成見(jiàn)賢思齊、從善如流的道德操守。另一方面，要始終加強(qiáng)道德修養(yǎng)。恪守社會(huì)公德，以公民的身份要求自己，杜絕特權(quán)思想；強(qiáng)化職業(yè)道德，消除“官本位”意識(shí)，清醒認(rèn)識(shí)到職務(wù)是一種神圣的、實(shí)實(shí)在在的責(zé)任，是付出和奉獻(xiàn)；發(fā)揚(yáng)家庭美德，為家人負(fù)責(zé)，保持良好的生活作風(fēng)。
　　（二）完善權(quán)力的組織機(jī)制，以權(quán)力制約權(quán)力。權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)必須有可行的制衡機(jī)制才能保證權(quán)力的有效運(yùn)行?！耙蛴袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力非到了限度，決不停止”，“要防止濫用權(quán)力，就必須用權(quán)力約束權(quán)力。”^［22］面對(duì)黨委書(shū)記的“自由裁量權(quán)”過(guò)大，可以借鑒西方以權(quán)制權(quán)思想，推動(dòng)權(quán)力配置科學(xué)化、權(quán)力范圍清晰化、權(quán)力結(jié)構(gòu)合理化、權(quán)力運(yùn)行程序化，從而形成不易腐敗的權(quán)力制約機(jī)制。一是提升紀(jì)檢權(quán)制約書(shū)記權(quán)力。在黨內(nèi)權(quán)力制衡主要是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、紀(jì)檢權(quán)的相互制約。而制約的前提是這三種權(quán)力要具有完整的獨(dú)立性，否則就談不上相互制約。在我國(guó)黨委領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行的是“議行合一”模式，這就造成黨委集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)于一身。而黨委的權(quán)力又特別集中于黨委書(shū)記，因此“一把手”大權(quán)獨(dú)攬，自己決策，自己執(zhí)行，無(wú)人制約。按目前體制，地方紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，置于書(shū)記之下的紀(jì)委就難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督效能。如果實(shí)行黨代表常任，使黨的決策機(jī)構(gòu)——黨代會(huì)由虛變實(shí)，并將黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)置于上級(jí)紀(jì)委和同級(jí)黨代會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之下，同級(jí)黨委不再領(lǐng)導(dǎo)，就能對(duì)黨委書(shū)記進(jìn)行有效的權(quán)力制約。二是用選舉權(quán)制約書(shū)記權(quán)力。要切實(shí)實(shí)行黨委書(shū)記的差額選舉，對(duì)“一把手”權(quán)力的賦予與收回由競(jìng)爭(zhēng)性選舉來(lái)解決，任屆不滿(mǎn)不能調(diào)走。為穩(wěn)妥起見(jiàn)，可在一些區(qū)縣進(jìn)行試點(diǎn)，在取得經(jīng)驗(yàn)和完善制度基礎(chǔ)上逐步推開(kāi)。與此相適應(yīng)，大大減少委任書(shū)記的數(shù)量和范圍，使委任成為一種非常規(guī)性制度，只起解決特殊人事變動(dòng)的作用。對(duì)此要作出制度性的安排與規(guī)定。
　　
　　（三）健全各項(xiàng)制度，以制度制約權(quán)力。鄧小平指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！?sup>［13］（P333）完善和健全各項(xiàng)制度，是加強(qiáng)對(duì)黨委書(shū)記權(quán)力制約的當(dāng)務(wù)之急。一是要實(shí)行任期目標(biāo)制度。堅(jiān)持經(jīng)常性的巡視檢查制度和誡勉談話(huà)制度，進(jìn)一步明確書(shū)記的工作職責(zé)與范圍，以目標(biāo)為牽引，實(shí)施目標(biāo)管理，進(jìn)而促使書(shū)記把主要精力都用于規(guī)劃和安排工作，最大限度地調(diào)動(dòng)班子其他成員和部屬工作積極性。二是要健全廉政管理制度。權(quán)錢(qián)交易是黨委書(shū)記權(quán)力失控的一個(gè)重要方面。為確保權(quán)力的良好運(yùn)行，要建立完善分類(lèi)審批、財(cái)務(wù)項(xiàng)目管理等制度，防止黨政職權(quán)和責(zé)任不分，超越權(quán)力邊界濫用權(quán)力，減少權(quán)力運(yùn)行的隨意性；要完善黨委書(shū)記任職期間的經(jīng)濟(jì)審計(jì)制度，把離任經(jīng)濟(jì)審計(jì)與在任定期經(jīng)濟(jì)審計(jì)結(jié)合起來(lái)；要實(shí)行個(gè)人財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，尤其要增強(qiáng)其子女親屬財(cái)產(chǎn)的透明度。三是要完善對(duì)黨委書(shū)記的考核制度。在考核內(nèi)容上，要建立和完善考核指標(biāo)體系，合理全面有重點(diǎn)地制定考核指標(biāo)，不能唯數(shù)字論。在考核方法上，要加大平時(shí)考核的力度，使平時(shí)考核走向經(jīng)?；鸵?guī)范化。在考核組織上，要加強(qiáng)對(duì)考核的領(lǐng)導(dǎo)，健全考核機(jī)構(gòu)；參加考評(píng)的人員應(yīng)由上級(jí)考核部門(mén)按照民主公正的要求來(lái)確定，并進(jìn)行定期輪換，防止形成腐敗共同體；對(duì)考核的結(jié)果要在其組織內(nèi)進(jìn)行公示并與其是否升遷掛鉤。
　?。ㄋ模┳鹬攸h員權(quán)利，以權(quán)利制約權(quán)力。首先，要在理論上認(rèn)清黨員的權(quán)利具有本源性，黨委書(shū)記的權(quán)力具有派生性。換言之，黨委書(shū)記的權(quán)力是黨員權(quán)利行使和運(yùn)用的產(chǎn)物和控制物，是實(shí)現(xiàn)黨員權(quán)利的工具。兩者的關(guān)系不可顛倒和逆轉(zhuǎn)。正是這種政治邏輯，決定了黨員權(quán)利監(jiān)督黨委書(shū)記權(quán)力的法理依據(jù)。其次，要尊重和保障黨員的權(quán)利主體地位。權(quán)力是權(quán)利的讓渡^［23］。黨委書(shū)記的權(quán)力是廣大黨員給的，給與不給正是黨員運(yùn)用民主權(quán)利的核心內(nèi)容。黨員在黨內(nèi)擁有廣泛的權(quán)利，包括選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等，黨委書(shū)記的權(quán)力不能侵害這些權(quán)利。著力維護(hù)好黨員的這些權(quán)利，對(duì)于書(shū)記濫用權(quán)力會(huì)起到有效的阻礙和制約作用。第三，要完善黨務(wù)活動(dòng)公開(kāi)制度。積極推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，讓書(shū)記的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是黨員作為黨內(nèi)主人擁有知曉權(quán)的必然要求，是黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)控和制約體系的重要環(huán)節(jié)。為此，必須解決書(shū)記權(quán)力行使在哪些主要方面、在什么范圍、以什么方式在一級(jí)黨組織內(nèi)公開(kāi)的程序問(wèn)題，必須消除書(shū)記權(quán)力行使的隱蔽化或神秘化，讓權(quán)力拜物教在黨內(nèi)失去市場(chǎng)。
　　
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　　責(zé)任編輯：李 放