編者的話
　　人民論壇雜志2008年第1期、第2期連續(xù)推出“特別策劃”專題《中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在演變》、“民生民意”專題《城鄉(xiāng)演變新現(xiàn)象：農(nóng)民不愿變市民》后，引起各方對“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”廣泛關(guān)注與討論。
　　一些地方在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進行了積極的探索和實踐，積累了一定的經(jīng)驗，深入調(diào)研總結(jié)這些經(jīng)驗對構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系意義重大。前不久，中共中央黨校第七期半年制中青班8位成員組成調(diào)研組赴河南進行了實地調(diào)查，撰寫了精彩的調(diào)研報告，提出了許多建設(shè)性的意見建議。
　　河南省在某種程度上是中國的縮影，其獨特省情以及經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀與全國相比有著諸多相似，其基本做法和經(jīng)驗對全國而言具有代表性和普遍借鑒意義。本期“專題調(diào)研”欄目編發(fā)了調(diào)研報告的精華內(nèi)容，以饗讀者。
　　
　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，無法回避我國城鄉(xiāng)關(guān)系中長期存在的兩大突出問題，一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，二是城鄉(xiāng)社會發(fā)展不協(xié)調(diào)。
　　2006年2月，河南省政府確定在鄭州市、濟源市和五個縣級市進行城鄉(xiāng)一體化進行試點探索，較好地實現(xiàn)了在城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展之間更快地推進農(nóng)村發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展之間更快地推進社會發(fā)展，形成了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。
　　
　　以整體規(guī)劃為龍頭，實現(xiàn)城鄉(xiāng)各類資源的整合
　　
　　城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展目標最重要的指標仍然是城鄉(xiāng)居民人均純收入指標，尤其要把增加農(nóng)民收入放在突出位置，突出產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌、生產(chǎn)發(fā)展的中心地位，尋求農(nóng)民增收的治本之策，挖掘農(nóng)業(yè)內(nèi)部增收的潛力，開辟農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的途徑，形成農(nóng)民增收的長效機制。
　　縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距的首位目標是縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，即在繼續(xù)增加城鄉(xiāng)居民收入的同時更快地增加農(nóng)村居民收入，力爭農(nóng)村居民收入增幅趕上和快于城鎮(zhèn)居民收入增幅，務(wù)求在不太長的時期內(nèi)遏制住城鄉(xiāng)居民收入差距繼續(xù)拉大的勢頭。應(yīng)采取綜合性的重要舉措，充分體現(xiàn)宏觀政策支持力度，并且包括財政經(jīng)常性預算，最好是以法律和制度的形式予以長期保證。
　　
　　實施更積極的城鎮(zhèn)化政策，實現(xiàn)農(nóng)村資源稟賦與人口的對稱
　　
　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不是放慢城市的發(fā)展，而是要加快推進城鎮(zhèn)化進程，充分發(fā)揮城市功能和輻射帶動作用。要繼續(xù)堅持實施中心城市帶動戰(zhàn)略，大力發(fā)展中心城市，重點建設(shè)省轄市，帶動中心城市和縣城的發(fā)展。堅持“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，鼓勵城鄉(xiāng)一體化試點市創(chuàng)新體制機制，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。同樣，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展要針對各區(qū)域之間發(fā)展不平衡日漸加劇的狀況，在發(fā)展政策、發(fā)展空間上，應(yīng)當有所區(qū)別、有所側(cè)重。
　　就河南來講，在加快中原城市群建設(shè)的同時，對發(fā)展相對滯后的黃淮地區(qū)等，應(yīng)當在資金、項目上加大投入，重點在發(fā)展的基礎(chǔ)條件上增加投資，努力將區(qū)域發(fā)展差距控制在合理的范圍內(nèi)。對有條件的地方，要在政策上鼓勵加快發(fā)展，形成若干個經(jīng)濟增長極，帶動輻射周邊地區(qū)發(fā)展。各區(qū)域應(yīng)根據(jù)自身條件，積極發(fā)揮比較優(yōu)勢，發(fā)展不同類型的工業(yè)，以工業(yè)化促進城鎮(zhèn)化，帶動經(jīng)濟的長期較快增長。
　　我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的最基本的客觀因素，是資源稟賦與人口分布極不相稱。農(nóng)民收入問題從根本上說就是農(nóng)民就業(yè)問題。目前農(nóng)村勞動力和人口明顯過多，第一產(chǎn)業(yè)的容納能力極其有限，第二產(chǎn)業(yè)不宜在農(nóng)村分散布局，第三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村人口居住分散的條件下更難以充分發(fā)展。城鎮(zhèn)化的目標不僅是要促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，而且要通過勞動力轉(zhuǎn)移帶動農(nóng)村人口居住地的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，這可以解決很多社會問題。農(nóng)村勞動力進入大城市可能有較多困難，可以更多地進入中小城市，或者進入大城市附近的衛(wèi)星城和小城鎮(zhèn)，真正做到安居樂業(yè)。
　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，首先必須統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)，相應(yīng)調(diào)整城鄉(xiāng)人口比重，優(yōu)化城鄉(xiāng)人口布局結(jié)構(gòu)，使人口所占比重與就業(yè)結(jié)構(gòu)逐步協(xié)調(diào)。因此，需要大力推進農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口在全國總?cè)丝谥兴嫉谋戎兀档娃r(nóng)村勞動力在總勞動力中所占的比重，實現(xiàn)資源稟賦與人口布局的基本對稱。這樣不僅有利于減輕第一產(chǎn)業(yè)的人口負載壓力，相應(yīng)提高勞動生產(chǎn)率，推進適度規(guī)模經(jīng)營，同時也有利于提高第二產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)，有利于實現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)展。目前我國城鎮(zhèn)化仍然嚴重滯后于工業(yè)化，是一個亟待解決的突出問題。
　　加快城鎮(zhèn)化并不是盲目地將農(nóng)村人口遷入城鎮(zhèn)居住，而是要與進城就業(yè)密切聯(lián)系起來，并且作為舉家入城居住的重要條件，努力做到進城就業(yè)在先、舉家入城居住在后。應(yīng)當支持農(nóng)民進入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，實行與城鎮(zhèn)居民同等對待的就業(yè)、子女入學、社會保障等政策，切實維護他們的合法權(quán)益，取消各種歧視性政策。
　　總之，應(yīng)當使農(nóng)民成為城鎮(zhèn)化的最大受益者，共享改革發(fā)展的成果，從而推進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展。
　　
　　建立現(xiàn)代公共財政制度，推進基本公共服務(wù)均等化
　　
　　考慮到長期以來形成的財政支出狀況，從中央到地方可行的辦法是對財政新增部分的支出結(jié)構(gòu)進行較大調(diào)整。對于財政新增部分用于農(nóng)村的比重應(yīng)該有一個基本的界定，在具體調(diào)整時做到優(yōu)先安排、盡力而為；在農(nóng)村新增的財政支出中，大部分應(yīng)該用于社會發(fā)展。明確提出優(yōu)先支持順序。當前，應(yīng)當優(yōu)先支持農(nóng)村義務(wù)教育和醫(yī)療衛(wèi)生兩大社會事業(yè)發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，逐步增加社會保障、職業(yè)教育、農(nóng)村文化、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等方面的財政支持，全面加強和發(fā)展農(nóng)村各項社會事業(yè)，擴大公共財政覆蓋面。
　　要用足在WTO框架下對農(nóng)業(yè)的保護和支持的“綠箱”政策。一要加大對農(nóng)業(yè)的支持力度。我國從1995年到2004年中央財政對“三農(nóng)”的支出，由占財政收入的25%下降至15%。從2004年起，國家逐年加大財政資金支農(nóng)的扶持力度，但與我國經(jīng)濟增長和經(jīng)合組織國家相比，對農(nóng)業(yè)的支持力度還比較小。二要加強專項資金管理。我們在“三農(nóng)”方面的專項資金很多，在管理上分屬不同部門，有關(guān)部門應(yīng)整合這塊資源，盡快編制今后國家支持“三農(nóng)”發(fā)展的總體預算方案。三要完善農(nóng)業(yè)支持政策體系，建立反周期補貼機制。
　　
　　突破體制障礙，探索長效機制
　　
　　在推進農(nóng)村土地制度改革方面，加快土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。建議國家有關(guān)部門要盡快制訂促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方案，允許土地承包經(jīng)營權(quán)直接入股，增設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補貼專項資金，對出讓農(nóng)地的農(nóng)民給予補貼，資金來源可由中央財政設(shè)專項資金，地方以適當比例配置。鼓勵工商企業(yè)參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化經(jīng)營，嚴格規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)用途。這樣做有利于土地集中、集約化經(jīng)營，提高土地的生產(chǎn)率，促進農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營，培育有效率的專業(yè)農(nóng)戶；有利于提高農(nóng)民自身收入，能使單個家庭在入股中找到資金；有利于“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，促使城市資本通過與農(nóng)民合股的形式進入農(nóng)村，盤活農(nóng)村經(jīng)濟，造福農(nóng)民。
　　逐步放開農(nóng)民對土地的處置權(quán)。賦予農(nóng)民完整的土地權(quán)利，可考慮把農(nóng)村土地集體所有權(quán)收歸國家所有。對于土地的承包、轉(zhuǎn)讓、征占制定法規(guī)、制度，明確權(quán)責和管理機構(gòu)。讓農(nóng)民可以無限期繼承土地承包權(quán)。需要調(diào)整農(nóng)民承包土地，要征得承包人的同意，實行自愿和等價交換原則。農(nóng)民可以自由交易租賃，對土地進行轉(zhuǎn)讓、出租、分割、抵押、贈與、繼承、買賣。這既有利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)民的就業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)擴張，還可以增加財政收入，給政府帶來大量土地交易稅和財產(chǎn)稅。
　　推進土地制度法制化建設(shè)步伐。要以物權(quán)法的頒布實施為契機，對“允許農(nóng)民抵押土地獲得貸款”寫入《中華人民共和國物權(quán)法》進行跟蹤研究。當前作為過渡辦法，應(yīng)由國務(wù)院制定法規(guī)性文件，允許農(nóng)民以土地作抵押獲得貸款，為納入《中華人民共和國物權(quán)法》作政策上、實踐上的準備。這樣既有利于搞活農(nóng)村金融，也有利于激活整個農(nóng)村經(jīng)濟。
　　
　　在推進農(nóng)村金融改革方面，堅持市場化和商業(yè)化改革取向，打破壟斷，鼓勵競爭，扶持和培育農(nóng)村金融市場主體，放寬對民間借貸、融資的準入限制，加強疏導。
　　加快建立以政策性、商業(yè)性、合作金融為主體，以政策扶持、商業(yè)運作為保障，以規(guī)范民間借貸組織為補充，適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的多元化農(nóng)村金融服務(wù)組織體系。大膽借鑒“尤努斯鄉(xiāng)村銀行”開展小額信貸業(yè)務(wù)的經(jīng)驗，出臺政策，規(guī)范和明確小額貸款公司業(yè)務(wù)范圍和合法身份，擴大小額貸款公司試點，促進小額貸款公司的發(fā)展壯大。
　　以立法形式規(guī)定從農(nóng)村地區(qū)吸收資金的金融機構(gòu)，必須將一定比例的資金返還農(nóng)村。盡快建立政策性金融財政補償機制，對商業(yè)性金融機構(gòu)支農(nóng)所得稅和營業(yè)稅給予一定減免優(yōu)惠、貸款貼息，充分運用財政杠桿，引導社會資金流向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。建立和完善金融支農(nóng)風險管理機制。
　　在促進自然和人文生態(tài)建設(shè)方面，從文化、衛(wèi)生、村民自治三個方面著手改善農(nóng)村人文生態(tài)環(huán)境。加強農(nóng)村文化站、圖書室、廣播電視和遠程教育網(wǎng)絡(luò)等公共文化設(shè)施建設(shè)。健全縣鄉(xiāng)村三級醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療救助體系。提高農(nóng)村醫(yī)務(wù)人員的醫(yī)術(shù)水平，加大對鄉(xiāng)村醫(yī)生補助、進修、培訓的力度。不斷完善和擴大村民自治和協(xié)商民主，實現(xiàn)有序政治參與。不僅要讓群眾吃好飯，還要讓群眾說了算。允許農(nóng)民成立自己的維權(quán)組織，依法維護自己的權(quán)益。從生態(tài)、生產(chǎn)、生活三個方面入手改善農(nóng)村的自然生態(tài)環(huán)境。抓緊治理被污染的江河湖泊，防止水土流失，防止外來有害物種的入侵。把搞好生態(tài)環(huán)境建設(shè)與發(fā)展綠色經(jīng)濟結(jié)合起來，既要“生態(tài)”又要“生財”。要圍繞環(huán)境做文章，著眼生態(tài)促發(fā)展，扎扎實實發(fā)展綠色經(jīng)濟，走出一條實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護雙贏之路。
　　在深化社會管理體制改革方面，全面推行取消戶口的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)性質(zhì)劃分，以具有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，按照實際居住地統(tǒng)一登記為居民戶口，創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。通過改革土地管理制度和土地產(chǎn)權(quán)制度，探索用“以土地換住房”和“以地租換保障”等多種途徑解決農(nóng)民進城的“門檻”問題。建議國家有關(guān)部門研究改革與戶籍制度相關(guān)的土地承包、退伍軍人安置、計劃生育、社會保障、教育資源配置使用等配套政策，在更大的盤子、更高層面上出臺有關(guān)政策，以解決目前存在的瓶頸制約。
　　
　　形成有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策法規(guī)體系
　　
　　建議國家有關(guān)部門適時總結(jié)包括河南省在內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展試點工作經(jīng)驗，在指導思想上，以新的理念調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，新的機制整合城鄉(xiāng)資源，統(tǒng)一的規(guī)劃引導城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，雄厚的產(chǎn)業(yè)推動城鄉(xiāng)加快發(fā)展，配套的政策指導城鄉(xiāng)健康發(fā)展，完善的基礎(chǔ)設(shè)施支撐城鄉(xiāng)持續(xù)發(fā)展，均等的公共服務(wù)保障城鄉(xiāng)全面發(fā)展，不斷深化改革，創(chuàng)新機制體制，打破城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會管理的一體化。
　　要城鄉(xiāng)聯(lián)動，條地聯(lián)動，上下聯(lián)動，從國家有關(guān)部門到省、市、縣都要整合涉農(nóng)資源，集中力量，重點扶持農(nóng)村的發(fā)展。全面清理阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策和規(guī)定，形成有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策法規(guī)體系。建立跟蹤評估制度，加強調(diào)查研究，定期督促檢查，完善體制機制，有領(lǐng)導、有組織、有步驟地推動城鄉(xiāng)一體化工作健康發(fā)展。