摘 要：加強(qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會和委員會制度建設(shè)，是馬克思主義政黨建黨的重要內(nèi)容和發(fā)展黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是保持黨的先進(jìn)性、提高黨的執(zhí)政能力的重要途徑。黨的十六大以來，各地黨組織按照中央要求，積極探索黨的代表大會常任制新途徑，完善黨的地方各級全委會、常委會工作機(jī)制，取得了一定成效。從全面貫徹黨的十七大精神和黨面臨新形勢新任務(wù)的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以改革創(chuàng)新精神切實(shí)解決好黨的地方代表大會和委員會制度在實(shí)際運(yùn)行中存在的問題，必須要制定實(shí)行黨的代表大會代表任期制的實(shí)施辦法，充分發(fā)揮黨代表的作用；進(jìn)一步改進(jìn)黨的地方代表大會的組織工作，切實(shí)提高會議質(zhì)量；試行黨代表大會常任制，積極探索發(fā)揮黨代會作用的途徑和方式；強(qiáng)化地方黨委全委會的職能，充分發(fā)揮全委會的決策和監(jiān)督作用；健全地方黨委常委會工作機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的集體領(lǐng)導(dǎo)作用。
　　關(guān)鍵詞：黨的建設(shè)；黨內(nèi)民主；黨的代表大會制度；黨的代表大會代表任期制；黨的代表大會常任制
　　中圖分類號：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2008）05-0003-12
　　
　　一、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會和委員會制度建設(shè)的重要意義
　　
　　黨的代表大會制度和委員會制度是黨的重要組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度，是發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、集中全黨意志的重要載體。黨的代表大會制度不僅是指黨的代表大會的會議本身，還指以代表大會為組織形式的一整套具體制度，包括黨的代表大會本身的產(chǎn)生、組織、職權(quán)及其運(yùn)行程序，黨的代表大會與黨員的關(guān)系、黨的代表大會與黨的委員會等其他領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的關(guān)系等一系列規(guī)定和制度。加強(qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會和委員會制度建設(shè)，對推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程具有十分重要的意義。
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會和委員會制度建設(shè)是馬克思主義政黨建黨的重要內(nèi)容
　　馬克思和恩格斯早在1847年創(chuàng)建世界上第一個無產(chǎn)階級政黨，即共產(chǎn)主義者同盟的時候，就非常重視黨的代表大會制度建設(shè)。他們認(rèn)為，黨的代表大會是黨的“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”，而中央委員會是全盟的“權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)”，要向代表大會報告工作。恩格斯在為共產(chǎn)主義者同盟起草的章程中明確規(guī)定：所有盟員一律平等，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；同盟各級組織的領(lǐng)導(dǎo)人都由選舉產(chǎn)生，并且可以隨時撤換；黨的代表大會要定期召開。列寧在建立俄國新型無產(chǎn)階級政黨的過程中，也非常重視黨的代表大會制度和委員會制度建設(shè)。他指出，作為黨的基本組織原則之一，“黨的最高機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是代表大會，即一切享有全權(quán)的組織的代表的會議，這些代表作出的決定應(yīng)當(dāng)是最后的決定?！蓖瑫r強(qiáng)調(diào)，黨內(nèi)實(shí)行委員制，并堅(jiān)持貫徹集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則。
　　我們黨是嚴(yán)格按照馬列主義建黨原則建立起來的工人階級先鋒隊(duì)組織。表現(xiàn)在組織制度上，就是堅(jiān)持民主集中制，把黨的代表大會制度作為黨的一項(xiàng)根本組織制度。黨的二大通過的黨章規(guī)定，全國代表大會是黨的最高機(jī)關(guān)，每年由中央執(zhí)行委員會定期召開一次會議。黨的八大進(jìn)一步明確，黨的代表大會是黨的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān)。特別是十一屆三中全會以來的黨章都對黨的代表大會制度作了規(guī)定，將其作為發(fā)展黨內(nèi)民主、保持黨的先進(jìn)性、提高黨的執(zhí)政能力的制度保證。在領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的過程中，我們黨還確立了黨委制，并作為黨內(nèi)最重要、最根本的制度之一。黨的三代領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東、鄧小平、江澤民都強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善黨委集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，發(fā)揮地方黨委在同級各種組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的相關(guān)文件也作了規(guī)定，如1927年黨的五大和同年6月中央政治局會議先后通過的《組織問題決議案》和《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》明確規(guī)定，黨內(nèi)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的原則。1948年毛澤東為中央起草了《關(guān)于健全黨委制》的決定，1980年黨的十一屆五中全會通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，1996年中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》（以下簡稱《地方黨委工作條例》），都強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和完善集體領(lǐng)導(dǎo)與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會和委員會制度建設(shè)，是馬克思主義政黨建設(shè)的必然要求。
　?。ǘ┘訌?qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會和委員會制度建設(shè)是發(fā)展黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)
　　鄧小平指出，“沒有民主就沒有社會主義現(xiàn)代化”。江澤民強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮廣大黨員和各級黨組織的積極性主動性創(chuàng)造性，是黨的事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的重要保證。”胡錦濤進(jìn)一步指出，“黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證?！必瀼芈鋵?shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會，推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要大力發(fā)揚(yáng)民主。黨的地方代表大會和委員會制度是黨內(nèi)民主的重要載體，是貫徹民主集中制的重要體現(xiàn)。從根本上說，民主就是按預(yù)定的程序、規(guī)則，集中多數(shù)人的意志作出決定的機(jī)制。只有加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方代表大會和委員會制度建設(shè)，充分發(fā)揮黨的代表大會和委員會制度的作用，發(fā)展黨內(nèi)民主才有制度上的保證，黨的重大決策才能反映絕大多數(shù)人的意志和要求。黨的歷史證明，什么時候黨的代表大會和委員會制度的作用得到了充分發(fā)揮，黨內(nèi)民主就會得到發(fā)展，黨的事業(yè)就會順利推進(jìn)。反之，黨內(nèi)民主就會遭到破壞，黨的事業(yè)就會受到損失。在當(dāng)代中國，不論是發(fā)展人民民主還是發(fā)展黨內(nèi)民主，都要從開會做起。把會開好，民主就能前進(jìn)一大步，對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督力度也將大大加強(qiáng)。
　?。ㄈ┘訌?qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會和委員會制度建設(shè)是保持黨的先進(jìn)性、提高黨的執(zhí)政能力的重要途徑
　　胡錦濤強(qiáng)調(diào)，先進(jìn)性是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，是黨的生命所系、力量所在。黨的各方面建設(shè)，最終都要體現(xiàn)到鞏固黨的執(zhí)政地位、提高黨的執(zhí)政能力上來。加強(qiáng)黨的先進(jìn)性建設(shè)，必須進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮民主制度的作用。只有以改革創(chuàng)新的精神，不斷推進(jìn)包括黨的代表大會和委員會制度建設(shè)在內(nèi)的黨的思想、組織、作風(fēng)、制度和廉政建設(shè)，才能始終保持黨的先進(jìn)性。黨的地方組織是黨執(zhí)政的政治權(quán)力的直接承擔(dān)者，黨的先進(jìn)性和執(zhí)政能力首先要通過各級黨組織履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的能力來體現(xiàn)。離開了各級黨組織履行職責(zé)的能力，黨的先進(jìn)性、執(zhí)政能力也就無從談起。不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方代表大會和委員會制度建設(shè)，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度，尊重黨員的主體地位，規(guī)范黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行，建立完善黨的委員會科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的工作機(jī)制，有利于調(diào)動廣大黨員和干部的積極性主動性創(chuàng)造性，有利于不斷提高各級黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，從而使我們黨保持與時俱進(jìn)的品質(zhì)，始終走在時代前列，不斷提高執(zhí)政能力，鞏固執(zhí)政地位，完成執(zhí)政使命。
　　
　　二、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方代表大會和委員會制度建設(shè)的有益探索和成效
　　
　　在八十多年的奮斗歷程中，我們黨始終把加強(qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會和委員會制度建設(shè)作為黨的建設(shè)的重要任務(wù)。特別是十六大以來，黨中央從新世紀(jì)新階段的形勢和任務(wù)出發(fā)，就加強(qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會和委員會制度建設(shè)提出了一系列新要求，推出了一系列新舉措。按照中央要求，各地黨組織堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時俱進(jìn)，進(jìn)行積極探索和創(chuàng)新，取得了一定成效。
　?。ㄒ唬┓e極探索黨代表任期制，黨代表的作用得到發(fā)揮
　　黨代表是黨的各級代表大會活動的主體，黨代表作用能否得到充分發(fā)揮，直接關(guān)系到黨代會職能作用的實(shí)現(xiàn)。從實(shí)踐來看，黨代表只參加每5年一次的代表大會，作用十分有限。在黨的代表大會常任制試點(diǎn)中，各地對充分發(fā)揮黨代表作用的途徑和辦法進(jìn)行了一系列探索。
　　
　　1．明確規(guī)定黨代表的職權(quán)。明確代表職權(quán)，保障代表權(quán)益是代表行使權(quán)利、發(fā)揮作用的前提。各試點(diǎn)單位除保證代表在會議期間行使應(yīng)有權(quán)利外，還對代表的權(quán)利范圍進(jìn)一步作了拓展。比如，浙江臺州市明確規(guī)定，黨代表可以按程序提出代表大會和代表團(tuán)會議的議題，可以對縣（市、區(qū)）黨委、黨委職能部門和“兩委”委員進(jìn)行詢問、質(zhì)詢和批評，可以參加對黨委及其職能部門進(jìn)行重大決策的民主議事或民主懇談活動，有權(quán)提出接受教育和培訓(xùn)的要求，加強(qiáng)與選舉單位或聯(lián)系單位的黨組織和黨員群眾的聯(lián)系，定期向本選舉單位的黨員或代表匯報履行代表職責(zé)的情況，接受他們的評議與監(jiān)督等。許多地方還賦予黨代表在閉會期間開展調(diào)研和視察的權(quán)利。
　　2．建立發(fā)揮代表經(jīng)常性作用的工作制度。一是黨內(nèi)情況通報制度。對重大問題、階段性工作和會議及時通報，使廣大代表及時了解黨委的決策部署、了解黨內(nèi)重要信息和黨建工作情況。二是重要決策征求意見制度。規(guī)定黨委及其職能部門在重大問題決策前，采取座談、走訪、問卷調(diào)查等形式廣泛征求黨代表的意見建議。三是代表調(diào)研、視察制度。有的縣（市、區(qū)）每年確定一批涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和黨的建設(shè)的重大課題、事關(guān)黨員群眾切身利益的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，組織代表深入調(diào)查研究。四是代表意見建議收集反饋和提議提案辦理制度。在黨代會閉會期間，黨代表可聯(lián)名提出提議，由黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室責(zé)成有關(guān)部門及時辦理。五是代表列席同級黨委全委會、常委會制度。有的地方召開專題工作會議時，請相關(guān)黨代表列席并聽取代表的意見。六是代表聯(lián)系基層黨組織和黨員群眾制度。有的地方明確規(guī)定，黨代表要聯(lián)系一個基層單位或黨員群眾戶，定期蹲點(diǎn)調(diào)研，聽取基層黨組織和黨員的意見。七是黨內(nèi)民主懇談制度。一些地方在縣級領(lǐng)導(dǎo)干部代表中，開展“懇談日”活動，廣泛聽取基層黨員對工作的建議、意見。以上制度的建立，為黨代表日常行使權(quán)利和發(fā)揮作用提供了有力保障。
　　3．搭建黨代表活動的平臺。有的地方在黨委組織部設(shè)立了黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，負(fù)責(zé)收集和處理黨代表提出的提議，及時解決工作中遇到的各種問題。有的地方建立了代表團(tuán)活動制度，按照區(qū)域相鄰、行業(yè)特點(diǎn)相似、工作性質(zhì)相近、人數(shù)規(guī)模適中、便于活動管理的原則，將各位代表編入代表團(tuán)，在黨代會閉會期間，以代表團(tuán)為單位開展經(jīng)常性活動。
　　實(shí)踐證明，實(shí)行黨代表任期制，是在黨代會閉會期間發(fā)揮代表作用的重要途徑。黨代表有了任期，增強(qiáng)了代表的責(zé)任感和榮譽(yù)感，調(diào)動了代表參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性和主動性；擴(kuò)大了黨內(nèi)民主，提高了黨委決策的科學(xué)化、民主化水平，進(jìn)一步完善了黨代會對黨委會的監(jiān)督制約機(jī)制。
　?。ǘ┰囆悬h代會年會制，黨代表大會的制度功能得到充分體現(xiàn)
　　黨的代表大會是黨的最高決策機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，是代表開展活動、履行職責(zé)的重要實(shí)踐舞臺。按照現(xiàn)行規(guī)定，黨的代表大會每5年召開一次，難以對重大問題及時進(jìn)行討論決策，黨代表大會決策和監(jiān)督職能沒有充分發(fā)揮出來，影響了黨代表大會最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位。因此，在常任制試點(diǎn)中，一些地方積極探索試行黨代表大會年會制，在地方黨委任期內(nèi)每年召開一次黨的代表大會，履行代表大會的職權(quán)，發(fā)揮代表大會的職能作用，取得了較好效果。
　　1．明確黨代會年會職權(quán)。明確年會職權(quán)是發(fā)揮黨代會年會決策和監(jiān)督職能作用的前提和保障。試點(diǎn)工作中，各地根據(jù)黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)，明確了年會的具體職能。如浙江臺州市明確規(guī)定，年會具有選舉出席上一級黨的代表大會代表，對“兩委”領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行民主評議，對屆內(nèi)上級直接任命的“兩委”委員進(jìn)行票決追認(rèn)等具體職權(quán)。江蘇試點(diǎn)單位規(guī)定，年會的主要職責(zé)是聽取并審議“兩委”工作報告，討論決定下一年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題，審議代表提出的提案等。
　　2．創(chuàng)新會議內(nèi)容和形式。一些試點(diǎn)地方黨委按照年會的職權(quán)，不斷豐富年會會議內(nèi)容，創(chuàng)新活動形式，建立運(yùn)行機(jī)制，較好地發(fā)揮了年會的職能作用。比如，一些地方黨委建立了代表大會發(fā)言制度，代表可就一些重大問題和黨員群眾關(guān)注的民生問題在年會上建言獻(xiàn)策。有的地方通過擴(kuò)大列席人員范圍，設(shè)立黨員旁聽席等方式，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督功能。還有的地方規(guī)定，在黨代表大會年會上，人大、政府、政協(xié)黨組和黨委有關(guān)部門要向黨代表報告工作，接受代表的監(jiān)督。
　　3．科學(xué)設(shè)計(jì)年會組織程序。會議的組織化和程序化直接決定了會議的質(zhì)量。試點(diǎn)中，各地黨委按照務(wù)實(shí)、精簡、效能的原則，探索設(shè)計(jì)了年會的組織程序。許多地方黨委明確規(guī)定，年會由地方黨委全委會主持，年會不設(shè)主席團(tuán)，取消大會預(yù)備會議，把大會議程、籌備工作報告提前到年會前的全委會上討論通過。在會議召開時間安排上，各地普遍按照先黨內(nèi)后黨外的原則，每年都在人代會、政協(xié)會議召開之前召開黨代會年會。會期一般不超過3天。
　　調(diào)研中許多同志認(rèn)為，黨代會年會制承載著報告工作、集中民意、科學(xué)決策、加強(qiáng)監(jiān)督的功能，在很大程度上強(qiáng)化了黨的代表大會作為黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地位，保證了黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的權(quán)利，有效地拓展了黨內(nèi)監(jiān)督的渠道，提高了黨委決策的科學(xué)化、民主化水平。
　?。ㄈ┤媛鋵?shí)全委會票決下一級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職人選制度，全委會的用人權(quán)得到增強(qiáng)
　　十六大以來，各地認(rèn)真貫徹落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》關(guān)于實(shí)行黨委常委會提名、黨的委員會全體會議投票表決下一級地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子正職人選的有關(guān)規(guī)定，積極探索完善全委會票決重要干部機(jī)制。一些地方進(jìn)一步將同級黨委部門正職列入全委會票決干部范圍。在總結(jié)吸收各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2004年中央下發(fā)了《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》，對表決的程序以及審議、投票的規(guī)則等作出明確規(guī)定，為全委會票決重要干部制度的建立和實(shí)施提供了具體規(guī)范，進(jìn)一步擴(kuò)大了干部工作中的民主，規(guī)范了常委會和全委會的關(guān)系，促進(jìn)了黨內(nèi)用人權(quán)的合理配置。
　?。ㄋ模┲鸩酵晟瞥Ｎ瘯蛉瘯蟾婀ぷ髦贫?，全委會的監(jiān)督職能得到強(qiáng)化
　　以胡錦濤為總書記的黨中央，堅(jiān)持實(shí)行政治局向中央全會定期報告工作制度，為全黨作出了表率，有力地推動了地方各級黨委貫徹落實(shí)黨章以及《地方黨委工作條例》中關(guān)于常委會向全委會報告工作并接受監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定。各地逐步實(shí)行了常委會每年至少向全委會報告一次工作的制度，并對報告工作的內(nèi)容、方式提出了具體要求。有的地方還實(shí)行常委會委員向全委會述職述廉的制度，實(shí)現(xiàn)全委會對常委會及其成員的監(jiān)督。這些措施對完善黨的委員會制度、強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督起了重要促進(jìn)作用。
　　（五）全面推進(jìn)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革，地方黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)作用得到進(jìn)一步加強(qiáng)
　　黨的十六屆四中全會提出了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革的要求，經(jīng)過換屆，地方各級黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革的要求基本落實(shí)到位，在精簡領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)、減少副書記職數(shù)、適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職和規(guī)范任職年齡等方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，地方黨委工作機(jī)制逐步完善。
　　1．減少議事層次，提高了常委會的工作效率。地方黨委班子配備改革后，減少了常委會內(nèi)部分工重疊和多頭管理環(huán)節(jié)，較好地解決了多頭請示、層層匯報的問題，改變了以往書記辦公會主導(dǎo)或代替常委會決策的狀況，常委責(zé)任更加明確，常委會決策效率明顯提高。
　　2．?dāng)U大黨政交叉任職，強(qiáng)化了常委會統(tǒng)攬全局的能力。在地方黨委換屆中，各地普遍推行黨政交叉任職，增加了政府副職任常委的比例。擴(kuò)大黨政交叉任職，較好地解決了黨政工作脫節(jié)、領(lǐng)導(dǎo)體制不順等問題，進(jìn)一步增強(qiáng)了黨政合力，地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心地位進(jìn)一步加強(qiáng)。
　　
　　3．探索建立決策醞釀溝通新機(jī)制，保證了常委會工作的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。地方黨委班子配備改革后，常委會決策機(jī)制發(fā)生了變化，從以往先由書記辦公會討論然后再提交常委會，轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓵浿苯优c常委溝通后提交常委會討論。面對這種情況，各地積極探索建立了一些新的決策醞釀溝通機(jī)制。如常委會工作例會制度、聯(lián)席會議制度和黨政主要領(lǐng)導(dǎo)碰頭會制度以及專家咨詢、群眾聽證制度等新機(jī)制的建立，保證了常委會的工作有效協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。
　　
　　三、黨的地方代表大會制度和委員會制度運(yùn)行中存在的主要問題及原因
　　
　　近年來，各級地方黨委在加強(qiáng)和改進(jìn)黨的代表大會和委員會制度建設(shè)方面進(jìn)行了一些探索，也取得了一定成效，但與中央關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主，提高黨的執(zhí)政能力和保持黨的先進(jìn)性的要求相比，還存在一定差距。綜合分析調(diào)研情況，主要有以下幾個方面的問題。
　?。ㄒ唬┮恍┑胤近h的代表大會對委員會的工作報告討論不充分，影響了會議質(zhì)量
　　黨的代表大會開得好不好，會議質(zhì)量高不高，一個重要標(biāo)志是，黨的委員會向代表大會所作的工作報告是不是經(jīng)過全體代表進(jìn)行了認(rèn)真充分地討論修改。當(dāng)前，從一些地方黨代會的情況來看，這項(xiàng)工作還不盡如人意，突出表現(xiàn)在代表對報告的討論不夠深入。主要原因是：
　　一是報告提交大會前沒有廣泛征求代表意見，代表對重要議題缺乏會前準(zhǔn)備。代表大會的重大議題集中體現(xiàn)在報告中，因?yàn)閳蟾媸孪日髑笠庖姺秶粔虼?，有的地方黨代表對委員會報告中涉及的問題缺少提前調(diào)研準(zhǔn)備，討論中難以對重大問題發(fā)表意見。
　　二是報告內(nèi)容過于宏觀，難以深入討論。有的地方提交黨代表大會的工作報告過于宏觀，講原則性意見多，講解決實(shí)際問題的措施少；講成績多，講問題少，代表無法深入討論。
　　三是黨代表對自己的角色定位認(rèn)識不正確，審議報告的責(zé)任意識不強(qiáng)。有的地方黨代表把審議報告的職責(zé)錯誤地理解為學(xué)習(xí)領(lǐng)會報告精神，對委員會的工作提不出意見或建議。針對黨代會和人代會討論問題不一樣，黨代表在黨代會討論問題時，說贊成話的多，提不同意見的少。
　　（二）黨內(nèi)選舉制度不完善，一些地方黨代表大會選舉工作發(fā)揚(yáng)民主不夠
　　選舉權(quán)是最基本的民主權(quán)利。選舉同級黨的委員會和黨的紀(jì)律檢查委員會，是黨的地方各級代表大會的重要職權(quán)之一。近年來，我們黨在完善黨內(nèi)選舉制度方面也作了一些努力，提出要完善黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名方式，適當(dāng)擴(kuò)大差額推薦范圍和差額選舉的比例，受到了廣大黨員和群眾的歡迎。但是，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前黨內(nèi)選舉制度還存在著一些問題，主要是：
　　1．選舉程序存在缺陷。如候選人提名制度過于籠統(tǒng)，候選人介紹制度過于模糊，甚至流于形式。代表了解候選人的途徑單一，組織上沒有給候選人提供表達(dá)和展示的平臺，對候選人的介紹簡單。由于黨代表對選舉對象不了解，差額選舉時只好按人頭熟悉情況依次排列，影響了選舉的嚴(yán)肅性。問卷調(diào)查顯示，在回答“您認(rèn)為目前影響黨內(nèi)民主選舉的最主要問題”時，有36.5%的人認(rèn)為代表對候選人的情況不了解，只有16.2%的人認(rèn)為大多數(shù)黨代表對候選人基本情況了解。有的地方還存在著選票設(shè)計(jì)不科學(xué)，填寫選票時不尊重代表的隱私權(quán)，選舉的監(jiān)督機(jī)制不健全等問題。在252名受訪者中，有59.9%的人認(rèn)為現(xiàn)行黨內(nèi)選舉制度應(yīng)改革。
　　2．選舉人的意志沒有得到充分體現(xiàn)。有的地方過分強(qiáng)調(diào)組織意圖，忽視了代表的選舉權(quán)利。比如在選舉前，采取多種方式統(tǒng)一代表思想，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要保證組織推薦的候選人高票當(dāng)選，引起了代表反感。有的地方在選舉過程中，甚至采取一些不適當(dāng)?shù)霓k法，操控代表投票。還有的地方把差額選舉形式化，差額候選人的“陪選”意圖過于明顯。在回答“對黨內(nèi)民主選舉的基本看法”時，有33.4%的同志認(rèn)為目前黨內(nèi)民主選舉“更多的是落實(shí)組織意圖”，有42.5%的人認(rèn)為組織意圖過于明顯，只有36.1%的同志認(rèn)為“基本能反映代表意愿”。
　　3．競爭機(jī)制引入不夠。《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》（以下簡稱《選舉工作條例》）規(guī)定，黨的地方各級委員會委員、候補(bǔ)委員和紀(jì)律檢查委員會委員候選人的差額比例不少于10%。目前，許多地方差額選舉的比例還是太少。浙江臺州市在對326人的問卷調(diào)查中，有52.7%的受訪者認(rèn)為黨內(nèi)民主選舉制度存在的主要問題是競爭機(jī)制引入不夠。
　　（三）黨的地方委員會向同級代表大會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督的規(guī)定難以落實(shí)，影響了黨代表大會的權(quán)威
　　根據(jù)黨章和《地方黨委工作條例》規(guī)定，黨代表大會對全委會具有選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評議權(quán)，然而在實(shí)際運(yùn)作中，黨代表大會的這些職能作用并沒有充分發(fā)揮。問卷調(diào)查中，對黨的地方代表大會職能作用發(fā)揮情況表示“基本滿意”的只占49.2%。存在的主要問題是：
　　1．黨的各級委員會向同級代表大會負(fù)責(zé)缺乏制度安排。從實(shí)際情況看，黨的地方代表大會一般每5年召開一次，委員會直到5年屆滿才向黨的代表大會報告工作，而且每屆黨代會聽取和審議的委員會報告，不是由它選舉產(chǎn)生的委員會所作的報告，而是由上屆黨的代表大會所選舉產(chǎn)生的委員會的報告。在長達(dá)5年時間里，委員會如何對同級代表大會負(fù)責(zé)缺乏制度安排，黨代會對它所授予的權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督手段和載體。因此，大會閉幕后，黨代會難以繼續(xù)在黨內(nèi)政治生活中發(fā)揮應(yīng)有的作用，其監(jiān)督職能也得不到真正實(shí)現(xiàn)。
　　2．黨的地方委員會接受代表監(jiān)督的規(guī)定無法實(shí)現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定，黨的各級代表大會代表在代表大會閉會期間，除履行黨員的監(jiān)督責(zé)任和享有黨員的監(jiān)督權(quán)利外，按照有關(guān)規(guī)定對其選舉產(chǎn)生的黨的委員會、紀(jì)律檢查委員會及其成員進(jìn)行監(jiān)督，反映所在選舉單位黨員的意見和建議。事實(shí)上，由于沒有設(shè)置黨代表在閉會期間發(fā)揮作用的平臺，黨代表的職責(zé)隨著代表大會的閉幕就自然終止了，代表對“兩委”成員的監(jiān)督職責(zé)必然落空。
　　3．一些地方黨委委員屆中頻繁調(diào)整影響了同級黨代表大會選舉的權(quán)威性。保持委員會成員的穩(wěn)定是尊重代表大會的意志、維護(hù)黨內(nèi)選舉的嚴(yán)肅性和權(quán)威性的基本要求，也是保持地方政治穩(wěn)定，完成好本屆委員會工作任務(wù)的需要。上級黨組織根據(jù)工作需要調(diào)整或調(diào)動下一級委員會成員是十分必要的，但是不宜過多過于頻繁?！兜胤近h委工作條例》規(guī)定，調(diào)動或指派下一級黨組織的負(fù)責(zé)人，其數(shù)額在下一級黨的委員會任期內(nèi)一般不得超過常委會委員職數(shù)的二分之一。但是，有的地方遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這個界限規(guī)定，客觀上造成黨代表大會的選舉失去了實(shí)際意義。
　?。ㄋ模┮恍┑胤近h委決策范圍不明確、議事規(guī)則和決策程序不規(guī)范，全委會的決策、監(jiān)督職能虛化
　　隨著經(jīng)濟(jì)社會和黨的事業(yè)的發(fā)展，需要全委會討論決定的重大問題的數(shù)量和復(fù)雜程度日益加大，對全委會議事決策的科學(xué)性和規(guī)范性的要求越來越高。建立完善的議事規(guī)則和程序是加強(qiáng)委員會制度建設(shè)的重要任務(wù)。但是，從一些地方實(shí)際情況看，在這方面還存在很大差距。
　　1．一些地方黨委重大問題的決策權(quán)過分集中于常委會。一些地方對提交全委會決定的“重大問題”的范圍和內(nèi)容規(guī)定不明確，或者雖然作了一些具體規(guī)定，但缺少相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和程序作保證。在缺乏制度規(guī)范的情況下，哪些問題需要提交全委會討論決定，實(shí)際上完全取決于常委會特別是書記的意愿。有的地方單純從決策效率考慮，以常委會代替全委會決定重大問題，有的地方什么事情都由常委會特別是書記說了算，常委會包攬了重大問題的決定權(quán)。
　　2．一些地方全委會議事規(guī)則和決策程序不完善。主要表現(xiàn)有：
　　一是全委會召開次數(shù)和內(nèi)容的安排不夠科學(xué)。有的地方全委會召開次數(shù)過少，一次會議研究的議題很多，會議時間又較短，委員難以充分發(fā)表意見，對議題的討論、決定往往是草草了事。問卷調(diào)查顯示，在回答“您認(rèn)為地方黨委全委會落實(shí)重大問題集體討論、民主決策的情況”時，有20.2%的人認(rèn)為討論不充分。有的地方往往把召開全委會當(dāng)成一種形式，存在通報情況多，研究問題少；部署工作多，決定大事少；提出要求多，聽取批評少的“三多三少”問題。
　　
　　二是全委會的議題準(zhǔn)備工作不夠規(guī)范。一些地方提交全委會審議的議題在會前不作認(rèn)真研究，議題方案既缺少科學(xué)的論證，又缺乏實(shí)際操作性。有的地方甚至不按規(guī)定提前把會議議題和相關(guān)資料送達(dá)委員，委員在會前對議題一無所知，造成在會上的提議與臨時動議區(qū)別不大。在回答“您認(rèn)為黨委委員在討論重大問題時發(fā)表自己的意見情況”時，有14.2%的人認(rèn)為不了解相關(guān)情況難以發(fā)表意見。
　　三是會議的民主氣氛不夠濃。有的是由熟悉議題相關(guān)工作的委員發(fā)表一點(diǎn)意見，其他委員隨便議議，就等書記最后拍板。有的是書記率先表態(tài)，其他委員因個人利害關(guān)系或礙于面子不敢或不愿表達(dá)不同意見，隨聲附和。有的完全看主要領(lǐng)導(dǎo)的眼色行事。形式上是集體決策，實(shí)際上是書記“一言堂”。調(diào)查中，有26.7%的人認(rèn)為“黨委委員在討論重大問題時發(fā)表自己的意見情況”，是隨大流、看主要領(lǐng)導(dǎo)的眼色行事，有13%的人認(rèn)為集體決策只是按主要領(lǐng)導(dǎo)的意圖走程序。
　　3．全委會對常委會及其成員難以進(jìn)行監(jiān)督。對地方黨委常委會及其成員特別是主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督，是黨章和黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)賦予地方黨委全委會的一項(xiàng)重要職責(zé)。但是調(diào)查顯示，只有8.6%的人“對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督是否有力”持肯定態(tài)度。全委會監(jiān)督職能難落實(shí)的主要原因是：
　　第一，缺乏足夠有效的監(jiān)督手段。比如，黨章規(guī)定常委會在全委會閉會期間行使委員會的職權(quán)。但是，常委會行使全委會職權(quán)的情況應(yīng)如何向全委會報告，全委會又如何及時對常委會權(quán)力運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，常委會如果出現(xiàn)違背全委會決議的問題如何解決，目前尚缺乏有效的制約措施。如在選拔任用干部等方面，有關(guān)部門一般多以信函形式征求委員的意見，這種一對一的方式，委員一般不會提不同意見。
　　第二，一些監(jiān)督制度缺乏具體的實(shí)施辦法。比如，2007年4月中央辦公廳頒布了《地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法（試行）》，規(guī)定了地方黨委委員對常委實(shí)行監(jiān)督的重要形式。但是，目前這項(xiàng)工作在地方基本沒有開展，普遍反映缺乏可操作的具體工作程序。
　　第三，官本位意識干擾了黨委內(nèi)部民主監(jiān)督的落實(shí)。黨內(nèi)外以及社會生活中存在的等級觀念和領(lǐng)導(dǎo)干部在實(shí)際工作中形成的上下級情感，都是實(shí)施黨內(nèi)監(jiān)督不可忽視的制約因素。如，在全委會人員構(gòu)成中，除了常委會委員，其余成員都是常委會直接領(lǐng)導(dǎo)下的部門和下級黨委的負(fù)責(zé)人。從原則上講，委員在黨內(nèi)的地位是平等的，但是這些處于下級地位的一般委員不敢對常委會成員進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，由于副書記職數(shù)減少，客觀上書記的權(quán)力更加集中；實(shí)行常委分工負(fù)責(zé)后，常委工作的獨(dú)立性增強(qiáng)，這在一定程度上增加了委員對常委監(jiān)督的難度。
　　（五）一些地方黨委常委會的工作機(jī)制不夠完善
　　推行地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革，對提高地方黨委工作效率、擴(kuò)大黨內(nèi)民主、強(qiáng)化集體領(lǐng)導(dǎo)，都起到了重要的積極作用。但從地方黨委常委會工作運(yùn)行狀況來看，許多工作尚處于探索階段，仍然存在一些有待研究解決的問題。
　　1．專職副書記職責(zé)定位不明確，缺乏統(tǒng)一規(guī)范。各地對專職副書記的職責(zé)缺乏明確定位，地方黨委對專職副書記的分工五花八門。有的規(guī)定專職副書記協(xié)助書記處理日常事務(wù)，有的還是原來的分工，有的兼任某個職務(wù)或者分管其他常委不分管的部門等，專職副書記成了“接待書記”、“不管書記”，處境尷尬。同時，副書記在常委會中的職責(zé)和定位不對稱，出現(xiàn)了“專職不專，實(shí)職虛設(shè)”的問題，專職副書記在常委班子中被邊緣化，工作積極性和主動性受到很大影響。
　　2．常委之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢。過去有書記辦公會，重要事情書記們先溝通醞釀。取消書記辦公會后，對一些重大問題和重要人事安排的會前醞釀溝通，尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范的運(yùn)作程序。調(diào)研中一些同志提出，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子配備改革后，常委分工相對獨(dú)立，如果缺乏溝通交流，常委會集體決策就容易成為“書記＋分管常委”的決策，勢必影響常委會的議事能力和決策水平。
　　3．議題的確定程序不完善。調(diào)研中大家反映，《地方黨委工作條例》規(guī)定常委會的議題由書記確定，但對如何確定未作具體程序規(guī)定。一些地方常委會議題的確定存在隨意性，主要取決于一把手的主觀意志。據(jù)河北的問卷調(diào)查顯示，在回答“地方黨委常委會決策隨意性大的主要根源”時，有43%的人認(rèn)為是常委會議事規(guī)則、決策程序不完善和一把手不按程序辦事。
　　
　　四、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方代表大會制度和委員會制度建設(shè)的建議
　　
　　在全面推進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會建設(shè)的新形勢下，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方代表大會和委員會制度建設(shè)，是進(jìn)一步提高地方黨委領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力的重要任務(wù)。加強(qiáng)和改進(jìn)黨的地方代表大會和委員會制度建設(shè)，必須堅(jiān)持以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十七大精神，從黨面臨新形勢新任務(wù)的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以黨章和黨內(nèi)法規(guī)為依據(jù)，把完善黨內(nèi)民主制度與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)結(jié)合起來，把激發(fā)黨的創(chuàng)新活力與保障黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一結(jié)合起來，把健全完善制度程序與增強(qiáng)黨員干部執(zhí)行制度的自覺性結(jié)合起來，堅(jiān)持以改革創(chuàng)新精神切實(shí)解決好黨的地方代表大會和委員會制度在實(shí)際運(yùn)行中存在的問題，使黨的各級地方代表大會和委員會更好地發(fā)揮職能作用，使各級地方黨組織的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制更加完善。綜合調(diào)研情況，我們提出如下建議。
　?。ㄒ唬┲贫▽?shí)行黨的代表大會代表任期制的實(shí)施辦法，充分發(fā)揮黨代表的作用
　　胡錦濤在黨的十七大報告中指出，要“完善黨的代表大會制度，實(shí)行黨的代表大會代表任期制”。十七大通過的新黨章也作了相應(yīng)規(guī)定。實(shí)行黨的代表大會代表任期制，是改革和完善黨的代表大會制度的一項(xiàng)重大創(chuàng)新舉措，對于進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主，落實(shí)黨代表對黨內(nèi)事務(wù)的參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，規(guī)范黨代表大會與全委會的關(guān)系，發(fā)揮黨的代表大會的職能作用具有十分重要的意義。中央有關(guān)部門應(yīng)按照十七大的總體部署，盡快制定實(shí)行黨代表任期制的實(shí)施意見。
　　1．明確規(guī)定黨代表的職權(quán)。黨代表的職權(quán)是黨代表權(quán)利和義務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一。黨代表的權(quán)利，應(yīng)突出進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主的基本要求，不僅包括代表在會議期間應(yīng)有的權(quán)利，而且應(yīng)賦予他們在黨代會閉會期間開展活動的權(quán)利。黨代表的義務(wù)，應(yīng)突出先進(jìn)性方面的要求，包括政治方面、履行職責(zé)方面、紀(jì)律方面和接受選區(qū)黨員監(jiān)督方面的要求等項(xiàng)內(nèi)容。實(shí)施意見還應(yīng)對黨代表的權(quán)益保障等作出明確規(guī)定，充分體現(xiàn)黨代表在黨的代表大會中的主體地位。
　　2．建立保證黨代表閉會期間發(fā)揮作用的制度。建立健全科學(xué)的制度，是保證黨代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的關(guān)鍵。從各地探索實(shí)踐來看，應(yīng)逐步建立黨代表考察、調(diào)研制度，黨代表質(zhì)詢、詢問制度，黨代表提案、建議制度，黨代表聯(lián)系黨員群眾制度，黨內(nèi)重要情況向代表通報制度，重大決策征求黨代表意見制度，代表列席黨內(nèi)有關(guān)會議等制度。這些制度要相互配套銜接，形成新的制度體系，保證黨代表在參與黨內(nèi)事務(wù)和推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督中充分發(fā)揮作用。
　　3．改進(jìn)代表產(chǎn)生辦法。代表選舉是代表任期制的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。要按照黨章和黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定，改進(jìn)代表產(chǎn)生方式，從制度設(shè)計(jì)和程序安排上充分保障黨員意愿的表達(dá)，強(qiáng)化代表選舉的群眾基礎(chǔ)。一是合理劃分選舉單位。在市、縣直屬部門代表選舉中，可將選舉單位劃小到部門基層黨組織，既便于黨員對代表的了解和監(jiān)督，又便于代表與黨員群眾保持比較密切的聯(lián)系。二是合理規(guī)定代表結(jié)構(gòu)比例。減少領(lǐng)導(dǎo)干部黨員代表比例，增加工農(nóng)生產(chǎn)一線黨員代表比例。同時，調(diào)整界別代表比例，應(yīng)特別劃出婦女、老干部、非公企業(yè)、科教文衛(wèi)等界別，進(jìn)行專項(xiàng)推薦。三是擴(kuò)大差額選舉比例?！哆x舉工作條例》有關(guān)規(guī)定，候選人差額比例不少于20%，這是最低差額比例，最高差額比例沒有規(guī)定。調(diào)研中，一般認(rèn)為黨代表候選人的差額比例為30%～50%比較合適。四是組織開展競選演說。競選演說有利于加深對候選人的了解，提高代表選舉的競爭性，也有利于增強(qiáng)黨代表的代表意識。候選人競選承諾，事前應(yīng)由選舉單位對承諾內(nèi)容進(jìn)行審查。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)到基層選舉單位參加選舉，接受黨員的挑選。五是在有條件的地方可以試行代表直選。如臺州市路橋區(qū)2005年結(jié)合黨委換屆，在浙江省首次實(shí)行了縣級黨代會代表直接選舉。路橋區(qū)在直選代表時，黨員到會率達(dá)90%以上，代表選舉差額比例達(dá)64.1％，選舉非常成功。
　　
　　4．加強(qiáng)黨代表的教育管理監(jiān)督。各級黨組織要采取有效措施加強(qiáng)對黨代表的培訓(xùn)教育，增強(qiáng)代表履職能力。要加強(qiáng)對黨代表的考核監(jiān)督。黨代表由選舉單位黨員選出，必須接受本選區(qū)黨員和黨組織的監(jiān)督。比如，建立代表述職制度，接受黨員對代表履行職責(zé)情況的評議。要進(jìn)一步規(guī)范代表資格的確認(rèn)、代表的辭職、罷免和代表資格的暫停與終止，始終保持代表隊(duì)伍的廣泛性、代表性和先進(jìn)性。要實(shí)行黨代表的動態(tài)管理。當(dāng)選舉單位出現(xiàn)黨代表名額空缺時，應(yīng)及時進(jìn)行補(bǔ)選。建立黨代表活動服務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級黨委應(yīng)建立黨代表聯(lián)絡(luò)辦公室，配備專職人員，辦公室可設(shè)在黨委組織部門，負(fù)責(zé)組織代表在閉會期間開展各項(xiàng)活動。
　　（二）進(jìn)一步改進(jìn)黨的地方代表大會的組織工作，切實(shí)提高會議質(zhì)量
　　科學(xué)、有效的組織工作，是開好黨代表大會，提高會議質(zhì)量的前提和基礎(chǔ)。從調(diào)查反映來看，應(yīng)著力加強(qiáng)以下幾方面的工作。
　　1．會前深入調(diào)研、廣泛征求意見，起草高質(zhì)量的大會報告。黨代會的領(lǐng)導(dǎo)職能，集中體現(xiàn)在對黨的委員會工作報告的審議上。大會的報告是否全面準(zhǔn)確地反映了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的實(shí)際狀況和發(fā)展要求，直接關(guān)系到大會決策的科學(xué)性。因此，在起草大會報告的過程中，首先應(yīng)開展廣泛深入的調(diào)查研究，廣泛征求意見。通過調(diào)研，對本屆黨委5年來的工作情況進(jìn)行全面總結(jié)，作出科學(xué)分析、準(zhǔn)確判斷，在此基礎(chǔ)上，對未來5年的工作作出符合科學(xué)發(fā)展觀要求的總體規(guī)劃。報告總結(jié)工作要堅(jiān)持實(shí)事求是，成績要講夠，問題要找準(zhǔn)；報告提出規(guī)劃要符合科學(xué)發(fā)展、以人為本的要求，任務(wù)目標(biāo)要看得見、摸得著，有具體的保障措施。報告提交大會前，應(yīng)在本屆代表和選出的新一屆代表中征求意見，使大會報告的討論過程真正成為代表參與民主決策的過程。
　　2．改革黨內(nèi)選舉制度，擴(kuò)大黨內(nèi)選舉民主。完善黨內(nèi)民主選舉制度，重要的是在制度上要有所創(chuàng)新，在程序上要進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范。
　　一是改進(jìn)候選人的提名制度。候選人的提名過程是否民主，直接關(guān)系到整個選舉的民主程度。要改變過去單純由上級黨委推薦提名的方式，實(shí)行上級黨委提名、黨代會代表聯(lián)合提名以及黨員個人自薦競選提名等多種提名方式相結(jié)合，擴(kuò)大參加推薦候選人的范圍。黨的十七大對“兩委”人選推薦、考察、提名工作，在擴(kuò)大參與、完善程序、創(chuàng)新方法等方面有了新的發(fā)展。在提名環(huán)節(jié)，適當(dāng)擴(kuò)大了參加民主推薦的人員范圍，增加了在本地區(qū)本單位工作的黨的十六大代表；初步提名人選，由黨委全委會或全委擴(kuò)大會進(jìn)行投票表決，不同意票超過三分之一的不再列為考察對象。中央的這些新方法新措施是一次成功的實(shí)踐，應(yīng)形成規(guī)范化的制度，指導(dǎo)地方黨代會的選舉工作。
　　二是建立健全候選人介紹制度。應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大人事安排工作的透明度。代表大會主席團(tuán)要對新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子人事安排的要求作出說明，包括對成員素質(zhì)、能力、結(jié)構(gòu)的要求等。選舉前，大會應(yīng)采取適當(dāng)方式較為翔實(shí)地向代表介紹領(lǐng)導(dǎo)班子候選人情況，除本人簡歷外，應(yīng)包括德、能、勤、績、廉方面的考察情況。大會主席團(tuán)應(yīng)對黨代表提出的質(zhì)疑作出負(fù)責(zé)的說明和回答，必要時可以由候選人自己作出書面說明，還可以讓候選人與選舉人見面，作自我介紹，也可以發(fā)表競職演說，選舉人直接提問、質(zhì)詢，使選舉人對候選人有一個較為完整的直觀印象。這有利于增進(jìn)選舉人對候選人的了解，有助于選舉人按自己的真實(shí)意愿投票，增強(qiáng)選舉結(jié)果的民主性和公正性。
　　三是擴(kuò)大差額選舉的比例和范圍。實(shí)行真正差額選舉，是實(shí)現(xiàn)選舉人意志和提高選舉民主程度的重要措施。在等額選舉中，另選候選人以外的人選，當(dāng)選的可能性很小，限制了選舉的競爭性和選舉人行使權(quán)利。因此，建議進(jìn)一步擴(kuò)大差額選舉的比例。地方“兩委”委員候選人的差額比例可以適當(dāng)擴(kuò)大，黨委常委候選人的差額比例也可以適當(dāng)提高。
　　四是改進(jìn)選舉方式。這主要體現(xiàn)在表決方式上，要尊重代表的民主選舉權(quán)利。選舉投票時，要保障選舉人不受外界干擾。要改善填寫選票的條件，保證選舉人真實(shí)表達(dá)自己的意愿。
　　（三）試行黨代表大會常任制，積極探索發(fā)揮黨代會作用的途徑和方式
　　黨代表大會常任制最早是在黨的八大開始實(shí)行的，后來由于種種原因而終止。從20世紀(jì)80年代起，一些地方開始進(jìn)行常任制改革試點(diǎn)。黨的十六大后試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，并取得了明顯成效，積累了經(jīng)驗(yàn)。黨的十七大報告明確提出，要“選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制。”據(jù)湖北、江蘇、福建三省的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，占75.9％的人贊成在縣（市、區(qū)）一級實(shí)行黨代表大會常任制。但是，調(diào)研中也有不少人認(rèn)為實(shí)行常任制，每年開會太多，會增加執(zhí)政成本，主張應(yīng)將改革重點(diǎn)放在充分發(fā)揮全委會的作用上。由此看來，黨代表大會常任制還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索完善，以便取得共識。對此，我們提出以下建議。
　　1．科學(xué)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。代表大會制度的本質(zhì)是一種代議制民主。從權(quán)力授予關(guān)系上講，是廣大黨員把權(quán)力授予黨的各級代表大會，黨代會再授權(quán)于黨內(nèi)其他領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。但是，這種授權(quán)是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程。目前，黨內(nèi)權(quán)力的授受關(guān)系存在著明顯的制度缺陷。如，黨代會作為黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)向黨的委員會授權(quán)后，就完成了它的使命，再次召開會議要等到5年之后。這種授權(quán)方式，事實(shí)上形成了黨代會放棄了對委員會的監(jiān)督權(quán)，而委員會也不必對黨代會負(fù)責(zé)。因?yàn)槊繉命h代會聽取和審議的報告，不是由它選舉產(chǎn)生的委員會所作的報告，而是由上屆黨的代表大會選舉產(chǎn)生的委員會的報告。它們之間并不存在授權(quán)關(guān)系，因而也就不存在監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。
　　試行黨代表大會常任制，意味著權(quán)力由全委會、常委會向黨代會的回歸。從這個意義上講，試行黨代表大會常任制，就是從制度上探索完善黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。一些試行黨代表大會常任制的地方，將常委會的職能定位為：貫徹落實(shí)黨代表大會和全委會的決議，處理黨委會日常工作。浙江臺州市椒江區(qū)、湖北羅田縣還大膽探索取消常委會，進(jìn)一步擴(kuò)大了委員會的集體領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。因此，試行常任制，必須按照發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的要求，在改革和完善地方黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面進(jìn)行探索。應(yīng)重點(diǎn)考慮建立完善三方面的制度：一是建立黨代表行使權(quán)利的保證制度；二是完善“三會”授權(quán)關(guān)系相互制約的制度；三是規(guī)范黨委會權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。通過建立健全這些制度，進(jìn)一步發(fā)揮黨代表大會的作用，強(qiáng)化全委會的“議行合一”職能，規(guī)范常委會權(quán)力運(yùn)行，形成常委會對全委會負(fù)責(zé)、全委會對黨的代表大會負(fù)責(zé)的相互監(jiān)督制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
　　2．進(jìn)一步完善年會制。年會制是黨代表大會常任制的重要組織形式。目前一些地方的做法具有積極意義，應(yīng)在試行中推廣。一是合理規(guī)范年會職權(quán)。確定年會職權(quán)，要充分體現(xiàn)黨代會對本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展和黨的建設(shè)方面的重大問題的決策權(quán)，對“兩委”班子權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督權(quán)，同時，要注意與人代會的職能科學(xué)劃分，防止出現(xiàn)新的黨政職能不分。二是科學(xué)確定年會議題。年會議題應(yīng)根據(jù)當(dāng)年的中心工作確定。議題可以由常委會提出，也可以由代表團(tuán)或代表聯(lián)名提出，無論以何種方式提出的議題，都要提交全委會討論確定。大會議題不宜過多，要突出重點(diǎn)。三是創(chuàng)新會議審議方式。堅(jiān)持地方黨委、紀(jì)委每年報告工作制度，探索對會議報告進(jìn)行論證性的審議，進(jìn)一步提高會議質(zhì)量。四是精簡會議程序。比如，取消大會預(yù)備會議，把大會議程、籌備工作報告在黨的代表大會前的全委會上討論通過。不設(shè)主席團(tuán)，由全委會主持大會等。五是有效整合會議資源。要本著確保會議質(zhì)量、統(tǒng)籌會議安排、提高運(yùn)行效能的要求，整合有關(guān)會議。如以年會代替歲末年初召開的全委擴(kuò)大會議、三級干部會議等等。同時，根據(jù)工作需要，積極探索黨委職能部門分散召開的年度工作會議納入到大會的議程之中，進(jìn)行統(tǒng)一部署。
　　
　　3．加強(qiáng)配套制度改革。試行黨代表大會常任制，是一項(xiàng)政治性、政策性很強(qiáng)又富有創(chuàng)新性的工作，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、依法辦事和循序漸進(jìn)原則，加強(qiáng)配套制度的改革。因此，常任制要同干部人事制度改革、黨內(nèi)其它民主制度建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)籌部署、整體推進(jìn)。既要借鑒已有的經(jīng)驗(yàn)，又不能墨守成規(guī)，要以黨章為依據(jù)，大膽地闖、大膽地試。要善于總結(jié)，及時完善。為了保證黨代表大會常任制試點(diǎn)少走彎路，應(yīng)加強(qiáng)理論研究，為實(shí)踐提供理論支撐。
　?。ㄋ模?qiáng)化地方黨委全委會的職能，充分發(fā)揮全委會的決策和監(jiān)督作用
　　黨的十七大報告提出，要“完善黨的地方各級全委會、常委會工作機(jī)制，發(fā)揮全委會對重大問題的決策作用?！币虼?，要從明確全委會、常委會職責(zé)范圍，理順黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系著眼，科學(xué)規(guī)范全委會、常委會的議事決策程序，努力建立一套科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的工作機(jī)制。
　　1．正確把握全委會與常委會的關(guān)系，發(fā)揮全委會的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作用。黨的地方委員會是本地黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在全委會閉會期間，常委會行使委員會的職權(quán)，定期向全委會報告工作，接受全委會的監(jiān)督。全委會與常委會之間是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。調(diào)研中許多同志認(rèn)為，必須確立和維護(hù)全委會是本級黨組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的權(quán)威地位，認(rèn)真落實(shí)全委會的決策、監(jiān)督職能。要正確處理全委會與常委會的關(guān)系，切實(shí)糾正圖省事、怕麻煩而由常委會代替全委會決策重大問題的做法，自覺抵制與民主集中制原則相違背的潛規(guī)則，改變?nèi)瘯Q策“走形式”的不正?，F(xiàn)象。
　　2．完善全委會決策機(jī)制，發(fā)揮全委會在重大問題上的決策作用。完善全委會議事決策機(jī)制，關(guān)鍵要在健全規(guī)則程序、完善配套制度上下功夫。
　　一是科學(xué)界定全委會的決策范圍?！兜胤近h委工作條例》規(guī)定，黨的地方委員會要對重大問題進(jìn)行集體討論決定。首先，要解決好“重大問題”與“非重大問題”的界限問題。地方黨委應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際，對必須提交全委會決策的重大問題的范圍作出明確具體的界定。既要防止把本應(yīng)由全委會集體討論決定的重大問題交由常委會或其他會議來決定，又要防止把一般性的問題不加選擇地拿到全委會上來討論。其次，要嚴(yán)格執(zhí)行由全委會決定重大問題的規(guī)定。常委會對應(yīng)該提交全委會決定的重大問題，要負(fù)責(zé)任地提出意見和建議，決不能越界越權(quán)包辦代替。
　　二是進(jìn)一步完善全委會議事規(guī)則、決策程序。一要改進(jìn)全委會議題的確定方式。確定議題是按照民主集中制原則決定重大問題的首要環(huán)節(jié)。如果應(yīng)該上會討論的重大議題提不到會議上討論，就會導(dǎo)致全委會決策權(quán)的落空。建議在《地方黨委工作條例》中除規(guī)定全委會的議題由常委會確定外，增加由三個以上委員聯(lián)名提出的議題以及黨代表提案也應(yīng)列為全委會議題的條款。二要適當(dāng)增加全委會召開的次數(shù)?？稍黾拥矫考径日匍_一次，遇有重要情況可隨時召開。三要完善全委會票決制度。近年來，實(shí)行全委會投票表決重要干部人選的實(shí)踐證明，票決制是堅(jiān)持民主集中制原則、發(fā)揮全委會決策職能的好形式，也是保證委員充分行使民主權(quán)利的重要措施。黨的十七大對此給予了充分肯定，應(yīng)在鞏固完善全委會票決重要干部制度的同時，進(jìn)一步擴(kuò)大全委會票決重大問題的范圍，探索建立全委會票決重大問題的具體辦法。
　　3．改進(jìn)委員會的監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對常委會及其成員的監(jiān)督。完善委員會自我監(jiān)督約束機(jī)制是充分發(fā)揮全委會監(jiān)督職能、保證委員會制度正常運(yùn)行的迫切需要。我們認(rèn)為，加強(qiáng)黨委內(nèi)部監(jiān)督，關(guān)鍵要在建立健全貫徹執(zhí)行黨章和黨內(nèi)法規(guī)的具體制度上下功夫，在發(fā)展黨內(nèi)民主、營造黨內(nèi)監(jiān)督的良好氛圍上下功夫。
　　一要完善常委會定期向全委會報告工作制度。要明確報告的主要內(nèi)容，包括執(zhí)行黨代表大會決議、全委會決議決定的情況，工作中存在的主要問題，需要提請全委會研究解決的重大事項(xiàng)等；要完善審議和表決程序，使審議報告的過程真正變成對常委會及其成員進(jìn)行監(jiān)督的過程。
　　二要建立全委會對常委會成員進(jìn)行民主評議制度。常委會成員要定期向全委會述職、述廉，接受全委會評議。要明確規(guī)定評議標(biāo)準(zhǔn)、評議方式。評議結(jié)果以書面形式向本人反饋，并報上一級黨委組織部，作為屆中考察、換屆考察的重要補(bǔ)充，以增強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的動態(tài)考察、跟蹤考察。對工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者對重大事故負(fù)有重要責(zé)任，不適合擔(dān)任常委職務(wù)的，嚴(yán)格按《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》及時調(diào)整。
　　三要認(rèn)真落實(shí)黨委委員對常委會進(jìn)行質(zhì)詢、詢問的制度。要按照文件的原則要求，制定具有可操作性的實(shí)施辦法，保證各級黨委委員嚴(yán)格照章辦事。對于委員的質(zhì)詢、詢問，常委會要嚴(yán)肅認(rèn)真地作出說明、解釋或答復(fù)，增強(qiáng)執(zhí)行文件的強(qiáng)制力，保證這項(xiàng)監(jiān)督制度的有效落實(shí)。
　?。ㄎ澹┙∪胤近h委常委會工作機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的集體領(lǐng)導(dǎo)作用
　　加強(qiáng)地方黨委常委會制度建設(shè)，必須建立健全地方黨委常委會工作機(jī)制，完善常委會內(nèi)部的議事規(guī)則和決策程序，嚴(yán)格實(shí)行民主集中制，充分發(fā)揮常委會集體領(lǐng)導(dǎo)作用，提高常委會決策的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化水平。
　　1．完善地方黨委常委會議事規(guī)則和決策程序。要提高黨委常委會科學(xué)決策、民主決策能力，防止一把手個人專斷，必須按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的要求，進(jìn)一步完善并嚴(yán)格執(zhí)行常委會的議事規(guī)則和決策程序。
　　一要建立議題管理制度?！兜胤近h委工作條例》規(guī)定，常委會會議的議題由書記確定，或由書記委托副書記確定，但對議題的來源未作規(guī)定。為防止和糾正重要議題不上會討論，事務(wù)性工作反倒上會討論的決策錯位問題，應(yīng)建立議題管理制度。內(nèi)容包括常委會討論問題范圍、議題提出主體、議題征集方式、上會議題的確定等。建議在《地方黨委工作條例》中增加“常委會議題先由常委會成員提議，經(jīng)黨委辦公室匯總，再由書記確定”的條款。
　　二要搞好決策前的科學(xué)論證。決策前，必須深入調(diào)查研究，組織有關(guān)部門認(rèn)真研討，拿出兩個以上可供比較的方案。對一些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重要事項(xiàng)，要進(jìn)行專家論證、決策評估；對關(guān)系群眾切身利益的重要事項(xiàng)，要實(shí)行公示，召開聽證會，廣泛聽取社會各方面的意見。嚴(yán)格禁止決策臨時動議，會議召開前必須將相關(guān)材料提供給常委會全體成員，進(jìn)行認(rèn)真準(zhǔn)備。因此，建議對《地方黨委工作條例》中“常委會會議的召開時間、議題，一般應(yīng)在會議召開2天前通知到各委員”的規(guī)定，改為“常委會會議的召開時間、議題，除特殊情況外，必須在會議召開2天前通知到各委員”，增強(qiáng)條例的剛性要求。
　　三要堅(jiān)持集體討論決定。在討論發(fā)言時，應(yīng)按照委員、副書記、書記的順序發(fā)表意見，并強(qiáng)調(diào)說明理由，避免隨聲附和，保證廣開言路。在決策的方式上，可以按照不同的決策內(nèi)容，采取不同方式。決定人事問題，應(yīng)采取無記名投票表決方式，杜絕“個人說了算”；決定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大問題，應(yīng)采取記名投票表決方式，表決情況記錄在案，以增強(qiáng)常委參與決策的責(zé)任意識。
　　2．科學(xué)確定常委會委員的職責(zé)分工。當(dāng)前最突出的問題是要解決好專職副書記的職責(zé)定位問題。在調(diào)查中，有72.9%的人認(rèn)為搞好專職副書記的職責(zé)定位和作用發(fā)揮，是建立地方黨委新的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制最主要的方面。我們認(rèn)為，專職副書記的職責(zé)定位應(yīng)放在加強(qiáng)地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)這個大局中來考慮和把握，堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致原則，做到規(guī)范、統(tǒng)一。應(yīng)將中央關(guān)于專職副書記“協(xié)助書記處理日常事務(wù)、受書記委托負(fù)責(zé)其他有關(guān)工作”的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化。專職副書記的職責(zé)應(yīng)由地方黨委分級確定。省委對市級專職副書記的職責(zé)作出統(tǒng)一規(guī)定，市委對縣級專職副書記的職責(zé)作出統(tǒng)一規(guī)定。這樣，既能貫徹中央原則要求，又有符合地方工作實(shí)際的可操作性制度，有利于充分發(fā)揮專職副書記的作用。
　　3．探索建立常委會經(jīng)常性的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。從各地實(shí)踐來看，以下三種形式都起到了較好的作用。一是由黨委專職副書記協(xié)助書記組織常委間的溝通協(xié)調(diào)工作，減輕書記直接與各位常委溝通協(xié)調(diào)的工作量，有利于書記集中精力抓大事、謀全局。二是實(shí)行常委例會制，每周召開一次常委會，交流工作情況，對一些重要問題進(jìn)行務(wù)虛。還可以通過專題會、情況通報會、常委向常委會和書記匯報分管工作以及常委述職等方式，溝通、交流階段性工作和決策執(zhí)行情況，加強(qiáng)常委間的工作溝通，促進(jìn)常委間的協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)常委會集體領(lǐng)導(dǎo)作用。三是改書記辦公會為黨政領(lǐng)導(dǎo)“碰頭會”。碰頭會的組成人員可以是“3＋X”，3即黨委書記、兼任行政正職的副書記、黨委專職副書記，X可以根據(jù)碰頭會議題，由相關(guān)常委參加，對涉及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會發(fā)展全局的工作進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，增強(qiáng)常委會領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的能力。
　　隨著實(shí)踐的發(fā)展，現(xiàn)行的《地方黨委工作條例》中有關(guān)內(nèi)容已明顯滯后，建議中央有關(guān)部門組織力量對條例進(jìn)行修改，同時，盡快研究制定《完善黨的地方各級全委會、常委會工作機(jī)制的意見》，科學(xué)規(guī)范全委會、常委會職責(zé)權(quán)限，保證黨的民主集中制的貫徹執(zhí)行。責(zé)任編輯：李 放