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        “第三次土改”到來了嗎

        2008-12-29 00:00:00于建嶸徐祥臨蔡永飛
        人民論壇 2008年20期


          嘉賓
          于建嶸 中國社會科學(xué)院農(nóng)村所社會問題研究中心主任、教授
          徐祥臨 中共中央黨校三農(nóng)問題研究中心副主任、教授
          蔡永飛 “三農(nóng)”問題專家、民革中央研究員
          主持人 人民論壇記者
          
          十七屆三中全會的一個重要議題,就是建立健全農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場。能否稱其為“第三次土改”?農(nóng)民將如何在這次土地改革中受益?民眾異常關(guān)注。
          
          “第三次土改”有些言過其實(shí)
          
          人民論壇記者:在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的同時,根據(jù)農(nóng)民的意愿,允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。這是一個意義極為重大的戰(zhàn)略決策。有媒體稱 “第三次土改到來”, 您怎么看?
          徐祥臨:“第三次土改”只是部分學(xué)者的一種說法。胡錦濤總書記講了“允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”,也提到了農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)長久不變。他強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度,即以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制不變。這說明我們的土地還是集體所有的,由集體范圍內(nèi)的農(nóng)戶來承包。
          多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),是一種產(chǎn)權(quán),而不是所有權(quán)。產(chǎn)權(quán)是指使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。以前的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)性比較差,外來戶幾乎不可能獲得土地經(jīng)營權(quán)。允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)之后,土地經(jīng)營權(quán)就可以交換,這樣內(nèi)容就更豐富了,更體現(xiàn)出承包經(jīng)營權(quán)作為產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。
          這次改革可以促進(jìn)規(guī)?;?jīng)營,但是和當(dāng)年的兩次改革,即地主土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制和由集體經(jīng)營變?yōu)榧彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相比,我認(rèn)為有很大的不同。這次改革還不能和前兩次相提并論,把它說成“第三次土改”有些言過其實(shí)。
          
          土地流轉(zhuǎn)不是搞私有化
          
          人民論壇記者:有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,土地流轉(zhuǎn)就是搞私有化,會改變目前我國農(nóng)村土地集體所有制,會使部分農(nóng)民失去土地、會使耕地流失而影響國家的糧食安全,您怎么看待以上觀點(diǎn)?
          于建嶸:這些觀點(diǎn)的客觀存在,說明了一些人對當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度缺乏必要的了解。事實(shí)上,家庭承包經(jīng)營制在本質(zhì)上就是一種集體土地經(jīng)營制度。它是在承認(rèn)農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上,將土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)以承包的方式賦予農(nóng)民,正是由于實(shí)行了這種生產(chǎn)責(zé)任制,克服了集體經(jīng)濟(jì)中長期存在的“吃大鍋飯”的弊端,農(nóng)民生活才有了極大的改善。
          然而,隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展,這種家庭承包經(jīng)營的方式也表現(xiàn)出了某些不適應(yīng)。由于國家不允許農(nóng)民把土地用作抵押,土地不能自由流轉(zhuǎn),在一定程度上影響到土地適度規(guī)模經(jīng)營,也限制了農(nóng)民進(jìn)城的步伐。
          正因?yàn)槿绱?,十七屆三中全會的精神就是要毫不動搖地堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制;賦予農(nóng)民更加充分而有保障的承包經(jīng)營權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變,并通過建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。這就表明,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是在現(xiàn)有土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的基礎(chǔ)上依法進(jìn)行,并不改變集體土地的所有制,流轉(zhuǎn)的只是土地承包經(jīng)營權(quán)。而且,完全可以通過制度的設(shè)計(jì),確保耕地不會流失或資本過度兼并土地,以實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。
          徐祥臨:土地承包是向集體承包,一定要把握這個基本點(diǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不意味著向土地私有化的方向上走。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是產(chǎn)權(quán)層面的變化,而不是所有權(quán)層面的變化。只要家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制不變,就談不上土地私有化。比如說,你是農(nóng)民,選擇了在城市生活就業(yè),因此決定將你承包的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給我,那么我的土地經(jīng)營規(guī)模就擴(kuò)大了,但是實(shí)際上土地的所有權(quán)還是集體。
          
          讓農(nóng)民從土地流轉(zhuǎn)中得到實(shí)惠
          
          人民論壇記者:在這次土地改革中,農(nóng)民將如何受益?
          徐祥臨:首先,土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)會擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模,使愿意留在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)的農(nóng)民擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模,有了一種制度上的保證。以前如果張三去城里打工,可以把土地交給李四去經(jīng)營,但是張三可以隨時把土地要回來?,F(xiàn)在承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更加規(guī)范,有利于留在農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)的農(nóng)民。
          對擴(kuò)大規(guī)模后農(nóng)民的收益也不要估計(jì)過高,即使規(guī)模擴(kuò)大,但效益如何,還要考慮農(nóng)產(chǎn)品價格因素。如果按照現(xiàn)在的農(nóng)產(chǎn)品價格,農(nóng)民收益也不會太高。如果農(nóng)產(chǎn)品價格有了提高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模再有所擴(kuò)大,那時候農(nóng)民收入才會有真正的提高。
          蔡永飛:現(xiàn)在,允許“流轉(zhuǎn)”將會出現(xiàn)較多農(nóng)民把土地承包經(jīng)營權(quán)拿出去流轉(zhuǎn)的局面,這將是一個歷史性的巨變。
          第一,“根據(jù)農(nóng)民的意愿,允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”,將使發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營成為可能。在原有體制下,農(nóng)民只能在小塊土地上家庭經(jīng)營,土地難以集中到種田能手手里,也就談不到規(guī)模經(jīng)營。而零散小塊土地與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的要求是不相適應(yīng)的。只有發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才有可能。
          第二,一旦通過修訂農(nóng)村土地承包法形成嚴(yán)格規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,土地作為生產(chǎn)要素的價值、土地承包經(jīng)營權(quán)的價值就將通過市場競爭逐步凸顯出來,不僅有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益,也可以調(diào)動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的積極性。
          第三,更重要的是,一旦農(nóng)民可以自由選擇是作為農(nóng)民留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,還是選擇從事其他行業(yè),他就可以從原有土地制度的束縛中解放出來,原有“農(nóng)民”身份將得以改變,作為農(nóng)村生產(chǎn)力主體的“農(nóng)民”將得以解放,由此城鄉(xiāng)關(guān)系將會發(fā)生重大改變,從而成為城鄉(xiāng)二元體制根本改變的重要條件。就此而言,這一改革對于全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會將具有關(guān)鍵性、根本性的意義。
          
          土地流轉(zhuǎn)要依法、自愿和有償
          
          人民論壇記者:您認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中會遇到什么障礙?
          蔡永飛:最近一些年來,在許多地方,特別是在一些城市郊區(qū)、城鎮(zhèn)周邊地區(qū),農(nóng)村土地承包合同還是經(jīng)常被撕毀,常常是既沒有農(nóng)村土地承包法“30年不變”的阻礙,也沒有合同法規(guī)定的合同雙方協(xié)商一致條款的約束,往往是征地方想征就征,導(dǎo)致了數(shù)千萬失地、失業(yè)、無保障的農(nóng)民的出現(xiàn),以至于成為影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。管住地方政府變動農(nóng)村土地承包制度的動機(jī)和行為、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民的利益,那就不僅將使土地利益關(guān)系得到合理調(diào)整和規(guī)范,也將合理規(guī)范城鄉(xiāng)關(guān)系,成為城鄉(xiāng)二元體制根本改變的重要條件。
          徐祥臨:一個最大的問題就是農(nóng)民愿不愿意將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去。有些農(nóng)民在城市有不錯的工作,但是城市能不能接受他?不能接受他的話,他會輕易把土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去嗎?這還是個疑問。
          土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),歸根結(jié)底還需要更多的農(nóng)民徹底放棄土地和宅基地的經(jīng)營權(quán),轉(zhuǎn)為市民。農(nóng)民數(shù)量少了,而土地是不變的,這樣才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?;?jīng)營。所以允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),不僅僅是明晰產(chǎn)權(quán),一定要與城鄉(xiāng)關(guān)系聯(lián)系起來。單純在農(nóng)村內(nèi)部搞,不會有太大的效果。中央一再強(qiáng)調(diào)要以城帶鄉(xiāng),以工帶農(nóng),工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),解決這個問題,就必須要建立和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。
          土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就是產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰的過程,發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須要搞規(guī)?;?jīng)營。科學(xué)發(fā)展觀不是空口號,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模,這就是真真正正、實(shí)實(shí)在在地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。
          于建嶸:實(shí)際上,即便在許多農(nóng)地私有化的國家,農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓也并非完全自由。以法國為例,為保護(hù)耕地,法律規(guī)定私有農(nóng)地要用于農(nóng)業(yè),不準(zhǔn)棄耕、劣耕、搞建筑。為此,法國政府設(shè)立專門的農(nóng)地整治公司。農(nóng)民在出賣土地時,必須通知農(nóng)地整治公司。如果農(nóng)地整治公司認(rèn)為買賣不合理,它就會提出收購農(nóng)民的土地。法國這種農(nóng)地買賣的限制制度對中國具有一定的借鑒意義。更為重要的是,要堅(jiān)持自愿有償?shù)脑瓌t。30年農(nóng)村改革的根本出發(fā)點(diǎn)是尊重農(nóng)民意愿,體現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求。土地流轉(zhuǎn)也應(yīng)如此,要堅(jiān)決反對那種強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的行為。

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