田享華

國際樂施會(huì)(oxfam)是國際發(fā)展及救援的非政府組織，1942年Canon Theodore RichardMilford(1896年－1987年)在英國牛津郡成立，原名Oxford Committee for Famine Relief。組成目的是在二戰(zhàn)中運(yùn)送糧食到被同盟國封鎖的又被德國納粹黨占領(lǐng)的希臘給其平民。1963年，加拿大成立了第一家海外分會(huì)，1965年起改以電報(bào)地址OXFAM作為名稱。

國際樂施會(huì)由各國12個(gè)獨(dú)立自主的樂施會(huì)組成(其中德國樂施會(huì)在2000年獲國際樂施會(huì)通過給予觀察地位)，為消除貧窮、不公平現(xiàn)象而努力。目前樂施會(huì)在全球115個(gè)國家與當(dāng)?shù)?000個(gè)社區(qū)組織共同開展扶貧發(fā)展工作。香港樂施會(huì)是1976年由一群志愿人士在香港組成“Oxfam Group，Hong Kong”，為英國樂施會(huì)的海外工作籌款。至今，香港樂施會(huì)在43個(gè)國家推行發(fā)展及緊急救援項(xiàng)目。

香港樂施會(huì)確保善款運(yùn)用得當(dāng)?shù)木唧w做法如下：

樂施會(huì)參與地震救災(zāi)

5月12日，地震發(fā)生后，樂施會(huì)就進(jìn)入賑災(zāi)討論環(huán)節(jié)，13日最終定下來方案。第一次預(yù)算是拿出1200萬港幣做震區(qū)援助，后來看到情況不斷惡化，又追加2500萬港幣。樂施會(huì)初步?jīng)Q定在四川投入1億元救災(zāi)和重建。對(duì)于這些款項(xiàng)，樂施會(huì)已經(jīng)對(duì)捐款人承諾，將直接捐贈(zèng)到四川及甘肅等地震災(zāi)區(qū)中去，未來會(huì)繼續(xù)跟進(jìn)，將這些錢更好地用出去。

5月24日，樂施會(huì)發(fā)放價(jià)值700萬元的物資下去，其中有600萬元是和四川省政府扶貧辦合作的，可以直接發(fā)到鎮(zhèn)、村一級(jí)。一開始，樂施會(huì)主要是提供一些方便食品、大米、油、帳篷；到后來，則可提供一些簡易的廁所；下一步，樂施會(huì)將給當(dāng)?shù)厥芾罕娞峁┮恍╃牭?、鋤頭等農(nóng)具，因農(nóng)民已基本失去了勞動(dòng)工具，農(nóng)作物馬上又要收割了。而未來，樂施會(huì)對(duì)災(zāi)后重建的捐贈(zèng)會(huì)進(jìn)一步加大，社區(qū)重建、公共設(shè)施、教育、醫(yī)療等都在參與。

在這次災(zāi)難事故中，樂施會(huì)并沒有參與生命救援，主要切入災(zāi)后援助，比如食物、藥品等必需品供應(yīng)以及家園重建等。樂施會(huì)之所以沒有參加生命救援，因?yàn)樵诰o急救援時(shí)，政府有直升機(jī)等獨(dú)占性專業(yè)設(shè)備，而一般NGO沒有；在生命救援環(huán)節(jié)，政府的專業(yè)設(shè)備以及獲取信息的渠道都比NGO多，具備先天性優(yōu)勢(shì)。所以，這些事情NGO暫時(shí)都干不了。但隨著災(zāi)后重建進(jìn)程逐步向前推進(jìn)，NGO發(fā)揮作用的可能空間正越來越大，可以分工合作，發(fā)揮一些特長。比如，有專門做假肢的，有專門做骨折處理的，有負(fù)責(zé)心理干預(yù)的，等等。

樂施會(huì)不僅僅是獨(dú)自參與救災(zāi)，它同政府的合作其實(shí)是很緊密的，至今也還很順暢。樂施會(huì)最初醞釀災(zāi)區(qū)援助的時(shí)候，就已計(jì)劃確定一個(gè)非常恰當(dāng)?shù)恼献鞑块T，在此之前，樂施會(huì)與國務(wù)院扶貧辦以及其他各級(jí)政府扶貧辦都有較好的合作，這主要是因?yàn)闃肥?huì)是專業(yè)做扶貧的。

四大制度保障善款運(yùn)用得當(dāng)

樂施會(huì)主要通過以下四種制度確保捐款運(yùn)用得當(dāng)，確保流程公開透明。

第一，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目管理。緊急救援項(xiàng)目的管理流程：厘定緊急災(zāi)害發(fā)生后當(dāng)?shù)氐募磿r(shí)需求及目標(biāo)群體→項(xiàng)目建議書評(píng)審→預(yù)算復(fù)核→批核→救援物資的派發(fā)→監(jiān)管→探訪災(zāi)區(qū)以確保受助者獲發(fā)救援物資→項(xiàng)目審計(jì)→項(xiàng)目關(guān)閉。

例如，在修建一個(gè)小型基建項(xiàng)目時(shí)，施工隊(duì)報(bào)告地下有一個(gè)大洞，需要填入石塊和混凝土，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民組織的管理小組就會(huì)前去查看，記錄到底灌人了多少方的石塊或混凝土。在修建一個(gè)水渠時(shí)，每家農(nóng)戶管理哪一段水渠都有明確的標(biāo)志。而在修建公路和橋梁時(shí)，通常的辦法是農(nóng)戶投工投勞，利用當(dāng)?shù)赜屑夹g(shù)能力的農(nóng)戶開展，有時(shí)這種方法的修建成本只有正規(guī)施工公司報(bào)價(jià)的十分之一。

再如，樂施會(huì)所設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部制衡機(jī)制也很完善，比如說買一斤大米，會(huì)有三個(gè)甚至五個(gè)不同職位的人參與：去詢問價(jià)格的，可能是兩個(gè)不同崗位的員工；最后訂立合同的，又是另外兩個(gè)員工；審計(jì)又是另外兩個(gè)員工。

通俗地說，在項(xiàng)目管理上，事前除了項(xiàng)目經(jīng)理把關(guān)項(xiàng)目預(yù)算外，樂施會(huì)中國部還專門設(shè)有預(yù)算復(fù)核，對(duì)中國部的所有預(yù)算進(jìn)行復(fù)核和控制，盡可能保證不同項(xiàng)目干事和團(tuán)隊(duì)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的一致性。其中有項(xiàng)目干事進(jìn)行定期的訪點(diǎn)和評(píng)估，還要求合作伙伴按期提供財(cái)務(wù)報(bào)告和項(xiàng)目報(bào)告。在項(xiàng)目管理中樂施會(huì)還特別強(qiáng)調(diào)參與式管理，組織受益社區(qū)的群眾成立管理小組進(jìn)行管理控制。在項(xiàng)目結(jié)束后，還有樂施會(huì)審計(jì)師對(duì)合作伙伴的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)時(shí)采用抽樣調(diào)查和訪問受助對(duì)象等方式確定項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理狀況，不符合樂施會(huì)標(biāo)準(zhǔn)和要求的支出，要求合作伙伴退回。

第二，開設(shè)特定獨(dú)立賬戶。開設(shè)獨(dú)立賬戶是樂施會(huì)保障善款妥善使用的前提。目前，樂施會(huì)中國發(fā)展基金、樂施會(huì)教育基金及樂施會(huì)非洲發(fā)展基金均設(shè)特定的獨(dú)立賬目，以接受捐款。

為災(zāi)害緊急救援而設(shè)的公眾捐款，也設(shè)有特定獨(dú)立賬目，比如這次四川地震就開設(shè)有獨(dú)立賬目。進(jìn)行緊急救援行動(dòng)時(shí)，所有因某一項(xiàng)災(zāi)難籌得并進(jìn)入獨(dú)立賬戶的款項(xiàng)，均會(huì)全數(shù)用于該次事故的救援、災(zāi)后重建、復(fù)原，以及同一地區(qū)的長期發(fā)展工作。

樂施會(huì)內(nèi)部設(shè)有管理制度，保證該緊急捐款確實(shí)用于救援工作：從緊急救援的物資，到以可持續(xù)發(fā)展的方式，重建房屋、社區(qū)設(shè)施，以及讓災(zāi)民恢復(fù)生計(jì)。該管理制度包括項(xiàng)目需求和項(xiàng)目內(nèi)容評(píng)估、開支監(jiān)管及制訂進(jìn)度報(bào)告等。比如，樂施會(huì)獲得香港特區(qū)政府“賑災(zāi)基金”撥款支持的項(xiàng)目，機(jī)構(gòu)內(nèi)部會(huì)為此作出獨(dú)立的審核報(bào)告，用?？铐?xiàng)將悉數(shù)退回該基金。

第三，多重財(cái)務(wù)監(jiān)管。樂施會(huì)有一個(gè)良善的管理架構(gòu)，包括由香港公眾人士組成的董事局及其屬下的執(zhí)行委員會(huì)，負(fù)責(zé)督導(dǎo)項(xiàng)目計(jì)劃及開支監(jiān)察工作。樂施會(huì)員工通過部門工作報(bào)告、財(cái)政報(bào)告及核數(shù)報(bào)告等，向董事局及各委員會(huì)不時(shí)匯報(bào)工作情況。董事局的職責(zé)是批核及監(jiān)察年度計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算、全年及中期財(cái)政報(bào)告；為籌款及撥款制訂指引，及監(jiān)察機(jī)構(gòu)有否遵照指引辦事。執(zhí)行委員會(huì)由董事局委任，負(fù)責(zé)決策。

在這一架構(gòu)下，就形成了三重審核機(jī)制：

外部審核：樂施會(huì)每年會(huì)委托專業(yè)的會(huì)計(jì)師行做第三方審核；按照香港公司條例及香港會(huì)計(jì)師公會(huì)頒布的審核準(zhǔn)則，審核樂施會(huì)的財(cái)政報(bào)告。目前負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的是三大會(huì)計(jì)師事務(wù)所之一的安永會(huì)計(jì)師事務(wù)所，它每年就樂施會(huì)的財(cái)政報(bào)告提供獨(dú)立意見，并評(píng)核樂施會(huì)所編制的財(cái)政報(bào)告是否能真實(shí)而公平地反映樂施會(huì)的財(cái)政狀況、減除開支后的所余收入概況及現(xiàn)金流量狀況等。同時(shí)，樂施會(huì)還會(huì)邀請(qǐng)其他有這樣理念的專業(yè)人員協(xié)助對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行同儕評(píng)審。

內(nèi)部審核：樂施會(huì)現(xiàn)已建立了一套內(nèi)部審核制度，以加強(qiáng)項(xiàng)目撥款和開支的審核工作，并強(qiáng)化監(jiān)察財(cái)務(wù)運(yùn)作的程序、規(guī)范遵守體制、加強(qiáng)審核文件處理及守則制訂的工作。為更有效評(píng)核機(jī)構(gòu)表現(xiàn)，香港樂施會(huì)總部及在其他地區(qū)設(shè)立的辦事處(孟加拉、柬埔寨、印度、印尼、老撾、菲律賓、南非、東帝汶、越南，及中國內(nèi)地的北京、貴陽、昆明及

蘭州)都已建立共同的開支分類制度，并且負(fù)責(zé)管理有關(guān)財(cái)務(wù)的問責(zé)程序。

政府審核：樂施會(huì)是一個(gè)免稅機(jī)構(gòu)，稅務(wù)系統(tǒng)可以來查賬。這樣，通過定期向管理層和監(jiān)管組織作匯報(bào)，樂施會(huì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)管及規(guī)范體系正持續(xù)強(qiáng)化。它也正致力建立清晰的財(cái)務(wù)監(jiān)控政策和程序，以確保相關(guān)的管理和監(jiān)控指引的得以實(shí)施。

第四，保證信息暢通。樂施會(huì)對(duì)捐款人，對(duì)受益群體，也都是開放的。災(zāi)民可以參與進(jìn)來，捐款人可以不斷地到樂施會(huì)的項(xiàng)目點(diǎn)上來，看看受益人有沒有切實(shí)受益。

樂施會(huì)主要通過以下渠道向公眾公開運(yùn)用捐款情況：樂施會(huì)網(wǎng)站及“樂施毅行者”網(wǎng)站、在其他網(wǎng)站發(fā)放樂施會(huì)信息、刊物(如年報(bào)、寄發(fā)予每月捐款者的《樂施快訊》及英文樂施雜志O.N.E.)、在大眾傳播媒介刊登文章及訊息；直接郵遞信息、安排捐款者探訪受助地區(qū)的考察活動(dòng)；“樂施之友”(每月定額捐款者)周年聚會(huì)、“樂施之友”定期活動(dòng)。

嚴(yán)控自身運(yùn)轉(zhuǎn)成本。首先得承認(rèn)樂施會(huì)自身的運(yùn)轉(zhuǎn)也需要經(jīng)費(fèi)，它得從善款中抽取部分維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，關(guān)鍵是如何保證這部分錢的合理使用。建設(shè)一個(gè)專業(yè)化的公益、公共機(jī)構(gòu)，而且需要提供社會(huì)服務(wù)的話，那么，就需要有很多具備專業(yè)技能的人才。一個(gè)合理的工資標(biāo)準(zhǔn)，是確保這個(gè)組織機(jī)構(gòu)繼續(xù)健康存在的最基本條件。如果把錢捐給一個(gè)不具備專業(yè)技能的機(jī)構(gòu)，也許他們真的不需要支付工資，但善款的使用效率往往很差：可能不懂管理，可能會(huì)計(jì)也不行，可能沒法監(jiān)督。這樣，最終效果并不好，目的也達(dá)不到。所以，制定一個(gè)合理的行政支出和員工工資水平，對(duì)任何一個(gè)NGO來說，都是有好處的，而且對(duì)捐款人也是比較有價(jià)值的。

對(duì)NGO來說，員工都是從業(yè)者，首先是做服務(wù)，但這也是一份工作，起碼需要維持他基本的生計(jì)。NGO本來就是一個(gè)職業(yè)化組織，而不僅僅是一個(gè)志愿者團(tuán)體。以樂施會(huì)為例，行政支出和員工工資在年報(bào)里、在網(wǎng)站上都是可以查到的。2007年，樂施會(huì)的行政費(fèi)用是8％，這些都是公開的，因?yàn)槊總€(gè)財(cái)年都有一個(gè)財(cái)報(bào)。即便有充裕的善款，樂施會(huì)員工也會(huì)在每個(gè)部門和每天的運(yùn)作中，致力減低籌款開支和行政費(fèi)用，樂施會(huì)訂立了多項(xiàng)內(nèi)部政策、指引及措施。比如，樂施會(huì)內(nèi)部指引規(guī)定，每花1元用于籌款，就必須至少籌到6元。在2005／06年度中，樂施會(huì)的籌款比例為1：8.79，到2006／07年度，比例更提高至1：9.1。樂施會(huì)還致力確保行政開支及籌款開支占總開支的比率不會(huì)高于國際標(biāo)準(zhǔn)(在2006／07年度分別為8％及11％)；內(nèi)部指引規(guī)定，上述兩項(xiàng)開支的總和不得高于總開支的20％。

樂施會(huì)鼓勵(lì)“樂施之友”(每月捐款者)使用信用卡或銀行戶口自動(dòng)轉(zhuǎn)賬作捐款，將有關(guān)行政開支減至最低。行政部盡量安排義工做日常工作，例如兩所樂施商店的運(yùn)作、部分文書工作及翻譯機(jī)構(gòu)刊物等。另外，每年的“樂施毅行者”及“樂施米義賣大行動(dòng)”均有3000以上義工協(xié)助工作；香港樂施會(huì)還會(huì)經(jīng)常跟分布于全球的12個(gè)樂施會(huì)合作，以增加可動(dòng)用資源，來應(yīng)付龐大的緊急救援計(jì)劃、進(jìn)行可持續(xù)的長期發(fā)展項(xiàng)目及影響深遠(yuǎn)的全球性政策倡議工作等。

這樣，樂施會(huì)的行政費(fèi)用是很穩(wěn)定的，偶爾有些波動(dòng)，但基本在預(yù)算范圍之內(nèi)，而樂施會(huì)的預(yù)算是要報(bào)告給董事局的，需要得到批準(zhǔn)并向公眾披露，每一筆預(yù)算都有規(guī)劃。

災(zāi)后重建的重點(diǎn)。在災(zāi)后重建過程中，樂施會(huì)更關(guān)注的是，如何讓更多的災(zāi)民參與進(jìn)來。村民不但要參與到?jīng)Q策中來，也要監(jiān)督整個(gè)工作過程、監(jiān)督錢的去處，這是樂施會(huì)最關(guān)心的一個(gè)問題。也就是說，如何把錢用好，用到災(zāi)民最需要的地方。錢如何用?用到什么地方?由災(zāi)民自己決定，這就需要調(diào)動(dòng)災(zāi)民的參與熱情。這也是之前“參與式扶貧”理念在救災(zāi)中的體現(xiàn)，這個(gè)模式一般都比較成功。

具體該做什么項(xiàng)目，要依據(jù)災(zāi)害的不同而有所調(diào)整。比如，樂施會(huì)可能會(huì)建一所學(xué)校，會(huì)鋪一條道路，也可能會(huì)建一所醫(yī)院。核心是協(xié)助災(zāi)民自救。災(zāi)民未來是擁有這個(gè)社區(qū)的，而樂施會(huì)抑或其他NG0是外來者，是來幫助他們的。甚至災(zāi)區(qū)政府本身也不能完全代替災(zāi)民做決策，應(yīng)該邀請(qǐng)他們參與自己社區(qū)的重建。

總之，一個(gè)試圖參與賑災(zāi)、從事慈善公益活動(dòng)的組織，要樹立其可信度，讓捐款者和受益人對(duì)他們都充滿信賴，至少應(yīng)該做到以下兩點(diǎn)：

第一是自身就是良善的治理機(jī)構(gòu)，因?yàn)榻M織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)決定了運(yùn)作的效率和效果，否則一切公益都無從談起。第二是透明度，作為公益機(jī)構(gòu)，所有的錢和資源都是來自于公眾的捐贈(zèng)。所以公益組織理應(yīng)對(duì)捐款人“報(bào)告”自己的工作和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。