面對(duì)各地發(fā)展“沖動(dòng)”，主體功能區(qū)彰顯了新的發(fā)展理念：推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要把促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵定位于人，而不是單純地?cái)U(kuò)大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)總值。
　　
　　黨的十七大強(qiáng)調(diào)：“加強(qiáng)國(guó)土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局?！睂?shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)乃至現(xiàn)代化，不是所有的國(guó)土空間都要工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，而是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)條件較好和適宜人居的區(qū)域形成人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)，大部分國(guó)土空間保持自然狀態(tài)或作為生態(tài)環(huán)境得到改善、人口密度較低的農(nóng)業(yè)區(qū)。
　　
　　主體功能區(qū)彰顯新的發(fā)展理念
　　
　　從全國(guó)來(lái)看，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年的高速發(fā)展，東部一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但土地資源日趨緊張，環(huán)境容量已不很大，必須轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，走集約發(fā)展之路，提高資源特別是土地、能源利用效率，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。西部多數(shù)地區(qū)資源豐富，但生態(tài)非常脆弱，應(yīng)以生態(tài)保護(hù)為主。對(duì)生態(tài)環(huán)境好、資源承載能力強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ蟮牡貐^(qū)，應(yīng)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模和城市規(guī)模，在產(chǎn)業(yè)集聚的同時(shí)，引導(dǎo)人口向這些區(qū)域流動(dòng)。
　　在主體功能區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，分別制訂不同的區(qū)域政策進(jìn)行引導(dǎo)，各區(qū)域也應(yīng)根據(jù)國(guó)家區(qū)域政策實(shí)施不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。但僅僅從宏觀方面進(jìn)行政策引導(dǎo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)?，每一個(gè)區(qū)域內(nèi)部的情況千差萬(wàn)別，不能一概而論。每一個(gè)區(qū)域都有生態(tài)脆弱區(qū)，如《綱要》中明確的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和濕地保護(hù)區(qū)在東、中、西部都有。因此，主體功能區(qū)的劃分既要見(jiàn)之于宏觀，也要見(jiàn)之于微觀，各省市縣應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際，按照《綱要》確定的原則進(jìn)行劃分。
　　我國(guó)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)的核心問(wèn)題是不同地區(qū)的人民生活水平和享有的公共服務(wù)差距過(guò)大。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，就是要把促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)涵定位于人，而不是單純地?cái)U(kuò)大欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生產(chǎn)總值。應(yīng)通過(guò)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度和提高公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　
　　科學(xué)劃分主體功能區(qū)，體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖
　　
　　 劃分主體功能區(qū)在理論上很簡(jiǎn)單，但在實(shí)際中卻非常復(fù)雜。不能在地圖上劃線，需要進(jìn)行調(diào)查、研究和反復(fù)論證，并確定一定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)區(qū)域，被劃為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)和被劃為限制開(kāi)發(fā)地區(qū)，對(duì)于居住在當(dāng)?shù)氐木用駚?lái)說(shuō)其結(jié)果是完全不同的。通過(guò)制訂標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，才能使主體功能區(qū)的劃分更科學(xué)，才能具有法律約束力，也才會(huì)使地區(qū)政府和當(dāng)?shù)鼐用窀杂X(jué)地遵守和實(shí)施。
　　鑒于主體功能區(qū)規(guī)劃的重要性和復(fù)雜性，規(guī)劃要體現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略意圖，既要明確優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，又要根據(jù)資源環(huán)境承載能力劃定限制、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)主體功能區(qū)的定位合理配置公共資源，同時(shí)要充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為符合主體功能區(qū)的定位，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。
　　
　　面對(duì)各地發(fā)展“沖動(dòng)”，區(qū)域政策引導(dǎo)和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是重要保證
　　
　　制訂和完善區(qū)域政策對(duì)于我國(guó)順利完成全面建設(shè)小康社會(huì)和實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃具有非常重要的意義。
　　一是財(cái)政政策，要增加對(duì)限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)用于公共服務(wù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
　　二是投資政策，要重點(diǎn)支持限制開(kāi)發(fā)區(qū)域、禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　三是產(chǎn)業(yè)政策，要引導(dǎo)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移占地多、消耗高的加工業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次；引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。
　　四是土地政策，要對(duì)優(yōu)化開(kāi)發(fā)地區(qū)實(shí)行更嚴(yán)格的建設(shè)用地增量控制，在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)建設(shè)用地供給，對(duì)限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途。
　　五是人口管理政策，要鼓勵(lì)在發(fā)達(dá)地區(qū)有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來(lái)人口定居落戶，引導(dǎo)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。
　　對(duì)確定為限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)要給予生態(tài)補(bǔ)償。各個(gè)地區(qū)都有發(fā)展的欲望和動(dòng)力，也都有自己的比較優(yōu)勢(shì)。國(guó)家明令某個(gè)地區(qū)限制發(fā)展或禁止發(fā)展，要給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。關(guān)于補(bǔ)償機(jī)制，至今尚無(wú)系統(tǒng)的理論探索和科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，甚至方法體系也未建立起來(lái)，因此，應(yīng)加強(qiáng)這一方面的探索。（作者為國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員、博導(dǎo)）