張海森　宋士博

中國(guó)政府限制外商投資農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)沒(méi)有違背TRIMS和GATT規(guī)定的義務(wù)，也不屬于目前WTO多哈回合談判的范圍。

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)和商務(wù)部聯(lián)合頒布了《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2007年修訂)》，自2007年12月1日起施行。其中，限制外商投資產(chǎn)業(yè)目錄中規(guī)定，農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的農(nóng)作物新品種選育和種子開(kāi)發(fā)生產(chǎn)必須由中方控股，珍貴樹(shù)種原木加工僅限于合資、合作，限制外商投資棉花（籽棉）加工；農(nóng)副食品加工業(yè)中，大豆、油菜籽食用油脂加工必須中方控股，生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)也必須由中方控股，限制外商投資玉米深加工；批發(fā)和零售業(yè)中，糧食、棉花、植物油、食糖、農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的批發(fā)、零售、配送設(shè)立超過(guò)30家分店、銷售來(lái)自多個(gè)供應(yīng)商的不同種類和品牌商品的連鎖店必須由中方控股。

針對(duì)以上修訂，一些國(guó)外企業(yè)和機(jī)構(gòu)提出了質(zhì)疑，認(rèn)為新規(guī)定似乎違反了中國(guó)入世相關(guān)承諾，比如中國(guó)政府承諾2006年12月11日后，允許外商設(shè)立獨(dú)資公司在中國(guó)從事這些農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)和代理銷售。并進(jìn)一步要求中國(guó)政府放寬外商投資農(nóng)業(yè)的條件，認(rèn)為近年來(lái)中國(guó)政府的一些措施已經(jīng)影響到農(nóng)業(yè)利用外資的規(guī)模和速度。而事實(shí)是否如此呢？

中國(guó)政府限制外商投資農(nóng)產(chǎn)品的修訂不違反WTO相關(guān)協(xié)定

在2007年修訂的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中，中國(guó)政府關(guān)于限制外商投資農(nóng)作物新品種選育和種子開(kāi)發(fā)生產(chǎn)以及珍貴樹(shù)種原木、棉花（籽棉）、大豆、油菜籽食用油脂、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)、玉米深加工等屬于投資措施，不屬于烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判最終達(dá)成的《農(nóng)業(yè)協(xié)定》約束的范圍，而屬于《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMS）承諾范圍。但是TRIMS中規(guī)定，只有要求企業(yè)購(gòu)買或使用國(guó)產(chǎn)品或自任何國(guó)內(nèi)來(lái)源的產(chǎn)品（當(dāng)?shù)爻煞菀螅?；?gòu)買或使用的進(jìn)口產(chǎn)品限制在與其出口的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品的數(shù)量或價(jià)值相關(guān)的水平（貿(mào)易平衡要求）；通過(guò)貿(mào)易平衡手段限制進(jìn)口；將企業(yè)可使用的外匯限制在與可歸因于該企業(yè)外匯流入相關(guān)的水平（外匯平衡要求）；限制企業(yè)產(chǎn)品出口或供出口產(chǎn)品的消費(fèi)（出口限制）才會(huì)違反關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT）1994第3條第4款規(guī)定的國(guó)民待遇義務(wù)和第11條第1款規(guī)定的普遍取消數(shù)量限制義務(wù)。中國(guó)政府在2007年最新修訂的外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄中，對(duì)新品種選育和種子開(kāi)發(fā)生產(chǎn)、珍貴樹(shù)種原木、棉花（籽棉）、大豆、油菜籽食用油脂、生物液體燃料（燃料乙醇、生物柴油）生產(chǎn)、玉米深加工等沒(méi)有做出以上五種要求，因而沒(méi)有違背TRIMS協(xié)定和GATT規(guī)定的義務(wù)。

盡管在1996年在新加坡舉行的WTO第一屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議開(kāi)始討論“投資政策、競(jìng)爭(zhēng)政策、政府采購(gòu)?fù)该鞫群唾Q(mào)易便利化”問(wèn)題，同意審議貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)以及貿(mào)易與投資之間的關(guān)系，并且在2001年底根據(jù)《多哈部長(zhǎng)宣言》授權(quán)全面啟動(dòng)的新一輪談判中，將上述四個(gè)問(wèn)題合稱為新加坡議題，同農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等列入與執(zhí)行有關(guān)的“工作計(jì)劃”，但同時(shí)規(guī)定必須經(jīng)過(guò)第五屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議以明確的協(xié)商一致方式同意，才可進(jìn)行關(guān)于新加坡議題的談判。由于印度等發(fā)展中國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)，新加坡議題不僅未能在坎昆會(huì)議上達(dá)成一致，而且最終沒(méi)有列入2004年達(dá)成的框架協(xié)議，從而未能成為此次多哈回合談判的正式議題。因此，中國(guó)政府限制外商投資上述產(chǎn)業(yè)沒(méi)有違背TRIMS和GATT規(guī)定的義務(wù)，也不屬于目前WTO多哈回合談判的范圍。

在華跨國(guó)企業(yè)利益受損招致目錄受到質(zhì)疑

近年來(lái)，農(nóng)業(yè)作為戰(zhàn)略性資源的重要性在全球范圍內(nèi)不斷提升，而我國(guó)作為世界上重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、貿(mào)易和消費(fèi)地區(qū)，隨著加入世貿(mào)組織以及過(guò)渡期的結(jié)束，我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放，正逐步成為外商直接投資的熱點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1997-2004年7年間，農(nóng)業(yè)利用外商直接投資總額已達(dá)到142億美元以上，每年平均增加3.15億美元，平均增長(zhǎng)率達(dá)17%。尤其是2001年后，農(nóng)業(yè)利用外資的合同協(xié)議金額有了大幅度增長(zhǎng)，年均增長(zhǎng)率達(dá)到22%。從總體上看，外商投資的規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，區(qū)域和結(jié)構(gòu)布局日益多元化，涉及農(nóng)林畜漁等各領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)外資作為我國(guó)利用外資的一個(gè)重要組成部分，對(duì)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)投入不足，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增加農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入以及消除農(nóng)村貧困等發(fā)揮了重要作用。

但值得注意的是，以歐美為代表的大型跨國(guó)公司正逐步利用我國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)實(shí)力薄弱、產(chǎn)業(yè)集中度低的弱點(diǎn)，通過(guò)參股、并購(gòu)等方式排擠民族資本，加強(qiáng)對(duì)肉類、油脂、乳制品加工等重點(diǎn)行業(yè)的壟斷，加快對(duì)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)、零售和物流的滲透，以便快速占領(lǐng)龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，將中國(guó)納入其全球價(jià)值鏈中予以控制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)及食品加工業(yè)已經(jīng)成為2004年度外資并購(gòu)最活躍的行業(yè)之一，在所有行業(yè)并購(gòu)交易總金額中所占比重也由2003年的2.99%上升為17.06%。外商投資特別是跨國(guó)公司大規(guī)模的投資、戰(zhàn)略性并購(gòu)對(duì)我國(guó)的糧食安全和產(chǎn)業(yè)安全的影響已經(jīng)越來(lái)越大，特別是在一些重點(diǎn)行業(yè)已經(jīng)凸現(xiàn)令人擔(dān)憂的負(fù)面效應(yīng)。比如嘉吉等四大國(guó)際糧商為代表的跨國(guó)公司通過(guò)投資建廠、控股兼并、市場(chǎng)打壓等方式壟斷了我國(guó)大豆加工業(yè)，已造成我國(guó)大豆產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了“拉美化”傾向。截至2006年4月底，全國(guó)開(kāi)工的97家大豆壓榨企業(yè)中，外商獨(dú)資或參股的企業(yè)有64家，年加工能力為5100萬(wàn)噸，占國(guó)內(nèi)大豆總壓榨能力的73%，不僅使中國(guó)失去了食用油脂加工業(yè)的主導(dǎo)權(quán)，而且大豆的對(duì)外依存度2006年達(dá)到66％，自給率只有35％。與此類似的還有棉花、油菜籽和食糖等大宗農(nóng)產(chǎn)品。因此，我國(guó)修訂的外商投資指導(dǎo)目錄，加大了對(duì)外商投資農(nóng)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的限制，無(wú)疑會(huì)影響到這些在華跨國(guó)企業(yè)的商業(yè)利益，遭到反對(duì)。

三大對(duì)策支招中國(guó)農(nóng)業(yè)

依照入世規(guī)定調(diào)整外商投資指導(dǎo)限制目錄

此次中國(guó)政府對(duì)外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的修訂，特別是加大外商對(duì)糧食、大豆、植物油、食糖等涉及食物安全的大宗農(nóng)產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、加工和零售的限制，沒(méi)有違背WTO相關(guān)協(xié)定和中國(guó)入世承諾，但是限制上述農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)則違反了中國(guó)入世相關(guān)承諾，因此，建議國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)和商務(wù)部協(xié)商，對(duì)于2007年外商投資指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)目錄之六批發(fā)和零售業(yè)，將“糧食、棉花、植物油、食糖、藥品、煙草、汽車、原油、農(nóng)藥、農(nóng)膜、化肥的批發(fā)、零售、配送”中的“批發(fā)”刪除。 此外，可以按照WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行磋商，考慮到磋商的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，對(duì)中方并非不利。

加強(qiáng)對(duì)外資投資農(nóng)業(yè)的監(jiān)管

作為人口最多、世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)產(chǎn)品整體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，面臨的國(guó)際農(nóng)業(yè)環(huán)境極其不公平，造成我國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放過(guò)程中國(guó)際化經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大、特別是利用外資與國(guó)家糧食安全、產(chǎn)業(yè)安全的矛盾十分突出。因此，在加強(qiáng)多層次農(nóng)業(yè)的國(guó)際合作的同時(shí)，更要重視國(guó)內(nèi)的糧食安全，加大對(duì)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的建設(shè)，加大對(duì)外商投資農(nóng)業(yè)的監(jiān)管。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)

面對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，各國(guó)在加大農(nóng)業(yè)領(lǐng)域利用外資的同時(shí)，紛紛出臺(tái)新的措施加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。比如美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)具有較為完備的體系。在生產(chǎn)方面，美國(guó)剛通過(guò)的2007農(nóng)業(yè)法案，繼續(xù)加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，今后5年農(nóng)業(yè)投入預(yù)算高達(dá)2860億美元。主要通過(guò)營(yíng)銷援助貸款與貸款差價(jià)支付、反周期支付、直接支付的方式扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，穩(wěn)定農(nóng)場(chǎng)主的收入。通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入計(jì)劃等措施，擴(kuò)大對(duì)外出口，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，通過(guò)農(nóng)村發(fā)展、營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃、環(huán)境保護(hù)計(jì)劃等促進(jìn)環(huán)境的保護(hù)、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。在貿(mào)易調(diào)整方面，針對(duì)目前簽訂的大量的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)的挑戰(zhàn)，美國(guó)《2002年貿(mào)易法案》中除了包括一般貿(mào)易調(diào)整援助外，還新增了專門針對(duì)受國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口沖擊而收入明顯減少的從事初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的農(nóng)民、牧民、漁業(yè)養(yǎng)殖者和漁民的《農(nóng)業(yè)貿(mào)易調(diào)整援助計(jì)劃（TAA）》，通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)貼，彌補(bǔ)受影響的農(nóng)民、牧民、漁業(yè)養(yǎng)殖者和漁民在經(jīng)濟(jì)收入方面的損失；通過(guò)提供技術(shù)援助，使受到進(jìn)口沖擊的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者有能力調(diào)整其產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和規(guī)模，提高產(chǎn)品質(zhì)量和技術(shù)含量，增強(qiáng)其產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)能力。在投資方面，美國(guó)即將通過(guò)的《外商投資與國(guó)家安全法案》（FINSA)則對(duì)外資進(jìn)入美國(guó)予以全方位的要求和限制。對(duì)外資并購(gòu)涉及的國(guó)家安全問(wèn)題，不僅包括傳統(tǒng)的“國(guó)防安全”，還包括所有“如遭到破壞或被外國(guó)人控制會(huì)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全造成威脅的系統(tǒng)和資產(chǎn)”，甚至外資并購(gòu)如果威脅到美國(guó)在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的世界領(lǐng)先地位，或影響美國(guó)的本土就業(yè)，都將被視為威脅國(guó)家安全。此外，美國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定，外國(guó)資本持股美國(guó)企業(yè)高于10%的必須經(jīng)由“外國(guó)投資委員會(huì)”（CFIUS）審查，而且使用一套幾乎完全不透明和主觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定外資并購(gòu)是否影響美國(guó)國(guó)家安全，以致在現(xiàn)實(shí)中外資并購(gòu)的交易都控制在10%以內(nèi)。這些為今后如何加強(qiáng)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)以及如何加強(qiáng)對(duì)外商投資我國(guó)農(nóng)業(yè)的監(jiān)管提供了有益的借鑒。

(作者單位：張海森，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究院；宋士博，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院)